面向公共决策的技术评价范式与演变过程，本文主要内容关键词为：范式论文,评价论文,过程论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C934
文献标识码：A文章编号：1672-6162(2005)01-0029-08
关于“技术评价”概念的起源目前尚没有定论，根据现有资料，在1830年美国政府在调查汽轮船锅炉爆炸事件时就要求“对技术进行评价”。20世纪50年代，资源、环境、人口等问题的凸现使技术的双刃性成为人们关注的焦点。技术的负面影响往往要在其应用很长时期后才显露出来，而科学技术的高速发展及其复杂性，使人们越来越难以对技术本身及其后果有直观、明确的认识和把握。为了更好地利用技术，防止其对社会、环境等可能产生的消极影响，一种新的研究首先在美国兴起，即“技术评价（Technology Assessment，以下简称TA)”。1967年，美国众议员Emilio Q.Daddario提交一个法案，提出要“提供一种方法，以识别、评价、宣扬和应对应用研究和技术所蕴含的影响，”这首次将“技术评价”概念引入了美国政界的视野。五年后，经过反复的讨论，以及国会图书馆和美国国家科学与工程学会关于技术评价报告的公布，终于在1972年10月13日，美国国会通过技术评价法，并根据该法律设立了技术评价办公室(OTA)这一专门机构，开始了技术评价的制度化过程。
自从技术评价概念提出以来，技术评价方法已经构成了一个完整的体系。Smit,Leyten和DenHertog将TA分为认知性技术评价(Awareness TA)、战略性技术评价(Strategic TA)和建构性技术评价（Constructive TA，以下简称为CTA）[1]。Grin和van der Graaf则在参与式技术评价的基础上提出了互动式技术评价(Interactive TA)的概念。这些方法的共同特点是：通过对新技术潜在影响的预期，反馈到决策过程和行动者战略设计过程中，降低人类面对新技术的试错成本。本文就技术评价范式的演变过程及理论背景进行了分析。
1 传统技术评价范式的内涵与特征
最初，技术评价是被人们看作是一种预测技术变化对人类社会和自然环境潜在影响的工具，以及为政府／议会提供政策选择并协助其作出是技术变化收益最大化、成本最小化选择的工具。尽管技术评价从理论上讲同时要分析技术的有利影响和不利影响，但实际上技术评价最显著的功能是要对技术潜在的负面影响进行“预警”，尤其是在新技术发展过程那些被忽视的、间接的次级后果。
在早期阶段，技术评价的典型定义包括以下几种：(1)技术评价试图建立一种早期预警系统，以察觉、控制和引导技术变化，从而使公众利益最大化并使风险最小化。(2)技术评价是一个过程，它包含有对技术发展的分析和这些分析的相应结果，以及在这些分析基础上的辩论。技术评价应该提供相关信息，这些信息能帮助那些所涉及到的行动者发展他们的战略，并定义进一步技术评价分析的主题。(3)技术评价是通过建立一个预警系统，以探测、控制和指导技术变化和发展，目标是使公共福利最大化，而公共风险最小化。(4)技术评价属于政策研究的一种形式，它系统地研究技术引入、延伸或变更时对社会产生的影响，其重点在于分析那些未曾预料的、间接的和滞后的影响。等等。在这些定义中，技术评价领域创始人之一的Joseph F.Coates的定义经常被引用：“技术评价是系统的识别、分析和评估技术潜在的次生结果（无论是有益的还是有害的）及其对社会、文化、政治和环境系统及过程的影响，技术评价是为了向决策者提供中立的、以事实为依据的信息。[2]”
传统技术评价的前提假设是技术的社会影响可以事先得到预测，在这种预测的基础上，可以形成技术发展替代路径或问题解决的政策选择集。由此可知，传统技术评价发挥的是预警功能，其理念是期望能够依据评价结果采取行动以避免负面影响。基于这种思想，最初的技术评价范式可以被称之为预警性TA（Early Warning TA，简称为EWTA）。早期预警性TA强调的是确定科学技术发展的社会影响，它被看作是决策制定过程中的一部分。TA在这里的论述表现为“在决策制定过程中中立的、事实的输入”其目的就是预测技术的发展以及所带来的社会及各方面的影响，并警示那些可能会出现的技术的负面影响所带来的后果，提供一系列可行的政策方案和选择，以便对这些方案进行选择和分析，通过这样来提高决策者对技术发展的掌控能力，最大化积极影响，最小化消极影响。
