我国区域经济发展中政府作用研究——基于长三角的调查与思考，本文主要内容关键词为：区域经济发展论文,作用论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1674-6171(2011)7-0062-012
改革开放以来，我国国内生产总值保持了近两位数的增长速度，GDP在2003年超10万亿元人民币大关，人均国内生产总值成功突破1000美元大关，跨入发展中国家先进行列，沿海经济发达地区人均超过3000美元，已基本上达到中等发达国家水平。基础设施建设，特别是各类城市基础设施，如交通、能源、通讯、教育、医疗卫生设施等发生了翻天覆地的变化。中国经济高速增长已经引起世界各国广泛关注，并在全球范围内被看作是一个亟待破解的谜题。一般认为，国内经济近30余年的增长，是在计划经济向市场经济体制转换过程中实现的。相应地，经济资源的市场化配置达到了比较高的程度，政府的影响在逐渐减弱。这主要表现在国有企业对经济增长的贡献率不断下降，私营企业和外资企业在各个产业领域迅速扩张，其创造的经济流量在国民经济总流量中的比重越来越大。同时，也有相反的观点，其论点非常明确，鉴于20世纪90年代东南亚经济危机后政府通过发行债券等增加了对基础产业的投资，以及近年对经济过热所采取的强制性宏观调控措施，经济运行中无不体现政府无形之手的威力。
因此，有必要深究的问题是，政府对于经济的影响是凯恩斯式的，即经济资源的配置和运行机制是市场化的，政府对于经济是干预式的；还是斯蒂格利茨①所主张的政府参与经济的状态。或者极端地认为，经济市场化的背后，资源的行政配置方式和政府操控没有本质性的改变。本文从地方政府主导区域经济发展的视角探索了经济高速增长的动因，以期对破解这一谜题有所助益，对经济发展现实有所启示和借鉴。本文对这一问题加以探讨，并不是在宏观经济层面上进行理论分析，而是以长三角为研究案例，通过对这一地区计划经济体制后期以来(1970年代至今)经济增长的历史过程中，政府在区域经济发展中的角色和作用进行经验实证分析，观察政府职能的转变过程，揭示政府参与、控制和影响区域发展的方式。
一、已有研究成果的述评
在研究区域经济发展问题时，最初的经济地理理论似乎并不能满足人们寻求快速发展的功利性需要，尽管它为产业布局、资源的区域配置等长期的发展计划提供了基础性的研究成果。20世纪50年代以后，区域经济学和城市经济学理论的发展，为我们注重经济发展中的区域性特征打开了一扇窗，但这些学科本身并没有建立起扎实的理论基础。与经济地理具有渊源关系的发展极理论、点轴开发、梯度发展理论，以及发展经济学的大推动等经济增长理论，由于较少符合区域发展的实际情况，为长期的发展规划提供科学的依据，由此也使理论研究与实际的区域发展路径存在非常大的差异。
尽管如此，这种战略性的研究至今仍有很大的市场。在20世纪90年代以后，随着财政体制的变革和地方政府经济资源支配权限的扩大，对于区域经济发展的战略规划需求日益增加，特别是近10年来政府不断强化行政区域经济社会发展和城市总体规划，创造了区域理论分析与实际结合的良机，诸多学者承接了大量的规划课题。但绝大部分成果缺乏翔实的区域自然和经济条件的基础分析。上级政府的政治偏好和行政考核指标更使规划的制定和执行具有领导主观性和时代政治特征。
真正对区域发展问题的经济学理论研究，始于改革开放以后。基于市场化过程中一些区域经济发展的现实，一系列的实证分析成果为我们揭示了广东外向型模式、深圳特区模式、浙江私营经济模式、江苏苏南经济模式、上海浦东国际化模式，以及其他带有市场和制度创新意义的区域局部发展方式。这些成果中，两个地区的系列研究深为国内外学界关注，并形成了区域经济研究中的开创性成果。一是由温州模式开始扩展至浙江现象的研究，它的理论贡献在于揭示了过渡经济中市场制度是如何建立的，制度是如何变迁的，以及制度变迁与区域经济发展的关系；②③④二是苏南模式以及演化后的区域内外国资本影响力的研究。其理论的贡献是揭示了政府及行政力量在区域经济中新的作用形式。⑤⑥
