美国义务教育阶段学校预算制度及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,义务教育阶段论文,预算论文,启示论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G42 [文献标识码]A [文章编号]1002—4808(2011)03—0009—04
为确保农村义务教育经费保障机制(以下简称“新机制”)的顺利实施，国家要求建立健全农村中小学预算制度，并与新机制同步推进，逐步完善。与此同时，城市中小学预算制度也在逐步建立。建立和健全义务教育阶段学校预算制度具有重要意义，一方面可以明确各级政府保障义务教育投入的责任，另一方面可以规范教育行政部门和学校内部的管理行为，提高教育经费使用效益。[1] 但迄今为止，一些校长和教育管理部门工作人员对义务教育阶段学校预算制度知之甚少，不少中小学仍未能完全按照要求编制预算。目前我国义务教育阶段学校预算制度相关的理论研究也很薄弱。美国义务教育经过长期发展已形成了比较完善的学校预算制度。他山之石，可以攻玉。本文拟介绍美国义务教育阶段学校预算制度，以为我国义务教育阶段学校预算编制和实施工作提供借鉴，促进我国义务教育阶段学校预算制度的建立和健全。
一、美国义务教育阶段学校预算制度
美国政府历来重视学校预算的编制和实施工作，美国义务教育经过长期发展也形成了比较完善的学校预算制度。这些预算制度主要从学校预算编制时间安排、预算科目编码设置、预算管理权限分配、预算资金问责等方面对学校预算编制和实施工作进行了规范化管理。
(一)科学安排学校预算编制时间
美国义务教育阶段学校预算编制工作从1月份开始，一直延续到12月份，贯穿整个财务年度。其具体的时间安排见表1。[2]35—136
(二)统一编码设置学校预算收入和支出科目美国义务教育阶段学校预算收入和支出科目在学区的国家教育统计中心(NCES)预算编码中有统一明确的规定。NCES预算编码是由一个委员会设计的，旨在建立一个适用于州教育部门和学区的全国性标准。使用NCES预算编码能够确保国内所有学区报告的财政数据具有详尽而统一的格式。NCES预算编码包括收入和支出预算编码。[3]115—116
收入预算编码包括两部分：××—××××。前面两个数字代表所列出的收入基金，后面四个数字表示资金的来源。收入预算编码确定了一个学区收入的来源。1000系列、2000系列、3000系列、4000系列、5000系列表明了学区收入预算来源的五种类别。前四类收入分别来自当地财政、中介机构、州财政和联邦财政，而第五类则来自于其他各种收入。尽管各类编码从1000到5700不等，但是每一类都列出了一个学区所能得到的所有收入的类型。如果另有其他类型的收入来源，那么就必须在列表中增加一个新的编码和名称。
支出预算编码包括四部分：××—×××—××××—×××，可能还会增加一个额外的部分来表明属于哪所学校。前面两个数字代表所支出的基金，其余十位数字分别表示支出的项目、功能和对象。项目预算编码用三个数字对预算项目作了进一步的定义。学区项目预算编码有九个类别：100系列是工资性支出预算；200系列是各种福利津贴支出预算；300系列是购买专业和技术服务支出预算；400系列是购买财产服务的支出预算；500系列是购买其他服务支出预算；600系列是供给和物资购买支出预算；700系列是财产性支出预算；800系列是其他项目支出预算；900系列是将政府基金用于其他用途的支出预算。功能预算编码用四个数字对预算项目作了进一步的定义。学区功能预算编码有五个类别：1000系列是教学性支出预算；2000系列是支持性服务支出预算；3000系列是非教学性服务运作支出预算；4000系列是取得和建造设施服务的支出预算；5000系列是其他用途支出预算(只能从政府基金中开支)。美国学区的会计基金编码见表2。
(三)赋予学校较大的预算自主权
当今，教育者面临的主要困境是：要提高方案决策对学生个体成长的积极影响，就得在学校层面不断增加财政弹性，而财政弹性又要求学校员工和校长更加密切地参与日常预算编制和预算控制过程。为克服此困境，目前美国义务教育阶段学校广泛实行了校本预算(Site—Based Budget,SBB)的方法。[4]
1.校本预算的内涵和特征
校本预算是指一种让与学校相关的教师、团体、官员等人员共同参与学校预算制作的方法。这种方法为学校员工提供了参与预算制作及最终财务决策的机会，因而在20世纪80年代赢得了广泛支持。校本预算是一种分散式的预算体制，教学日常用品、材料、设备、教科书以及图书馆的书籍等常常都是由学校层面的预算所确定的，在有的地区，教师、助教、保管员的工资等也可以由学校层面预算确定。校本预算通常赋予校长在预算表中跨类别调动资金的权力。而关于管理费用、资本费用和维修费用等的预算仍是学区的责任。在校本预算方法中，学区中心管理人员的角色发生了极大的变化，他们成为支持者，而不再是垂直的指挥者。[2]116—117