发挥早期预警性技术评价作用的一个有名的事例是，1973年美国科学院建议停止开发超音速客机一事，其理由是这种飞机在飞行时排出的飞体会局部破坏臭氧层，使地面的紫外线辐射增大，引起皮肤癌患者增加，并对人类以外的生态系统产生长期的重大影响。然而。在早期预警性TA取得系统成果的同时，其局限性逐渐暴露出来。
首先，从理论上讲全面预测新技术未来效应是不可能的，实践中每一个TA研究都会选择一个重点，这个选择过程就包含了价值判断。这样的话，TA就很难为政治决策过程输入中立的信息，其本身也成为了政治讨论的主题。预警式技术评价所蕴含的政治决策理念也是不准确的，政治并不是在完全知识的基础上寻求技术的优化，代表社会过程和多元化利益的技术发展本身就嵌入在政治过程中。
其次，早期预警性TA中隐含的基本前提——技术发展过程及其社会影响是可以预测的——被越来越多的事实和理论推翻，如石油危机的发生不仅是难以预见的，而且使得其它的诸多评价变得毫无价值。这不仅因为缺少有效的预测手段，更主要的是复杂社会系统“反直觉(Counter-intuitive)”特点使得很难对技术发展进行预测，一项“好”的技术可能带来意想不到的“坏”影响。举例而言，“清洁”技术的应用在一定程度上纵容了人类破坏环境的行为，从长期来看这有可能带来更严重的环境危机。
第三，人类的有限理性与技术发展的无限可能性构成一对矛盾，使TA常常无法得出确定的结论。科林格里奇困境(Collingridge Dilemma)表明了人类对技术进行评估和控制中的尴尬。技术的后果在其发展前期难以预测，故虽可以进行控制却不知如何控制。随着技术发展，其影响逐渐明显时，虽知如何控制却很难对其进行控制。例如，现代汽车的发展史表明，在20世纪初汽车刚刚产生时，对汽车的设计进行改变是很容易的，但当时无法预见到这一新技术将来可能产生的社会后果：空气污染、不可再生资源的耗竭等，现在这些非意愿的后果显露出来了，我们却难以对汽车技术进行改变[3]。
第四，TA过高估计了政治决策在技术发展中的作用，尤其是复杂技术系统发展受很多影响因素，不同社会行动团体持有多元化的价值观、经验和兴趣，这些知识常常以隐性状态存在。围绕技术发展的复杂社会过程只是部分地受到政治的影响，TA不仅仅是技术发展的结果，技术决策过程对人类兴趣和世界观存在直接依赖，这些兴趣和世界观并非总是外显的，常常表现为工程师做决定所依赖的隐含性的综合背景。因此，如何协调不同的观点，最大可能地获得“正确”认识，是TA中始终存在的问题。
最后，价值判断必然会被带进据称与价值无关的评价过程中，未来的技术哲学研究，将更注重对技术应用过程意义与价值的考察。人们在技术应用中是基于自身的缘故去应用技术，而从不介意可能产生的最终价值。以互联网技术发展为例，人们极易花费数小时的时间在网络界面上留恋——边缘效用生产并没有在这些时间内显著增加，甚至在许多情况下还减少了。通过在国际互联网上花费的时间，其价值虽没有增加，但是意义却增强了，这就是未来的浪潮。因此可以看出，人类在技术面前的价值取向选择，将是技术评价理论探讨的重要问题之一。
正是由于早期预警性TA在实践中所遇到的问题，从20世纪70年代末开始，新的TA模式与方法工具开始涌现，TA逐渐被认为是一种用来管理技术的战略工具，而不仅是一种决策过程中客观、中立的输入因素。TA研究的目标常常是为了加强在复杂社会——技术决策过程中某一特定行动团体的地位，这种新型的TA产出不再仅仅是一份报告，而且包括和相关行动团体之间开展讨论。Smits和Leyten将其称之为“新型TA”：“技术评价是一个过程，不仅包括对技术发展及其后果的分析，而且包括对进行这些分析所依据的基础的争论，技术评价可以为参与者形成自身战略提供有用的消息，并可以为进一步的TA分析确定主题。[4]”
2 新型技术评价范式的发展
