迈向21世纪的中国宏观经济管理体系，本文主要内容关键词为：管理体系论文,世纪论文,中国宏观经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国实行社会主义市场经济，既要充分发挥市场机制的作用，使其成为资源配置的主要方式，又要加强宏观经济调控，不断完善宏观管理体系。中国希望2010年到2020年，建立起比较成熟和定型的宏观经济管理体系，以保证经济持续、快速和健康发展。
一、宏观经济管理的目标
宏观经济管理的首要任务是保持经济总量的基本平衡。根据中国多年的经验，要保持经济总量的基本平衡，主要是不让社会总需求过大幅度地超过社会总供给。一般认为，所谓过大幅度，在体制转轨时期的数量界线为5%，在体制转轨基本完成后的数量界线为3%。所以，宏观经济管理首先是保证社会的总需求超过社会总供给的幅度不超过5 %（2010年前体制转轨过程中）或3%（2010年体制转轨基本完成后）。
为此，要长期坚持反对和抑制通货膨胀，保持物价总水平的大体稳定或基本稳定。在体制转轨时期，要保持物价总水平的大体稳定，年物价上涨率控制在6%左右最高不超过10%；在体制转轨基本完成后， 要保持物价总水平的基本稳定，年物价上涨率控制在3%左右，不要超过5%。
今后10年左右，是中国经济体制转轨的重要时期。在这期间，由于仍然存在不同程度的“软预算约束”，部门、地区、企业存在投资饥饿症，容易把国民经济拖入过热状态。因此，需要实施适度从紧的宏观经济政策，避免经济总量失衡。
宏观经济管理的另一重要任务是促进经济结构的优化。需要指出，这里说的不是一般的经济结构的优化，而是重大经济结构的优化，包括两个方面的内容：
一是重要产业结构的优化，主要是一、二、三产业结构的合理与优化，农业与工业、基础工业与加工工业、实物产业与服务业等结构的合理与优化。其它非重大经济结构，如产品结构、企业结构、行业结构等，则主要靠市场机制自动调节和优化。
二是重要地区结构的优化，主要是东部、中部、西部地区，各省、市、自治区经济结构的合理与优化。目前中国东部同中部、西部地区经济差异较大。今后几年，客观上这种差距还有可能扩大，也许要到2000年甚至2010年以后，地区差距才有可能通过国家财政和其它政策的有力支持，逐步有所缩小。当然，从现在起，国家的政策取向，就要朝着避免差距过大和逐步缩小差距的方向努力。
宏观经济管理做到保护经济总量的基本平稳，促进经济结构的优化，就能使社会主义市场经济健康运行，推动社会全面进步。
二、宏观经济管理从直接管理到以间接管理为主过渡
中国从50年代起到1978年，实行传统的计划经济体制，用指令性计划控制各项生产、建设和流通等经济活动，宏观经济管理实行直接管理、行政管理。这种计划经济体制虽然在一定时期内有利于集中人力、财力和物力，建立工业化的初步基础，解决经济发展战略中最紧迫的任务，但是由于指令性计划把宏观、微观经济都管死了，窒息了千千万万个经济活动主体的积极性和创造性，人为地割断了日趋复杂的社会需求同社会生产与流通的联系，影响资源的优化配置和宏观经济效率的提高。还有，指令性计划管理还使计划和决策的失误扩散到极端，1958年中国大跃进的惨痛教训充分说明了这一点。
1979年起，中国实行以市场为取向的经济体制改革，在农村实行家庭联产承包责任制，发展乡镇企业；在城市扩大国有企业的生产经营自主权，发展非国有经济。总的说，是把各项微观经济活动逐步放开，由市场调节。这方面的改革仍在进行中。目前正在集中力量推进国有企业改革，务使国有企业也象其它企业一样，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体和法人实体。大体到下世纪初，中国微观经济单位都将成为面向市场，参与市场竞争的独立的市场主体，成为与社会主义市场经济相适应的微观经济基础。