此外，基于政治经济体制和区域经济发展的制度变迁特征，学术界自然地把研究的视角较多地集中于政府在经济发展中的功能和角色问题上。对于政府在经济社会中的功能分析，已在实地调查和文献的分析中，提出了如政府公司主义、地方法团主义、谋利型政权经营者等学理性概念。⑦近年的情况有所改善，其中世界银行地方财政研究组关于国家发展与地方财政的报告，可称为有价值的成果，它细致地勾画出政府在区域经济中的部分角色面貌。⑧
在研究的理论基础方面，正如我们在区域经济研究中的理论创新特色在于区域经济发展中的制度变迁，在近10年的区域经济研究中，除了广泛运用传统的增长理论外，新制度经济学的理论和研究方法得到了运用，一些案例的分析，为我们如何抓住微观的事例揭示宏观的变动趋势提供了很好的研究方法样本。此外，尽管在已有的研究成果中，尚未以演化经济学理论方法做专门的研究，但大量的研究成果为我们提供了区域经济发展中要素配置方式、市场主体、经济交易方式等的演化特征和内涵，它们丰富了区域经济学研究的方法，拓宽了研究领域。
此外，新近的空间经济学(Spatial Economics)，或称之为新经济地理学(New Economic Geography)的理论和研究方法，为我们讨论区域经济增长问题提供了更加有效的思路和分析工具，也改变了主流经济学无空间内涵的经济理论。经典的中心外围模型提供了新产业(工业及非农产业)集聚的基本分析方法；以城市层级体系的演化为特征的新城市理论，为我们讨论以城市为基础的经济中心的形成和演化奠定了理论基础；以产业集聚、国际贸易与区域经济关系为中心内容构建的国际模型，不仅使我们从更广泛的意义上认识对外开放对区域经济发展的意义，也从微观的层面上更容易讨论产业成长中的贸易因素和一些空间变量。⑨当然，与所有的理论存在一定的应用条件一样，上述理论更多的是为我们提供了经济发展在空间视角的一般机理，但是回到中国区域经济的实际，我们就会发现，即使是最近的理论可能也难以揭示中国区域经济发展的关键性因素。无论是集聚(Agglomeration)、CP模型、市场潜力等，常常是表现为区域的结果性或预期结果状态，但导致这种状态的关键性因素，我们仍然无法从中获得。或者说，决定区域经济发展的、培育和形成特定经济区位的机理，并能使之产生活力的内在因素，我们需要另外去寻找。这也表明了我们在理论上需要扩展研究的视角，增加研究的变量；一些理论观点需要寻得更多的经验实证的支持。
二、长三角区域经济发展的调查研究
(一)地方政府对区域经济发展作用的经验总结
为了研究区域经济发展中的政府作用，我们实地考察了长三角地区的一些城市和乡村，特别是对浙江省、江苏省、上海市及无锡市、宁波市、嘉兴市等各级政府部门和企业进行调研。我们的研究表明，长三角地区经济发展的特点不仅是长期保持两位数的百分比增长，更有意义的是近30年来在经济结构上发生了重大的变化。这既反映在产业结构的高度化、产业内生产结构的变化和工业化水平的大大提高，使长三角的大部分地区进入了工业化的中期，甚至中后期的阶段；也反映在要素流动、投资结构、劳动力结构、农户经营方式、居民收入与消费方式等经济各个方面的结构变化。另一个经济发展特点是城市规模的快速扩大。这种城市的成长突破了几千年来城市主要依赖于政治资源的集中而发展的格局，融入了商业城市的许多成份。