事实上，任何一个国家面向公共决策技术评价实践都不是机械的从学术和纯技术角度分析技术的潜在和未来效应，因为技术评价机构首先是生存在特定环境中的，在不同的制度、文化、经济和社会背景下，技术评价的内涵、方法、理念、模式、过程、结果、效应以及影响大不相同（见图1)。
图1 技术评价机构运作环境
因此，即使是最早提出早期预警性TA理念的OTA也从来没有完全按照这种范式运作。虽然在OTA成立之初，人们并不认为提供“政策建议”是技术评价机构的分内工作，而应该是由经过民主选举产生的国会议员们所负责的。Daddario和OTA其他创始人还是意识到只有在满足政策制定过程的需求情况下，技术评价才能真正得到发展，也就是说OTA必须向国会有关委员会提供与其立法工作相关的深入、及时的信息。原因有以下几点：(1)对技术发展进行准确的预测非常困难，或者根本就是不可能的；(2)国会议员作为评价成果的主要“客户”，更关心的是有助于其政治地位和目前兴趣的分析，而不是获得有关未来问题的客观或全面的信息；(3)OTA在成立伊始缺少发布权威报告所需的政治和科学声誉。而且。随着有关技术应用管制规则的实施以及政府对国际技术竞争力的日益重视，人们对技术所带来的潜在威胁的看法也不断变化，因此技术评价报告也逐渐从技术导向的主题转变为问题导向的研究，这就和传统的政策分析界限越来越模糊。这并不是说OTA偏离了技术评价的路径，更确切的是说OTA通过不断完善其内部评价流程和质量控制体系形成了新的技术评价范式。从这个角度来看，早期预警性TA在面向公共决策的技术评价机构内并没有得到真正的发展，而更多的是在学术机构和政府科技部门以“可行性研究”、“环境评价”、“影响评价”等名义开展，但这往往局限于某一特定领域内（例如评价方法、参与者以及评价准则等）的物性评价，而没有从整体社会角度来分析技术的影响。
20世纪80年代以来，技术在国际范围内成为了一个多样性的领域，并被国外很多学者区分为很多流派。Smits,Leyten和Den Hertog区分了认知性TA(Awareness TA)、战略TA(Strategic TA)和建构性TA(Constructive TA)三种模式。Jan Van Den Ende、Karel Mulder等人则总结出了传统的预警性TA(Traditional Early Warning TA)和新型的战略性TA、建构性TA及反推TA(Backcasting)等几种类型。Rathenau研究所（原荷兰AT组织）主任Josee C.M.Van Eijndhoven将TA分为四种范式：经典范式(Classical)、OTA范式(OTA)、公众范式(Public)和建构性范式。最近，Rathenau研究所又提出了交互式TA(Interactive TA)，其余的还有综合TA(Integrated TA(ITA))，实时TA(Real-time TA)，等等[5-6]。
在美国，OTA范式通过平衡国会、利益相关者和学术界的参与，OTA建立了以提供权威报告为目标的机制。在欧洲，这些报告和相应过程被广泛认为是实施评价的最优方式，但欧洲机构却对OTA模式进行了调整，其原因部分是由于规模和专业性的限制，导致更注重时效而不是透彻性，并采取不同方式吸纳外部专家参与。但还有部分原因是源于对技术评价有不同的理解，这主要包括公共技术评价和建构性技术评价，较之出台一些权威报告，这些模式更关注有助技术塑造的社会过程。前者是公众的广泛参与，后者是通过考虑更广泛的因素来影响技术发展。
由于欧洲各国社会、政治和科学技术发展环境不同，技术评价机构运作理念、目的和功能有很大的差异，这就导致了不同技术评价范式和概念的出现。这里，我们对技术评价的发展进行了总结（见表1）。
表1 技术评价概念的发展阶段
年份
美国 丹麦
德国
荷兰
1960
传统TA概念
（预警式评价）
1970
OTA政策分析
导向型TA
1980 公共技术评价
战略性技术评价 建构性技术评价
1990
参与式技术评价
审议式技术评价 互动式技术评价
创新导向技术评价
理性技术影响评价