把绝大部分微观经济活动放开（只保留极少数垄断性、公益性活动由政府管理），并不意味着政府同时放弃宏观经济管理。世界各国经验表明，市场并不是万能的。由于存在“市场失效”，政府的干预包括政府的宏观经济管理是必要的，不能随便放弃的。因此，社会主义市场经济要求充分利用市场机制同加强宏观调控相结合，以保证宏观经济的稳定协调和健康运行。
在建设社会主义市场经济体制过程中，宏观经济管理体制也要进行重大改革，即从直接管理改变为主要运用经济手段和法律手段，同时辅以行政手段进行管理，即以间接管理为主。这是因为，在新的条件下，宏观经济管理面对的，是千千万万个独立的、自主的市场主体，它们不再是行政部门的附属物，不再按上级行政部门指令行事，而必须主要用经济手段和经济政策进行引导，使各个微观经济主体在追求本身利益时，不损害宏观经济，符合整体利益。具体来说，就是主要通过税收、信贷、财政补贴等经济杠杆，财政政策和货币政策，以及为保证公平竞争等的法规，来引导全社会的各项微观经济活动有序进行，避免出现重大失衡和破坏稳定。
中国经济体制改革是渐进式的，宏观经济管理改革也应逐步推进，不可能一蹴而就。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，一方面国有企业尚未改革成为自主、独立的市场主体，另一方面宏观经济管理手段还不完善，为保持宏观经济的稳定和协调，不能过早地放弃必要的行政手段，否则会造成经济生活的混乱。例如，在一个时期内，为避免信贷失控，导致货币的过量供应，对贷款的额度控制就是必要的，不能随便放弃的。又如，为避免重大经济比例失衡，对极少数重大投资建设项目的审批制度在一段时间也是必不可少的，不能说这是回到计划经济的老路上去。当然，需要强调指出，改革的方向是要转向以间接管理为主，并且要努力创造条件，逐步放弃直接管理和行政管理，尽可能多的运用经济手段和法律手段。特别要注意防止从地方和部门利益出发，抓住本地和本部门权力不放，妨碍改革的顺利推进；甚至打着宏观调控名义为本地区、本部门谋利，损害宏观经济利益。可见，宏观经济管理体制的改革，必须同政府机构的改革和政府职能的转换，紧密结合，否则将困难重重。
1994年，中国在宏观经济管理改革方面迈出了重大步伐。用分税制取代了不利于统一市场体系建立的地方财政包干制；实行了以增值税为主的流转税制度；实现了官方汇率与市场汇率的并轨，形成以市场为基础的、有管理的浮动汇率体制，并于1996年实现了人民币在经济帐户范围内可兑换；中国人民银行作为中央银行独立执行货币政策，以稳定币值为首要目标，开始分离政策性业务与商业性业务，利率向市场化目标迈进（1996年初首先实现部分重要金融机构间短期拆借利率由市场形成）；等等。可以说，新的适应社会主义市场经济发展的宏观经济管理框架正在形成过程中。目前由于企业改革不到位，国有企业改革滞后，贷款的额度控制还不能完全取消，国有专业银行向商业银行转化的进程受阻，还难以完全摆脱政策性业务，包括向部分困难的国有企业发放“安定团结”贷款等。这说明宏观经济管理的改革任务还很重。
我们估计，到下世纪初，中国宏观经济管理可以实现以间接管理为主。到2010年，宏观经济管理将比较完善，然后逐步走向成熟与定型。
三、建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制
建立和完善宏观经济管理体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制，以保障经济的稳定和协调，促进经济的快速增长。
计划要根据经济社会发展需要和社会财力、物力可能，合理确定经济社会发展战略和宏观调控目标，保持经济总量的基本平衡；同时通过实施产业政策、区域规划及投资政策，促进经济结构优化。