这些经济成就的取得，与所有区域的经济增长决定因素一样，资本、劳动力等要素在长三角地区经济增长中发挥了重要的作用，虽然已有的研究成果表明，这一地区的经济增长不带有内生性增长的特征，但我们的研究表明，在经历了初始阶段的技术引进和应用后，在近10年技术累积和外溢的效用日益明显，从而为要素的配置和重新配置效率的提高，以及为持续的经济增长提供了基础和内生的机理。特别有利于经济增长的是，我们在宁波地区调查时发现，在被视为缺乏技术基础的工业消费品生产与销售市场中，由于大量的日益专业化的外贸公司的发展，制造业企业和贸易厂商能够快速地获得国际市场的信息，引进先进的制造技术与设备，设计能力迅速提高，原材料供应和产品的生产分工与协作体系已经建立。因此，不同于常规的企业内的知识经济，在宁波这一经济区域市场范围内，事实上形成了贸易和生产厂商协作的知识经济体系。
同样，我们的研究再次表明，被视为浅显的、长期被忽略的决定经济增长的贸易因素，在长三角地区，特别是浙江经济增长中起着十分重要的作用。⑩温州经济的增长和资本形成得益于区域间贸易规模的扩大和长期的贸易顺差。(11)同样，长三角地区由于贸易规模的扩大和贸易顺差的增加，为区域经济增长作出了巨大的资金积累和市场需求的贡献。尤其是如众多的研究成果表明的，浙江的工业品专业市场和消费品专业市场的发展，既为产业集聚形成，也为贸易规模扩大提供了独特的空间条件。(12)(13)(14)
对于长三角区域经济增长原因的探究，除了上述古典和新古典因素之外，我们在实地的调查中，明显感受到制度变迁和制度安排的作用和影响力。这种影响体现在三个方面：一是社会经济体制的变革，培育了原始的市场力量，也释放了长期被遏制的经济活力，调整了资源的配置方式，宏观上提高了资源配置效率。二是市场主体及市场交易制度本身得到不断的演化，扩大了交易规模，提高了生产和交易效率，从而使资源配置的微观效率得到明显改善。三是随着政府工作重点的转移和职能的转变，政府对市场交易的直接干预有所减少，也正在逐步退出竞争性的制造业生产领域，但政府在整个经济活动中的影响力仍然巨大。
长三角地区不同的行政区内，政府在经济活动中的角色和作用方式是不同的。在苏南地区，地方政府基于行政权力，凭借体制变革后获得的财政收入分成权，项目审批及融资权和对土地资源的处置权(土地转让权)，出于经济增长和经营城市的目的，常常通过对经济资源的行政控制和准市场的配置，在私人产品经济领域，通过创造企业发展环境，降低区域内企业交易成本，促进私营企业发展。典型的例子是政府设立经济开发区，以优惠政策招商引资，或者鼓励和投资建设工业品和消费品专业市场，以带动产业发展；在公共产品领域，地方政府凭借其不断增加的公共财政能力、长期以来对公共产品部门的经营垄断权，以政府行政管制或国有公司垄断经营的方式，通过向金融机构融资，在远远超过政府预算内财力的情况下，大规模地负债经营公共产品，特别是投资建设城市基础设施等准公共产品。区域经济既不是完全以市场配置资源为基础的市场化经济，也不是以行政配置资源的计划经济。在微观上，基于外部经济环境和市场制度，企业自主经营和自由交易制度得到充分发挥和保护；在区域的宏观层面，政府通过对资源的控制和很大程度上的行政配置(尽管越来越以市场交易方式)，主导着区域经济的发展方向、空间格局和功能定位。通过对经济开发区和公共产品供给的案例分析，可以发现苏南地区的区域经济中已形成了强大的政府经济，这部分经济主要由原有的国有企业、新立的专营各类公共产品的政府投资经营公司和开发区经济组成，政府经济在投融资、生产经营和管理上自成体系，形成了自循环系统。(15)特别是随着经济发展水平的提高和社会、居民对公共产品需求的增长，政府经济在经济总量中的比重和经济影响力急剧增加。