丹麦公共技术评价范式的出现不是加强立法机构对抗行政机构的权力，而重点是促进技术发展的民主化。荷兰发展的CTA为技术发展行动者以及政治、社会和用户代表搭建了一个沟通、交流技术目标、技术实现手段以及与技术发展和扩散相关的潜在影响和问题的社会学习平台，这种评价范式是以技术发展的社会塑造为目标，为此CTA应尽量早地介入技术发展过程。
战略性技术评价方法是由德国Karlsruhe研究中心的技术评价和系统分析研究所首先提出的。战略性技术评价是以决策为导向，尽可能完整识别、评价技术的影响，包括技术发展的其他可能性，从而展示和分析技术塑造的各种选择。这种技术评价是以参与的方式开展的，参与者不局限于科学团体，而是包括可能受到技术发展影响的各个社会行动团体，评价过程是公开的、可重复的和可证实的，评价所采用的假设、价值观以及分析原因是透明的。
在20世纪90年代初，欧洲技术评价制度化过程得到了进一步发展，德国汲取丹麦公共技术评价的思想发展了审议式技术评价(Discursive TA)，这种评价模式不以为政府机构提供咨询意见为目标，而主要是寻求共识，解决技术发展过程中出现的社会冲突。实践表明，这种评价范式最主要问题是代表性和参与问题，在不同的案例中，技术评价机构应用不同的方法和技术构造、分析和按理评价过程。此外，德国还开展了创新导向的技术评价(Innovation Oriented TA)，荷兰则提出了互动式技术评价(Interactive TA)的概念。这两种ITA虽然名称不同，但其实质都是在CFA的基础上发展起来的。这类评价模式是一个互动和迭代过程，其目标并不是为决策提供中立的信息和知识，而是积极、主动参与创新过程。对主要技术评价范式功能的特点进行了总结和比较（见表2）。
表2 技术评价范式的功能比较
资料来源：根据文献[7]整理得出；表中：●——是，○——部分是。
由此我们可以看出，在技术评价范式发展历程中有三条主线：一是以政策分析为导向的OTA模式；二是源于参与式民主理念的公众技术评价；三是以影响技术选择为目标的建构性技术评价。如果说传统的预警性TA是第一代技术评价模式，那么这三种评价模式都可以被看作是第二代技术评价模式，因为这三种评价模式是基于不同的社会环境和制度背景发展起来的，各有其侧重点，三者之间虽然有密切的联系，但并不存在替代、继承的关系。至于互动式TA、创新导向TA以及最新发展的的实时TA都在CTA的基础上深化、拓展和演进，因此我们认为这些评价方法仍然属于建构性技术评价方法体系的范畴。
3 技术评价范式的理论基础及其演变
在过去，人们从各种视角分析社会和技术的关系。到底是技术影响社会还是社会影响技术？20世纪20年代兴起的技术决定论思潮(Technological Determinism)强调技术的自主性和独立性，认为技术是能主宰社会命运的，技术的状况和作用不会因为其他社会因素的制约而变更。传统TA范式主要理论依据是“技术决定论”。技术决定论强调技术的自主性和独立性，认为社会制度的性质、社会活动的秩序和人类生活的质量，都单向地、唯一地决定于技术的发展，受技术的控制。这样对于社会学家和经济学家的主要任务就是察觉、测度和理解技术发展的影响，而社会被认为是消费者的集合，消费者的思想和决策则取决于技术产生的效应。更有学者将视野从技术扩展到基础研究，从而在线性决定的链条再增加一环，形成基础研究决定技术，技术决定历史或社会序列，即认为技术是应用的科学，技术家应用基础研究成果生产出有用的东西，从而改变社会。
因此，传统TA依据新古典经济学的基本假设，运用福利经济学的成本—收益分析法(CBA)来判断技术的“价值”。CBA是为公共决策服务的，其前提假定是“政府理性”。福利经济学认为存在客观的“社会福利”或“公共利益”，主张由专家发现人们在市场中的偏好，并构造一个社会福利函数来反映公共利益，这个社会福利函数不但应包含所有影响个人效用的因素，而且必须包含权衡每个社会成员利害冲突的价值判断。在福利经济学中，判断是否导致社会福利改进的标准最初是Pareto改进准则，即在没有造成其他社会成员情况变坏的条件下可使某些社会成员情况变好。由于Pareto准则约束太强，几乎没有项目可以满足该准则。J.R.Kaldor和Nicholas Hicks等又提出了潜在的补偿准则。