我国实行的社会主义市场经济是以公有制为主体，国有经济起主导作用的，这就决定了计划在宏观调控中起着比一般市场经济国家较为重要的作用，计划手段的运用比较广泛，以发挥社会主义能够集中力量办大事的优势。但是，传统的计划体制必须进行根本的改革，转变计划的功能。总的说，要从指令性计划转变为指导性计划。国家计划要以市场为基础，制订粗线条的、弹性的、指导性的计划。计划从微观控制中摆脱出来，转为主要抓好社会经济发展的预测，确定国民经济发展方向、重大战略和措施，提出反映经济社会发展和结构变化的总量指标等，及时为微观经济决策和政府制定政策提供信息。计划越是保持宏观性、战略性、政策性，计划对经济发展的指导作用就能发挥得越好。
在体制转轨时期，由于存在软预算约束，地方、部门、企业都存在扩张冲动，极易引发投资过热并带来经济过热，因此，国家仍需保留一定的行政方法，控制投资的过快增长，因而对一些重大投资项目要保留审批制度。大体到2010年，随着经济体制实现转轨，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，投资项目审批制度将基本取消。2020年，计划的指导性将更为成熟，计划的战略性、政策性、预测性将更为明显。
金融方面，中央银行通过实施货币政策和加强对金融业的监管，运用各种货币政策工具，调节货币供应量，保持币值稳定，以此促进经济的稳定和发展。
中国市场取向改革的推进，商品货币和信用关系迅速扩展，金融手段在国家宏观调控中地位日益重要和突出，国家越来越多的依靠中央银行独立执行货币政策，来调控宏观经济的运行，保持经济总量的基本平衡和币值的稳定。
中央银行货币政策主要是控制货币供应量。为保持经济的稳定和人民币币值的大体稳定与基本稳定，“九五”期间，狭义货币供应量（ M[,1]）年均增长18%左右，广义货币供应量（M[,2]）年均增长23 %左右。随着市场化程度的提高和金融的深化，从2001年到2010年，无论狭义还是广义的货币供应量的年均增长速度， 似乎都应控制在比年均GDP增长速度高一倍以内（如年均GDP增长8%，则M[,1]M[,2]年均增长16%以内）为宜。从2011年到2020年，货币供应量的年均增长率似乎还应略低于前十年比率。
中央银行的货币政策主要包括：“存款准备金”、“公开市场业务”、“贴现率”或“利息率”等手段。目前主要运用的是“利息率”手段。如1987、1988年和1993、1994年经济过热时，一再提高存贷款利率和实施或恢复对居民的保值储蓄，以抑制投资和经济过热，收缩银根。而当经济恢复稳定，出现普遍的买方市场时，则适当降低利率。比如，1996年，中央银行就曾于5月和8月两次降息（存款利率共降2.5 个百分点），4 月取消保值储蓄，说明中央银行开始比较频繁地运用利率手段来调节宏观经济运行。当然，目前中国的银行利率一般是由中央银行规定的，利率的市场化进程刚刚开始，只放开了部分重要金融机构间短期拆借利率。随着改革的深化和金融的深化，将逐步实行中央银行规定基准利率，放开商业银行的存贷款利率，实现利率的市场化。这个目标大体要到2010年才能做到。2020年，则可使利率市场化更臻完善。
从1996年3月起，中央银行开始从事公开市场业务， 购进几亿元国债，增加货币供应量。但数额很小，只是试验性质。随着国债品种的增加，国债市场的发展，预计公开市场业务将逐步展开。存款准备金这一手段的运用也有类似情况。很可能要到2010年甚至2020年，才能较好地运用。
看来，中国也可能同其它一些市场经济国家那样，三大手段的运用，将以利息率这一手段为主，即主要运用利息率来调控宏观经济，使其稳定、健康运行。
财政是宏观调控的重要手段。财政被称为一国经济的“内在稳定器”。中国在推进改革开放过程中，十分重视财政政策的作用，力求充分发挥财政政策作为“内在稳定器”的作用。