这种政府控制资源、强势介入或直接经营的经济机制，在浙江等私营经济发达的地区少见运行。但我们透过遍布乡镇的私营企业和各类专业性市场，仍然可以发现政府对土地、能源等资源的行政控制和经济垄断，规模越来越大的城市基础设施投资，超越自由市场经济需要的政治经济管制，特别是近年内随着经济发展水平的提高，私营经济发达地区的政府预算内和预算外财政收入大幅度增加，一个县市的年财政可支配收入达到几十亿水平，其财政预算内和预算外收入支出所产生的经济流量在地方经济总流量中的比重越来越大，也开始较大程度地影响地方经济的格局。这种影响特别表现在以下几个方面：其一，与苏南等地区一样，近年来，地区内居民对公共产品的需求日益迫切，由于原有的基础相对较差，政府在此领域的投资每年增加巨大，政府及其控股企业的经济影响力便逐步增强。其二，政府把城镇发展和规模扩大作为执政期内的重要目标，因此，也开始采用上海、苏南等地的方式，设立投资建设公司，直接投资，参与城市建设项目，且投融资的规模快速扩大。其三，由于工业化的快速推进，长三角地区的工业和商业用地日益紧张，政府通过规划指标和对土地转让权的控制，既影响了地区内产业选择和企业发展，也获得了巨额的收入。其四，对经济活动所产生的外部经济效应的调节，特别是在浙江私营经济发达的地区，众多私营企业的发展、市场交易规模的扩大和外地劳动力的大量流入，使社会治安、城镇与农村管理、交通运输、文化教育等问题日益突出，但由于社会自治组织的缺失，新的社会秩序尚未形成，因此，基本上是地方政府采用强势的行政方式予以管理，这种政府在社会事务中的强化管理也正在日益影响经济活动。
由此，我们认为在市场经济比较发达的长三角地区，总体上是地方政府主导下的一种特殊的市场经济。其市场经济体制和运行机制的特殊性在于，作为经济主体之一的地方政府，直接担当了区域经济增长的经营者角色。它按区域利益最大化的原则主导区域内的各类经济活动，组织区域内各种生产要素投入生产，力争以最小成本获得最大的税收和地区国民生产总值，支持或直接参与开展区际或国际的竞争和合作，推动本区域经济发展，同时兼顾区域管理者的身份，做好维护区域内社会公平和秩序工作。
在区域经济发展的实践中，政府主导型经济使区域经济充分发挥了重新配置资源、发掘了资源配置效率的潜力。它在给定资源和技术的条件下，通过制度的重新安排，使资源从边际生产率低的领域流向边际生产率高的地区和项目，从而使社会总产值得以快速的增加，这种资源配置效率的提高特别明显地表现在土地资源的重新配置上。由此，在政府主导下的区域经济中，自由的市场交易制度与政府行政管制并存、一般私人产品的竞争性经营与公共产品的垄断经营并存，强力政府与高效市场得到有机耦合。政府搭台，企业唱戏就是这种经济制度和形式的形象写照。但近年来政府在公共产品领域也直接担当着主角。
出现这种经济体制、机制的基本原因，是传统的行政计划制度的功能延续和私有产权基础的缺乏。在苏南地区，1970-1990年代政府推动乡镇集体企业的发展，1990年代以后政府建设开发区、吸引外资企业，其目的和运行机制在本质上是一样的，都是政府通过行政方式配置资源和利用行政力量动员区域内外资源，培育区域经济竞争力，促进区域经济发展。同样，浙江一些地区的政府在以私营经济为基础的市场经济中，发挥其主导经济作用，其基础仍然在于计划经济体制下政府具有的对一些基础性经济资源的垄断权和行政处置权。因此，这些行政权力体系和资源的垄断控制格局不变革，特别是如果土地制度不改变，土地的集体产权和私有产权不能充分得到保护，公共产品的投资和经营体制不改革，那么随着经济的发展和城市化进程的加快，土地资源短缺日趋紧张，社会对公共产品的需求日益增加，政府在区域经济中的作用和影响力将持续增强。
(二)地方政府对区域经济发展作用的无锡案例
无锡经济在近50年的发展过程中，无论在计划经济时期还是改革开放后，其经济发展水平均处于全国的前列。其所辖的无锡县曾经成为全国经济第一县，集体乡镇企业的发展，使无锡成为苏南模式的典型之一。但到20世纪90年代初期，随着外资企业的大规模投资，苏州及所辖的昆山经济得到迅速发展，这给邻近的无锡政府形成了很大的压力。同时期，无锡的乡镇企业的增长出现迟缓的趋势，私营企业的发展又缺乏如浙江的市场支持和制度环境。因此，政府自然地选择了用行政方式启动开发区的发展模式。无锡各级政府建立各类经济开发区，目的就在于便利地获得国家的非农用地指标，增大项目行政审批权限，减低企业投资成本、发挥产业集聚效应。通过各类经济开发区的建设，构筑所谓的产业发展平台，“筑巢引凤”，发展经济。同时这也是借鉴深圳、上海和苏州的发展经验，是地方政府对内部经济发展要求和外部需求挑战的一种反应。