按照潜在的补偿准则，当一个项目的社会效益大到足以补偿该项目所造成社会损害时，即可认为该项目导致了社会福利改进。潜在的补偿准则被作为传统CBA判断项目好坏的标准以及划分项目费用和效益的基础。次优理论是传统CBA处理不完全竞争条件下项目决策伺题的理论基础：如果垄断、规模经济、管制等因素使现行市场价格体系扭曲，项目评价不应再根据市场价格来进行，而应对市场价格作出有根据的调整，即用影子价格代替市场价格进行评价。其分析思路是采用技术性手段将非均衡市场因求和项目导致的收入分配、经济结构、国际收支、环境保护等各种无形效果或外部效果全部纳入统一的费用效益分析框架加以考虑[8]。
作为传统CBA主流的影子价格方法主要是在北美和英国发展起来的，法国在公共项目评价中使用的方法与影子价格方法有明显的差异。法国使用的方法强调把项目放到现实的经济结构和社会结构中综合考虑其对不同社会主体的影响。这种方法在学术界被称为“影响方法”。影响方法的理论基础是结构主义经济学，强调应把项目放在整个经济和社会的背景下考察其对经济、社会发展的全面影响。这些影响包括：项目对生产结构和经济结构的影响；项目对各个经济实体收入的影响；项目对社会稀缺资源的影响；项目对各种难以定量计算的目标，如健康、环境、就业等方面的影响。影响方法摒弃了“社会福利”的概念。把社会效益的衡量建立在“增加值”标准的基础上。对于项目产生的无形效果，影响方法不主张用货币化的方式计量，也不主张把各方面影响加权为单一标准，而要求直接把这些影响反映出来，让决策者了解这些影响并自行判断决策。影响方法的评价思路与传统TA的目标是一致的，因此，在技术评价中，影响方法比影子价格方法更具有实用价值。
在技术评价中，还有一种费用——效果分析方法也颇具影响。这种方法最早用于美国军备项目的规划与评价，是美国军方“计划—规划—预算体系”（简称PPBS）的一个重要组成部分。费用—效果分析所使用的一些关键概念和技术与CBA非常相近，通常被认为是CBA的一个分支。它用所谓ADC模式(Availability,Dependability，Capability)衡量系统的效果，强调从系统整体目标出发，通过分析系统本身的发展过程，研究系统的总效果（包括社会、经济、生态环境、近期、远期、直接、间接效益等）和总费用（全寿命费用），力求以最小的费用获得最大的效果。
20世圮80年代，技术的社会学研究发生了深刻的变革，技术进化论和社会建构论的兴起导致了对技术和社会关系的全方位研究。技术进化论创始人Richard Nelson和Sidney Winter批驳了所谓“最大化理性”，“均衡”等概念，而提出“搜寻”和“选择”的理念，认为技术变化是一个“试错”过程，目标不是事先由“最大化”决定的，而是与企业的行为和期望相适应的，也就是所谓的“技术轨道”和“环境选择”。Giovanni Dosi则提出了“技术范式”的概念。除了受周围环境影响的“技术轨道”外，“技术范式”还确定了需求、科学原则以及需用的技术性原料。换句话说，范式就是应用自然科学的原则，确定创新的未来选择以及创新努力。基于这些概念，技术进化论者认为技术变化不是随机产生的，而是由市场系统选择的结果，也就是Nelson所提出的“技术和制度共同进化(Co-evolution)”。表3说明了技术变化范式研究的进展[9]。
表3 技术变化模型
技术—经济范式
学习模型
社会塑造
网络模型
目标
社会结果
对社会影响 协同发展
整合
行动类型
被动
主动
互动
创新性
技术发展 技术推动
内生变化
需求拉动
共同演化
动态性
静态
相对静态
动态
演进
政策
促进技术发展
市场失灵
产品创新政策 知识