1978年以来，中国财政收入有较快的增长，支持了中国的改革开放和现代化建设。特别是1993年以后，财政和税收每年均以千亿元左右的数额增长。财政方面，1993年财政收入4348.95亿元， 比上年增长 685.58亿元；1994年财政收入5218.1亿元，比上年增长869.15亿元； 1995年财政收入6242.2亿元，比上年增长1024.1亿元；1996年财政收入7366.61亿元，比上年增长1124.41亿元。财政收入的增长主要是靠税收的增长支撑的。1993年各项税收4255.3亿元，比上年增长958.35亿元；1994年各项税收5126.88亿元，比上年增长871.58 亿元； 1995 年各项税收6038.04亿元，比上年增长911.16亿元；1996年各项税收6901.35亿元，比上年增长863.31亿元。
尽管如此，改革开放以来中国财政的显著特点却是两个比重下降，即国家财政收入占GDP比重的下降（1995年这个比例下降到占10.7 %）， 中央财政收入占整个财政收入的比重下降（1995 年这个比例为52%，未达到1994年分税制改革前希望达到占60%的要求），这就造成财政赤字增加，国债规模扩大，国家财政的宏观调控乏力。
因此，“九五”期间，以及一直到2020年，中国需要振兴财政，健全职能，以及在相当一段时间内实施适度从紧的财政政策，努力做到财政收入增长高于财政支出增长，逐步减少以至消除财政赤字，实现财政收支的基本平衡和平衡，控制国债规模，使年度发债规模控制在公认的合理的界限之内。
振兴财政的关键在经济稳定增长的基础上，调整国民收入分配格局，提高财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，逐步实行规范的转移支付制度，统一管理政府的国内外债务。严肃财经纪律，加强对预算外资金的管理。
鉴于财政收入主要来源于税收，所以提高两个比重，主要靠完善税收及其征管制度，强化管理监督。今后，将统一内外资企业所得税，取消各种区域性税率，巩固完善以增值税为主体的流转税体系，适当扩大增值税和资源税征收范围；建立复盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制；调整地方税制结构，健全地方税收体系；依法征税，严格控制税收减免；逐步开征遗产和赠与税、利息所得税和社会保障税。
另一重要措施是，清楚整顿预算外收支和财政信用。对各级政府的预算外收支，根据不同情况，分别在预算内列收列支，并加强规范化管理和审计监督。将财政信用纳入信用计划管理，用于固定资产投资的财政信用资金，必须纳入各级政府的投资计划。
计划、金融、财政之间，要相互协调和配合，共同保证宏观经济的稳定和健康运行。当经济出现过热时，计划要控制投资的过快增长，压缩基本建设项目；中央银行要把住货币供应的“总闸门”，抑制通货膨胀；财政要压缩公共开支如公共工程开支，控制社会集团消费支出等。考虑到计划主要确定社会经济长远发展战略，因此，为保持经济的稳定和协调，在稳定中发展即稳中求进，根据过去的经验，必须制订适合中国国情、积极而又稳妥的发展规划，确定合理的经济增长速度，勿使过高，作为政府宏观调控的重要根据。1996年，中国已制订了“九五”期间经济增长率（以GDP增长率为代表）为8%左右，2001—2010年为 7.2%左右，看来是切实可行的，有利于经济的稳定和健康运行的。看来，2011年至2020年的经济增长率，也可定为7.2%左右， 既保持经济快速发展的势头，又能维护经济的稳定和协调。
在计划确定了经济长期发展的大盘子的前提下，货币政策和财政政策则着重在短期如年度对宏观经济的运行进行调控，不使经济的运行过大的偏离计划确定的轨道，造成大的波动及由此带来的损失。在这当中，财政政策发挥作用影响大、程度深但见效较慢，而货币政策则较灵活、迅速，因此需要很好协调，搭配使用。
我们相信，计划、金融、财政三方面的协调，共同维护宏观经济的稳定和健康运行，将随着实践经验的积累，而日趋完善。
四、在体制转轨时期，要实施适度从紧的货币政策