校本预算要求校长及员工能够将学生的需求与可用的资源结合起来，以更好地发挥资源的效用。这种方法并不是简单地根据校内学生的多少向校长提供一定资金，再由校长按学校预算表中规定的三种或四种用途使用。学校的职工必须参与预算的拟订，他们在对可能影响学生需要的文化、伦理、社会等因素加以充分考虑之后确定需求的优先度，最后通过制订预算满足这些需求。
2.学校自主资金的设立
每年，教育董事会在通过学区预算之前都要事先决定好划拨多少资金给学校作为自主资金。为了保证学校间的公平，资金是以每个学校学生注册人数为基准的。入学人数由学校在1月份拟订，并在(1月份)第四个星期五将该数字核实调整后提交给州，州再根据这个数字确定对各校的援助资金数额。
最初的预算分配是在前一年的基础上作出的，而最后的预算修订则是根据官方在第四个星期五所统计的每个学校在校生数来制订的。绝大多数校长在他们制订的预算中都预留了10％～15％的资金，将其存入一个应急账号以备资金出现微小亏损时使用。亏损带来的影响可以因这个应急账号得到缓解，而不至于对学校运作的普通账号产生影响。[2]123—124
3.学校结余资金的年度结转
资金的年度结转是学校自主资金预算过程的一个重要特征。政府将全部资金分配给学校后，如果部分资金没有被支出，则该项资金就转入到下一年度，通过这样的积累，学校就可以有足够的资金来采购必要的设备用品。校长有权结转具体账号的资金或把这些资金转到学校总账户中，然后这些现金就可以由学校预算委员会根据需要再次分配。[2]126
4.利益相关者参与校本预算过程
为不断了解学生当前的需要，学区和学校在教育预算过程中应尽可能地让利益相关者参与其中。一般而言，学校预算委员会在组成上包括教师、社区参与委员会、家长教师协会以及学生等方面的代表，该委员会的职责是依据学区目标和对学生需要的评估编制出预算方案。在数个星期的预算过程中，预算委员会利用一定时间来讨论所有利益相关者共同关注的学校重点项目。最初申请的资金往往比实际分配给学校的资金额大很多，利益相关者经过充分讨论后将最终确定一个预算方案。[2]127
(四)强化学校预算问责
1.学校预算资金的监测和监督
学校管理部门和学区财务管理部门之间的财政责任建立在双方信息成功有序的流通之上。学区使用的会计系统能为教育管理中心董事会、学校以及校外机构等决策者提供财务信息。学校校长可通过一个文件平台来获取预算数据，该文件平台可容纳250多个账号，能同时向学校提供数量可观的预算账号，这使得校长和员工们能够更加充分地监测本单位的开支。[2]125
财务办公室会将双周预算报告发送给每个校长。预算报告中的学校代码包括账号和对账号的简短描述，预算额、暂存额和支出额也在报告中逐项列出。对报告的严格监测，使学校预算委员会在任何必要的时候都可修订预算。通常来说，当方案计划支出超出资金预算时就有必要修订。
2.利益相关者对学校预算资金的监督
在整个财务年度，学校定期将预算报告提交给所有利益相关者。在全体教职工会议、学生会议以及家长教师协会或者社区参与委员会集会上，各利益相关者坦诚讨论预算报告是确保资金按预算计划支出的关键。
3.举办学校预算听证会
在美国，并非所有的州都要求在采纳年度预算前举办正式的听证会。有此类要求的州、教育部门成员以及行政官员将出席会议并对初步预算表进行解释和说明，同时听取学校赞助人的建议和意见，并对被质疑的项目作出必要的解释和说明。在听证会的准备过程中，管理者必须发挥他们的聪明才智，想出通俗易懂的方法使所有利益相关者了解学校预算表中所包含的信息。[3]133
二、对健全我国义务教育阶段学校预算制度的启示
当前，我国义务教育阶段学校预算制度正处于逐步建立阶段，义务教育阶段学校预算编制和实施工作还很不规范。结合我国义务教育阶段学校预算现状和问题，美国义务教育阶段学校预算制度的成功经验为建立和健全我国义务教育阶段学校预算制度提供了如下启示。
(一)合理安排预算编审时间，实行标准预算周期第一，适当延长预算编制时间。美国中小学预算编制时间将近一年，而我国中小学预算编制时间只有几个月。没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，必将影响预算的实际效力，导致预算流于形式。所以，我国要将预算编制的时间延长，为学校早编细编预算，提高预算的准确性，保证预算的质量。