技术的社会建构论(SST)更是一改“技术决定论”。认为技术是唯一地、单向地和线性地影响社会的视角，而将技术纳入社会分析框架，用“无缝之网”来比喻技术与社会的关系，这就可以让我们用社会—经济的方法去揭示和分析技术的内容和创新过程。科学知识社会学(Sociology of Scientific Knowledge)的一个重要理念是科学知识不是唯一的必然的历史现象，而是有多种解释。SST研究者将这个思想拓展到技术发展的研究，认为技术制品(Artifacte)是社会相关行动团体建构起来的。由于社会群体有不同的利益和资源，他们对技术制品的结构住住持不同观点，因此技术可以以不止一种方式来设计，在各种不同技术可能性中存在着选择，是社会环境造成了技术制品的特征。而解决技术的“争端”，其关键是参与设计和使用技术的社会不同群体是否认为该问题得到解决，这需要一个谈判或协商的过程。操作子网络理论(Actor-network Theory)则将人（包括技术发明、构造、使用以及一切相关的人）和机器（技术）看作是创新网络中具有共同目标的操作子，各种要素在结合为网络的同时也塑造了网络，这些要素是相互关联和相互作用的，解决技术问题的方式是在冲突中形成的。因此，在技术系统设计和开发过程中，必须将科学技术分析与社会分析结合起来。
Michel Callon对法国1960～1975年电动汽车研发使用情况的分析表明：几乎所有的事情都是可以协商的，诸如什么是确定的，什么是不确定的？谁是科学家，谁是技术家？什么是科学的，什么是技术的？谁可以参加争论，等等。因此，技术的发展和变化只有依据对技术大量的争论才能得到最佳解释[10]。
技术发展的各个环节都存在着社会的选择，选择是社会塑造技术的一种总结，这个过程集合了社会的价值观、国家的意志和公众对待技术的态度。技术的社会选择是一项极其复杂的活动，因为在选择过程中包含了技术本身的不确定性和市场的不确定性，选择是对这两种不确定性的化解。而同时社会选择也改变了技术，在选择中不同利益集团的要求，以及技术及相应产品与这种要求的差距显现了出来，从而为技术的具体改进指出了方向。Ron Westrum曾经说过“假如技术与社会不适合，我们可做的有：我们可以改变社会，使其更适合于使用该技术；也可以拒绝使用社会所不相容的技术”。因此，技术的社会选择并不是技术发展的终结，而是对技术继续塑造的根据和新的起点，此选择中对技术提出新的要求形成技术发展新的动力，导致技术向更高水平发展。
基于技术进化论和SST理论，我们知道技术的后果也是来自社会的协商和解释，而不是来自于技术的自身逻辑，从而使得面向公共决策的评价方法在其理论基础和评价技术方面都发生了比较大的变化。现代产权理论和公共选择理论的出现，使传统CBA的理论基础Pareto改进准则和Kaldor-Hicks潜在补偿准则也受到了挑战，出现了全社会福利理论(Overall Well-being Theory)，非功利理论(Nonutilitarian Theory)以及非基于偏好的理论(Nonpreference-based Theory)等，并由此引出了公平分配准则(Distributive Justice)、伦理权利准则(Deontological Rights)以及一些其它的道德价值准则。虽然CBA方法仍是公共项目评价方法的主流，恒在分析思路、评价准则、评价方法和应用领域等方面有了新的进展。为了与传统CBA相区别，我们将体现理论与方法研究新进展的CBA观点称为“新CBA”。需要说明的是，“新CBA”至今尚未形成被普遍接受的成熟模式。
新CBA认为，公共决策是从社会角度进行决策，社会是由具有不同偏好和利益的个人和群体所组成的，在这些人和群体之间不存在一致的偏好，也不存在专家们所构想的一致的社会福利函数，所以，公共投资不应根据某个人的偏好决策，也不应根据某一抽象的社会一致偏好决策。新CBA还指出，公共项目的实施会通过公共产品定价、投资分摊、货币性或技术性的外部效果、转移支付等导致收入和财富在人们之间的重新分配。CBA表面上看是费用、效益的计算，实质上其中包含了对不同人群利益的考虑。新CBA主张，公共决策应体现社会各利益主体广泛参与的原则，决策的过程应该是各利益主体之间就冲突目标进行协商、谈判，最后达成各方“满意”的妥协。为适应运一决策过程的要求，对公共项目的评价应直接反映各个不同利益主体费用、效益的变化，而不是把这些费用、效益通过某些权重加总起来。
4 新型技术评价范式与技术民主化趋势
长久以来，科技决策一直是个专家统治(Technocracy)的领域，不具专门知识的公众(Lay Public)，被认为无法了解科学的技术复杂性而被排除在政策制定过程之外。但在专业知识所支配的决策领域，科技的发展和它带来的影响，却逐渐成为公众关切与忧虑的对象。排除公众参与的“专家统治”模式，也受到持续的挑战。