根据不同的开发主体和批准机构等级，无锡的开发区可划分为国家级、省级、市级开发区和乡镇工业园区。这些开发区和工业园区有以工业、旅游业为主的，也有以高新技术、出口加工为特色的。最早的开发区由市政府设立。1992年6月市政府首期投入1000万元，启动5.45平方公里的无锡国家高新技术产业开发区。1993年，无锡市开发区发展总公司又与新加坡科技工业有限公司等合资共同开发规模达10平方公里的无锡新加坡工业园。1995年在无锡高新区和无锡新加坡工业园快速发展的基础上设立无锡新区。无锡新区下辖无锡国家高新技术产业开发区、无锡出口加工区、无锡新加坡工业园等多个专业科技园区。此后，无锡市经过老开发区规模扩大和新开发区新设，拥有了高新技术开发区、太湖旅游度假区、宜兴环保科技工业园等3个国家级开发区和锡山经济开发区、江阴经济开发区等6个省级开发区，硕放重点开放园区、洛社重点开放园区、旺庄工业集中区等16个市级重点开放园区(见表1)。此外，除上述开发区外，几乎各乡镇均设立了工业园或工业集中区。
无锡的国家和省市级开发区内，均设立开发区管委会，配备开发区党政管理人员。海关、税务、工商、公安等政府各职能部门在开发区设立分支机构，为入住企业提供服务。从开发区的设立到运行，尽管开发区的级别和性质不同，政府提供的资源和服务有所差异，但以下几方面是开发区经济中通行的运作方式：
其一，用行政权力和适当经济补偿(常常是极低的价格)向农民征用集体所有的土地，经省或中央有关部门批准，农用地转性为国有非农业用地，以作为开发区的基本资源。
其二，成立开发区开发公司，初期一般与开发区管委会一套班子。政府以财政拨款或其他资金调拨方式投入，作为开发区启动资金或开发公司资本金；开发区公司通过各种方式向金融机构和社会融资，以做运营资金，并以投资项目的盈利进行再投资和建设；企业进入开发区后，开发区用转让土地的收益再投资或还贷。
其三，直接投资和建设开发区基础设施，包括道路、水电气、排污和通讯设施等等。
其四，招商引资。通常根据投资者投资项目的性质、规模和发展前景等，政府提供国家批准之开发区税收、外贸等优惠条件和市、区、乡镇各级政府自我决定的额外优惠条件，尤其是土地转让价格和财政返还(以鼓励投资的名义)的优惠，具有很大的弹性。
这里，开发区发展规模和成功的关键，首先在于如何顺利地获得开发区用地指标和如何动迁居民；第二在于如何筹措资金完成基础设施建设；第三在于如何有效地招商。事实上，从我们重点调查的一个国家级开发区和一个镇工业集中区看，上述三项工作，均是政府主要领导直接负责和各政府部门通力合作，全力办理。在动迁过程中，用行政手段强制动迁时有发生；在重大的招商项目中，政府主要领导常常直接参与谈判，承诺条件。
在资金的筹措上，主要通过国有或集体的开发区建设投资公司进行。如无锡市新区经济发展集团总公司是隶属于无锡市人民政府新区管理委员会，其主要的任务是作为新区开发建设的主体和投融资平台。1995年该公司建立，注册资本15亿元。到2004年，总公司总资产达65亿元，净资产18亿元，账面负债47亿元。总公司参与投资了新区内能源、通讯、基础设施开发建设、软件设计等大批高新技术企业，拥有全资、控股、参股公司近40家。据新区的统计资料，到2004年新区内各开发区累计投资120多亿元建设基础设施。因新区开发中政府和国有企业的投融资渠道多样化，我们难以准确估算新区政府在开发建设中的实际融资金额，据不完全的资料，估计负债80亿元以上。
