街头官僚理论视角下的服务型政府建设刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,官僚论文,视角论文,街头论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2007)09-0042-03
1977年，李普斯基在其《建立一个街头官僚理论》一文中首次提出“街头官僚”这一概念，而他在1980年出版的著作《街头官僚：公共服务中个人的困惑》则标志着街头官僚理论的正式建立。从概念上来说，“街头官僚”就是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大的比重，而且由于现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。换句话说，街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚（如警察的决定）和奖励（如福利机构接受福利申请的决策），他们在现代社会中占有非常重要的地位。
李普斯基认为，街头官僚在实际工作中拥有非常大的政策制定能力，因此，政治家和高级管理者制定的政策能否最终实现取决于街头官僚是如何去实施的。街头官僚在实施政策过程中具有如此大的影响，主要是因为他们拥有相当大的行政自由裁量权以及具有相对于组织权力的某种自主性。这种自主性意味着他们与政府组织的目标和利益存在差异的时候，可能会通过所掌握的自由裁量权来采取某种不合作的策略抵制组织的命令，从而使政府组织目标在实现过程中出现异化或最终无法实现。如果局限于议会以及高级政府官员是不能够真正理解公共政策的，因为公共政策在很大程度上是由街头官僚控制的。此外，街头官僚机构的顾客不是自愿的，而是被执行公共权力的街头官僚强迫成为他们的顾客的，原因是政府的街头官僚机构垄断了该种服务或利益的供给。由于资源的紧缺与需求的弹性结合在一起，加上街头官僚机构顾客的非自愿性所导致的监督与约束的冷漠，使街头官僚可以比较随意地对待他们的顾客，包括忽略他们的需要，滥用职权，不尊重下层民众等。这不仅损害了政府形象，还制约着政府政策的贯彻与实施。
对于街头官僚的控制，李普斯基和波文斯等人指出了两条途径：首先，从管理者的角度进行控制。主要是减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段，如制定各种各样的工作手册，并希望通过对街头官僚机构及其工作人员的工作进行审计来实施某种严惩。其次，从立法的角度进行控制。主要是借助法律手段，强调官僚机构的行政行为必须具有合法性，必须满足认真准备、公平参与等原则。但同时李普斯基等人也认为，由于街头官僚的决策属于私人决策，只有他们自己最清楚其中的内容，此外，公务员制度还为街头官僚提供了某种保护。因此，如果没有街头官僚的合作，管理者很难对街头官僚进行有效的约束和控制。笔者认为，加强对我国基层公务员的控制要与中国的实际相结合，不仅要进行权力和立法等方面的控制，更要对基层工作人员的思想观念、工作作风以及社会监督等方面进行多渠道控制，从而提高基层公务员素质，推进服务型政府的建设。
1.狠抓基层公务员的工作作风建设，树立为民服务意识。服务型政府的建设路径就是向人民学习，为人民服务，请人民评判，对人民负责，让人民满意，体现的是“执政为民，依法行政”的指导思想和“以人为本，以客为尊”的服务理念。而2003年的“孙志刚事件”恰恰揭露了我国的一些基层工作人员仍以管制者自居，严重缺乏为民服务的理念。因此，要积极引导基层公务员解放思想、更新观念，促使基层公务员树立勤政为民、清正廉洁的思想观念。开展服务意识教育，树立科学发展观和公共服务的行政价值观，开展荣誉感和使命感教育，树立“便民为民”的思想，把群众满意不满意作为衡量工作好坏的第一标准，把为民服务与科学发展观的思想作为行为准则，融合在行政文化里，印刻在公务员心目中，使之成为每个政府公务员的一种守则、一种信念和一种精神力量，从而以高度负责的态度去做好每一项工作。严肃查处滥用职权、弄虚作假，从根本上解决“门难进、脸难看、事难办”的问题，消除基层公务员的歧视行政、管制行政、“人治”行政的观念，树立为民服务的“公仆”意识。