当代政治学理论权威Robert A Dahl认为，民主的程序，应该是要保证让所有受决策影响的人，具有有效的机会来参与政治过程，且有平等的权利来选择议题并控制议程；民主程序同时要求一种情境：必须让所有参与者，根据充分信息和良好理性，来对争议的利益和必须管制的事务，发展出清晰的理解。哈贝马斯认为，Dahl所指出的最后这点，明确了民主意志形成的论述性质(Discursive Character of Will-formation)，而公民了解公共事务的机会，以及政治的意志形成，则有赖于公共讨论(Public Discussion)。
但是，当代民主体制的社会复杂性，却使得这个民主要件难以充分实现。当代民主的瓶颈，在于将技术指导的知识专门化地运用于政策决定与行政过程。这样专门化的取向，使得公民无法利用必要的知识来形成自己的意见。知识的垄断，使得具有特权可以取得相关知识来源者，能够支配不具专业知识的公民，使得公众只能在仅具象征作用的政治活动中发挥作用，从而降低了公众对许多公共政策选择的控制。
此外在科技决策中，风险的界定和评估，是个重要的议题，也是冲突的重要根源。风险的界定与评借，需要知识的判断。知识在决策中所扮演的关键性角色，这就为“专家统治”的科技决策模式提供了合理化基础。试图扩大公众参与的呼声，经常遇到的质疑是：非专家的公众是否有能力对风险议题作理性、适当与正确的判断？传统上我们对技术的风险评估方式，是将风险预设为是具有本质的、客观的和天赋的意义，而不是被特定面向的社会制度，依其所持有的取向所创造和赋予的意义。因此，在实践中往往过于依赖于专家的意见，但由于缺乏对专家制度及其主导的风险论有批判性的反省意识，使得专家建构的知识强加于公众对风险的理解和建构。加之专家对大众持有的错误理解（认为普通大众是无知、不理性的，不尊重其合法性位置），导致两者立场对峙的恶性循环。转基因技术在世界的发展就充分说明了这一点。
事实上，风险并不是完全客观存在的，也不是一个静态的、客观存在的现象，而是在社会互动的网络和意义形成过程中持续被建构和商议的产物。也就是说，是由于文化模式的影响，而使某些现象被界定为风险，或被当作风险处理，又由于文化模式是会随时空改变，所以关于风险的意义和知识也并非是固定不变的。这样说就是表明，风险意义具有政治的和道德性的意涵，对风险的定义和沟通协商应是开放的对话空间，这也是民主生活的要素。而社会学习有助于此，但却并非代表消除异议和分歧，达成决定性的结果。
为了打破“当代民主的瓶颈”，让不具专业知识的公众，能够具有充分的信息来进行公共讨论，以提高一般公民对公共政策的参与，最近二十多年来西方国家在科技政策方面，陆续尝试、引进各种创新性的公民参与模式。新型技术评价范式的发展可以被看作是当代社会科技决策的民主化一个重要的实践。其中，“共识会议”(Consensus Conference)的实践经验，尤其值得重视。这个由丹麦发展出来，逐渐推行到其它国家的民主参与模式，主要在促成社会公众对政策议题进行广泛的、理性的辩论。在共识会议中，公众被提升到显著的地位，他们代替专家来界定什么是重要议题，并借助专家提供的知识协助，来评估政策议题所涉及的利益与价值冲突，并在争议中试图达成共识性的见解。从1987年以来，丹麦科技委员会已经针对各类议题举办了二十次的共识会议。由丹麦发展出来的共识会议，逐渐受到各国重视与仿效。以基因政策议题为例，经合组织国家(OECD)中，就至少有十一个国家曾先后举办过二十多次的共识会议。
然而，到底是基于何种原理和现实情境，使许多国家在既有的民主体制下引进各种科技决策的公民参与模式？这些公民参与模式，究竟试图矫正既有决策体制的何种缺失？各式各样的公众参与科技决策的模式，究竟立基在何种民主理念的规范价值？而特定公众参与模式，需要何种社会基础条件相支撑？这些问题还有待我们进一步的研究和探讨。
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