通过对无锡新区发展历程的分析，还可以清晰地发现新区在培育和吸引企业投资、增加区域经济总量的同时，不断地在扩大开发区范围，使开发区与传统农村乡镇社区融合，并最终把这些农村地区改造为现代城市社区。到目前为止，无锡新区已从最初的5.45平方公里，扩大到包括无锡高新区、无锡出口加工区、无锡新加坡工业园等多个园区、四个镇、三个街道，辖区面积200平方公里，人口35万人。
政府推动开发区的发展，对无锡经济发展和产业升级的影响是巨大的，特别是使无锡成为外资企业的集聚地。(16)单就无锡新区而言，十多年来，无锡新区生产总值年均增长50％，技工贸总收入年均增长45％，财政收入年均增长70％。2004年完成技工贸总收入1240亿元，地区生产总值330亿元，财政收入47亿元，一般预算收入17.6亿元。到2004年底，累计批准外资项目1151个，总投资153亿美元，实际利用外资53亿美元。区内汇集了43家全球500强公司的投资项目，54家企业兴办了研发中心。2004年完成进出口总额115亿美元，其中自营出口55.8亿美元。开发区的发展，也使它在无锡全市经济总量中占有较大的比重，仅就无锡国家级、省级和市级重点开发园区的统计合计，2004年各类开发区协议利用外资569698万美元，到位注册外资173735.4万美元，分别占全市的87.5％和53.3％，其中开发区外资以工业投资等为主，全市工业等外资企业基本落户到开发区中。开发区的出口额为723670万美元，占全市的65.7％；开发区生产总值850.24亿元，占全市的36.2％；地方一般预算收入451795.5万元，占全市的33.4％。
从无锡开发区的投资者、资源筹措、建设经营到开发区实际产生的功能看，它在一定意义上为俱乐部类公共产品。在开发区的初始时期，作为地区公共资源的土地和区内设施，被私有化为进驻企业的权益，开发区为区内企业提供了基础设施、政策等收益共享的资源；但在开发区形成以后，特别是经过一定时期的发展，开发区与城市社区处于融合状态，城市获得了开发区的外部社会和经济效应，至此，开发区成为本区域的一种基础性的纯公共产品，我们从无锡高新技术开发区逐渐演变为具有行政区性质的无锡新区例子中就可以看到这样的影响。因此，这种旨在直接为区域产业发展创造空间条件的公共产品形态，为政府介入经济活动提供了一种特殊的形式。甚至我们可以说，无锡经济的发展，一定意义上是政府主导的开发区经济增长的结果。
三、地方政府主导下的区域发展模式理论解释
(一)地方政府在市场经济模式下的角色定位
地方政府主导下的市场经济模式，是一种特殊的市场运行机制，它的运行主体地方政府是一种特殊的区域经营者，具有角色双重性，并且这双重角色具有既对立又统一的关系。如果把某一特定区域看作一个大企业或社会生产组织，那么其地方政府在该区域经济增长中担当的角色，就是整个区域的经营者。只不过相对于企业家而言，地方政府作为经营者有着自己的特殊性。这种特殊性表现在：在开放条件下，地方政府主要是以市场主体或运动员的身份，按区域利益最大化的原则主导区域内的各类经济活动，支持或直接参与开展区际或国际的竞争和合作，推动本区域经济发展，同时兼顾区域管理者的身份，做好维护区域内社会公平和秩序工作。在封闭条件下，地方政府主要是以区域管理者或裁判员的身份，实施管理和协调，维护公平和正义，同时兼顾其市场主体的身份，推动区域内的社会和经济发展。地方政府和企业家的不同主要表现在企业家是以企业利润最大化为目标，组织企业内各种生产要素投入生产，力争以最小投入获得最大产出，而地方政府是以区域利益最大化为目标，组织区域内各种生产要素投入生产，力争以最小成本获得最大税收和GDP。此外，企业家可以跨区域规划和经营，而地方政府却必须牢牢地立足本区域来规划和经营，因此二者的目标函数时常会出现不一致。企业家主要以资本要素为依托，组织各生产要素从事生产，地方政府却主要以土地要素为依托，吸引其他生产要素进驻和组合以促进区域经济发展。