2.完善法律法规，加强对行政自由裁量权的约束。第一，行政程序法定化。虽然我国颁布了《中华人民共和国公务员法》，但在行政程序方面还没有制定统一的《行政程序法》，因此，在许多行政工作领域缺乏程序的规范，这在基层的工作中尤为突出，直接导致了随意性、歧视性等行政行为。第二，行政收费法定化。要对行政事业收费项目进行清理，凡涉及广大市民生活的收费项目，其提高必须经过听证，群众对任何乱收费现象均可通过有效途径进行举报。对乱收费的部门要予以通报批评，清退乱收费款并追究单位负责人和直接责任人的行政责任。第三，行政处罚法定化。各级行使处罚权的部门和个人必须遵循合法、公正、公开的原则，规范处罚程序和处罚尺度，严禁态度粗暴，以权压人。制定行政执法责任追究制度，严禁执法人员玩忽职守、滥用职权、以权谋私、执法犯法。此外，在完善行政责任追究机制的同时，也要在立法层面使之法定化，从而对政府及其工作人员具有法律约束的效用。
3.建立健全事前监督、过程监督和事后惩罚机制，削弱基层公务员滥用职权的动机。首先，加大对公务员法实施情况的全面监督，通过经常化、制度化的监督堵塞公务员管理工作中的漏洞，并制定相关的公务员行为规范，明确公务员的行为准则，对基层公务员的行政执法过程形成制度约束。其次，拓宽监督渠道，通过各种组织机构来实行监督，建立举报投诉系统，引入民主监督机制，充分发挥舆论监督的作用，加大对违反公务员法及相关规定的查处力度，确保监督取得实效。再次，建立具有强大威慑力的事后惩罚机制，即完善行政过错责任追究制。以2007年6月1日开始施行的《行政机关公务员处分条例》为依据，实行严格的行政过错责任追究制，对于不履行法定职责、行政不作为和乱作为的，要严肃追究当事人和主管领导的相应责任，并予以相应的处分。
4.提高公务员尤其是基层公务员待遇，吸收高素质人才。“我国基层公务员队伍很难是一流人才，问题在于缺乏一流的报酬、一流的激励机制”。因此，提高公务员尤其是基层公务员的待遇并切实解决相关的福利问题，不仅可以增强公务员对工作的满足感，激发公务员积极进取的动力，还能吸收高素质人才充实到基层行政执法队伍中，充实到直接和老百姓打交道的地方去，从而优化基层公务员队伍素质，提高行政质量和服务水平。
5.进行工作能力培训，提高基层公务员的行政执法能力。首先，要以实施《中华人民共和国公务员法》为契机，把好基层公务员的“入口”关。坚持实施并不断完善基层公务员的考试录用制度、考核制度、回避制度、公示制度和辞退制度等，确保更多的高素质高层次人才进入基层公务员队伍。其次，针对基层公务员不同的行业特点制定不同的培训计划和目标，本着“管用”的原则合理安排培训内容，分层分类开展有针对性的培训，实实在在地组织培训，坚持做到培训工作不走过场，既要注重培训质量，又要保证培训效果。同时还要加强公务员实践的锻炼，使其在实践中得到磨炼和提高，丰富他们的实践经验和实际执行能力。再次，实行培训与考核、奖惩、提拔相结合的制度，激发基层公务员的内在动力，同时鼓励支持基层公务员参加各种形式的继续教育，从而真正达到提升基层公务员能力素质的目的。
6.加强教育，提高基层公务员的法纪观念和廉政意识。针对我国基层公务员法治意识比较薄弱的状况，必须开展法治、廉政和职业道德教育，使基层公务员树立牢固的依法行政的责任意识和廉政的道德观念，养成合理、合法的行政习惯和自觉性，从思想上筑起自觉抑制利己主义的防线，从而保证基层公务员在行使自由裁量权时，切实做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
［收稿日期］2007-07-18