中国的经济体制改革是渐进式的，从计划经济体制转为社会主义市场经济体制需要经历二三十年的时间。在体制转轨时期，由于以下原因，需要实施适度从紧的货币政策，才能有效地抑制通货膨胀，保持经济的稳定。
首先，原来数量很大的国有企业在转制前和转轨过程中，仍然是“软预算约束”，存在投资饥饿症，容易出现盲目投资、扩大投资。企业对国有资本及其效益，无人负责或不能很好负责，吃国家资金的大锅饭，使企业领导人总是把扩大投资作为企业发展和提高业绩的手段，而对可能产生的困难和问题估计不足。
其次，各个地方和部门在大锅饭体制未打破，国有资产管理和监督体制未很好建立起来前，容易出现扩张冲动，热衷于上项目、铺新摊子，追求经济规模的扩大和数量的增长，而对市场的需求和经济效益考虑不够，从而导致投资和经济过热。
再次，改革放权，也形成了新的膨胀主体。在传统体制下，投资膨胀的根源主要是软预算约束造成的投资饥渴。但那时实行指令性计划，只要拧紧财政预算，就能逐步消肿。改革以来，实行放权让利，地方、部门和企业的自有资金越来越多，并随着投资决策权的分散化，使预算外的投资规模和项目不断增加，成为投资膨胀的主因。与此同时，新的调控手段又未很好形成，使调控难度加大。
此外，在体制转轨时期，由于政府职能转换滞后，各级政府常常直接出面，要求国有银行为投资项目贷款，形成倒逼机制，迫使中央银行增加货币供应量。
中国改革开放以来，一次又一次出现投资膨胀，导致经济过热和通货膨胀抬头，说明在体制转轨时期，国家的宏观经济政策特别是货币政策，不能放松，相反，需要坚持实施适度从紧的货币政策，才能有效抑制投资膨胀的自发倾向，抑制通货膨胀潜在的趋势，从而保持宏观经济的稳定，为经济发展和改革创造比较良好的环境。
适度从紧既要从紧不能从松，又要适度不能过度，也不是越来越紧。国民经济的运行是复杂多变的，在总的从紧偏紧的前提下，有必要根据实际情况的变化，作必要的政策调整，包括随着物价上涨幅度的降低，相应的降低存款贷款利息率，如象1996年那样等等。
看来，随着体制转轨的基本完成，特别是企业改革的到位，国有企业预算约束的“硬化”，大体在21世纪初，至迟到2010年，就不必再坚持实行适度从紧的货币政策，而改为实行相机抉择的政策，即根据宏观经济运行的状况，实行紧的或松的或松紧搭配的宏观经济政策，目的首先还是保持经济总量的平衡或基本平衡，实现稳中求进。
五、尽可能采取微调的办法，防止经济大起大落
中国经济1996年成功地实现“软着陆”的经验表明，宏观调控应尽可能采取微调的办法，避免搞“硬着陆”，防止大起大落。
中外各国经济实践表明，经济的发展最忌大起大落和上下变动幅度太大，所以各国宏观经济政策的取向，都是力求烫平波幅，或使波幅缩小，以减轻由于经济上下波动幅度大带来的效率损失。
新中国成立以后，我们经历过从1958年到60年代初先是大跃进然后是大减产造成经济严重困难的灾难，使经历者无人能够忘怀。就是在改革开放以后，我们也有过1985—1988年大起和1989、1990年增长速度大落的大幅度波动，这种类似“硬着陆”带来的“市场疲软”也对中国的发展带来一定的损失。
1992、1993年，中国经济又一次走向过热，通货膨胀呈加速发展势头。但是，这一次中国政府消除经济过热、治理通货膨胀却采取了另一种办法，即主要通过微调逐步使经济“软着陆”，恢复经济的稳定和协调，并于1996年取得公认的成功。过程大体如下：
1991年中国GDP增长率为9.2%，1992年一跃为14.2%，1993年为13.5%，大大超过根据中国国情比较恰当的10%增长速度。经济的高速增长主要是由投资的过快增长推动的。1992年，中国投资增长42.6%，扣除物价因素，实际增长20%以上；1993年增长50.6%，扣除物价因素，实际增长22%。各项货币供应大幅度增长，1992年M[,0] （现金）增长36.5%，M[,1]增长38.2%，M[,2]增长31.3%；1993年，M[ ,0] 增长35.3%，M[,1]增长21.6%，M[,2]增长24%。从1993年下半年起，中央采取加强宏观经济调控措施，抑制投资的过快增长，收缩银根，使投资与经济增长逐步放慢并恢复到一般正常水平；与此同时，货币供应量增长速度回落，物价上涨幅度相应回落，经济运行趋于正常。请看下表：