第二，延长学校预算审议时间。美国中小学预算审议时间通常持续几个月，而我国各级人民代表大会针对教育预算的时间非常短。在如此短的时间里认真、细致地进行教育预算审议是极其困难的。所以，对学校预算的审批时间应延长，以确保人民代表大会在对其充分认识后提出认可或修改意见。
第三，提前预算立法审批时间。我国3月份才召开人民代表大会，所以预算的审批是在预算年度开始以后进行的，这样的时间安排是极不科学的。立法部门对预算的审批时间应提前到每年1月1日预算年度开始之前，即每年12月下旬为宜，以解决“预算先期执行”问题。
第四，实行标准预算周期。为推动预算时间安排的合理化，义务教育阶段学校预算可以考虑实行标准预算周期，它将每一个预算管理周期从时间序列上划分为“预算编制”“预算执行与调整”“决算与绩效评价”三个标准阶段[5]。在每一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段并存。每个阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始到决算完成大约为30个月的标准周期。在历年制下，预算编制阶段从每年年初开始，在对上年预算执行结果进行评价的基础上，测算下一年度的收支情况，编制下一年度预算草案，期限约为12个月；预算执行与调整阶段从次年年初开始，组织执行该预算，分析预算的执行情况，办理预算调整，期限为12个月；决算与绩效评价阶段从第三年年初开始，组织编制本级和汇总下一级决算草案，并对预算执行情况进行分析总结和绩效评价，作为编制下一年度预算的依据，期限为6个月。下年度的编制通常应该在当年的预算批准后不久就开始，一般提前10个月到1年时间。
(二)推行校本预算，给予教育部门、学校、利益相关者更大的预算决策权
美国学校上级教育部门的学区预算权力很大，对学校预算方案有较大的决定权，而我国中小学上级教育部门预算权力弱于同级财政部门，这也导致我国中小学预算过程比较繁琐，教育预算资金保障性不强。因此，我国应提高教育部门在教育预算决策过程中的权力，同时财政部门或审计部门也应对教育部门预算决策权进行监督。为了激励学校在使用预算资金时考虑成本效益，避免年底突击花钱，我们可以逐步推行校本预算，允许学校设立一定额度的自主预算资金，也允许结余资金年度结转。同时，我国义务教育阶段学校预算委员会应将社区、家长、学生代表纳入进来，让他们参与讨论学校预算方案并监督预算执行过程。
(三)探索效益导向的学校预算绩效考核模式，对预算执行过程和结果实行全面问责
我国义务教育阶段学校广泛实行的学校决算制度、财务公开制度、预算和决算审计制度虽然都强调对学校预算执行结果的问责和监督，但问责和监督的重心是预算的编制是否合理准确、预算的执行是否规范、预算和实际支出是否相符等内容，很少关注深层次的学校预算投入的成本效益问题。为了激励学校提高预算资金的利用效益，我国有必要逐步引入效益导向的绩效考核模式，对预算完成结果进行成本效益分析与评估，促使预算工作真正实现由“重投入”向“重效益”转变。同时，我国应建立对学校预算全过程的动态监控机制，推动学校预算问责主体多元化，发展由下至上的预算问责机制。
(四)细化预算收入和支出项目，建立学校会计基金体系
我国中小学收入和支出预算科目设置相对较粗略，其内容不够具体，不利于对资金的审计和监督，因此应细化预算收入和支出项目。我国中小学对来自不同层级政府的收入在预算科目上不进行区分，只有“来自上级拨款收入”一个预算科目，这样不能清晰地显示各级政府投入状况，无法明确各级政府的财政投入责任。笔者建议，学校为来自不同层级政府的收入预算设置不同科目，这样可以清晰地显示各级政府投入状况，有利于对各级政府的财政投入状况进行监督和问责。此外，我国中小学也可借鉴美国建立学校会计基金体系的做法，设置一些固定化、限制性的收入和支出预算科目，如教师工资收入基金、公用经费基金、债务基金、校舍维修基金、助学基金、养老金基金等，并明确这些基金项目专款专用。
(五)建立全国联网的学校预算数据库管理系统，对预算资金进行动态监测和管理
目前，我国中小学收入和支出预算科目与编码格式不统一，也未建立起全国联网的学校预算数据库管理系统。笔者建议，我国中小学统一收入和支出预算科目和编码格式，建立起全国联网的学校预算数据库管理系统，以便于为教育行政管理机构和学校管理人员提供账号资金查询、监测和管理服务。同时，为提高学校预算工作的质量，我国必须设置专业的学校财务人员队伍，并加大对学校财务人员的业务培训力度，使他们掌握基本的计算机软件技术、数据库管理技术、财务会计技术等。
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