由于1996年中国经济“软着陆”成功，1997年中国经济将平稳增长，即经济增长率仍将达9—10%，而物价上涨率将低于6%的较为理想的水平。这种情况，将有利于经济改革的深入开展和社会主义市场经济体制的建设。
总之，今后中国宏观经济调控首先要防止经济总量失衡，主要是防止由于投资的过快增长带来的货币供应的过快增长和经济过热，特别是坚决不用通货膨胀的政策来支撑经济的高速增长；而一旦出现经济总量失衡，就要及时采取措施，着重进行微调，适当紧缩银根，尽量避免大起大落，逐步恢复经济的稳定和协调。一句话，既要防止大起，又要防止大落，不断提高驾驭宏观经济的能力。
六、正确处理中央与地方的关系
中国是一个发展中的经济大国。大国经济的一个突出特点是，要更加重视和更好地处理中央与地方的关系，以利于国民经济的持续、快速、健康发展。
首先需要明确，由于宏观经济调控首先和主要是总量调控，因此，宏观调控权必须集中在中央。举凡货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等，都要由中央决定。过去有过两级宏观调控的说法是不确切的，应予抛弃。与此同时，要合理划分中央与地方经济管理权限，发挥中央和地方两个积极性。我国国家大，人口多，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观政策，制订地区性法规、政策和规划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；充分运用地方资源，促进本地区的经济和社会发展。
改革开放以来，实行放权让利，地方的权力增加了，特别是1987、1988年实行地方财政包干体制后，大大强化了地方经济利益，扩大了地方之间的经济差距，使全国财力分散，中央财政调控乏力。过分的地方分权不利于全国统一市场体系的建立和生产力的合理布局，不利于在不同地区和企业之间开展公平的竞争，出现地方封锁、市场分割以至“诸侯经济”。地方保护主义对中央的宏观调控干扰很大，常使中央调控目标难以到位。不按规定审批自行乱上建设项目，地方政府强迫国有专业银行为地方建设项目贷款，就是其中突出的普遍现象。
经过多年的准备和酝酿，1994年，中国实行重大的财政体制改革，用分税制取代地方财政包干制，即实行合理划分中央与地方事权基础上的分税制。首先根据财权与事权相统一的原则，合理划分中央与地方收入。将收入稳定、数额较大、关系到维护国家权益和实施宏观调控的税种划为中央税；同地方经济与社会事业发展关系密切、税源分散、适宜地方征管的税种划为地方税；将少数重要税种（增值税、资源税、证券交易税）划为中央与地方共享税，其中中央分享75%，地方分享25%。实行分税制改革后，在财政收入快速增长的同时，中央财政收入占整个财政收入的比重提高了，1992年占38%，1994年提高到占56%，1995、1996年占52%。预计分税制逐渐完善和到位后，即在2000年以后，中央财政占全部财政收入的比重将有所提高，中央对地方的转移支付能力将有所加强，制度也会逐步健全起来，从而提高财政在宏观调控中的能力。
总之，今后关于中央与地方在经济管理中的关系，仍应实行集中与分散、统一与分权相结合的原则。有关全国经济发展战略的制订，国民经济的统一布局与调整，财政、货币政策与对外政策的调整，跨区域的战略性建设项目的确立，重大战略部门的扶持，重大改革举措的制订与实施，都属中央决策的权限。其余的区域性发展问题，地方性改革措施，地方政府公有制企业的资产管理等则由地方决策。
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