(二)政府主导与传统的计划管理体制、自由市场管理体制的区别
政府主导与传统的计划管理体制的区别是明显的：主要体现在管理的实施、市场主体以及管理的成本—效益等等方面。在管理的实施上，尽管两者目标的取向是一致的，但在达到目标的手段和方式上存在相当的差异。在传统计划管理体制实现过程中主要依靠的是行政手段，与此相适应的是既宽泛又具体的调控指标，整个调控的过程实质上就是一种处处要求统收、统支、统配的过程。而政府主导模式中，它虽然不排斥行政手段的应用，但其实现过程主要借助的是以市场为取向的经济计划、经济政策和经济法规，给市场主体留有较大的自主选择空间。在市场主体上，传统计划经济体制下，地方政府接受中央政府的指令组织区域内各要素进行生产，没有参与区际或国际竞争的压力和动力，算不上是市场主体。企业也由于政企不分，不自主经营和不自负盈亏，成为行政部门的附属物，也谈不上是真正的市场主体。而在地方政府主导的市场经济体制下，地方政府相对中央政府有相当大的利益独立性，在组织区域内各要素进行生产时有很大的自主性，有着很大的压力和动力参与区际和国际竞争，因而具备了市场主体的属性。在管理的成本—效益方面，传统的计划管理体制中，政府职能的交易成本包含买卖交易、管理交易和配额交易三个部分，而在政府主导的市场体系中，管理成本主要是管理交易费用和配额交易费用。更为主要的是在计划管理体制中，管理的成本—效益问题已全然淹没在绝对服从的行政管理中，难以为众人所关注，而在政府主导的体制中，尽管政府仍具有至高无上的超然力量，但其行为必须以价值规律为依据，追求成本—效益合理化，即其行为或提供的服务必须顾及社会公众的需求，不但要求其“廉洁”，而且要求其“廉价”，否则，政府将动摇其巩固和发展的基础。
政府主导与传统的自由市场管理体制的区别也是明显的。政府主导型经济管理模式从总体看属于政府干预理论的范畴，同时又超出其一般宏观调控的限度，它是一种更积极、更主动的干预，而非仅仅为了弥补市场的失灵；在多数情况下，政府主导实施的目的在于通过对经济生活中活跃因素和机制的强有力的积极协调和促进，迅速提升经济发展的层次。这时，政策实施的主要目标不仅仅是为了维护旧的经济平衡，更主要的是积极地打破它的平衡，选择正确的经济发展战略，引导和调节经济发展方向，促其快速稳定发展。政策调节的内容也不仅仅是总供求的平衡，更重要的在于资金、劳动和自然资源的有效利用，产业结构的合理化和高度化，城乡关系和对外经济关系的协调等。经济调节的手段也不仅仅包括间接的管理，即财政税收政策，而且包括直接的供给管理，即产业政策和投资政策等，甚至直接行政干预或经营，从多个方面来促进经济发展，为其创造有利的条件。
(三)政府主导的目标是强力政府与高效市场的有机耦合
从内涵上看，强力政府与高效市场的有机耦合主要表现为以下几点：
政府和市场都是比较有效的，而且具有合理的分工。所谓的强力政府是指与市场经济相适应的，能够最佳地运用市场机制促进社会经济快速发展的政府。政府是社会和经济发展的主导性力量，是现代化和市场化的发动者和组织者。它要从总体上对经济发展方向、结构和过程进行有计划的协调，保证资源配置的宏观效益。它要作为国有资产所有者行使所有权职能，协调公有制经济的内部关系或直接经营公有制经济。它要作为社会管理者，维护正常的社会经济秩序，为经济发展创造良好的外部环境。政府的这种作用是市场所不能代替的，也是一般的市场经济国家政府所不具有的。市场作为经济运行的基础，通过供求、竞争和价格机制来调节微观经济的运行，具有刺激生产、调节供求、资源配置的功能，市场机制的这种作用也是政府所不能替代的。政府和市场各有所长，各有自己作用的范围，而不是相互替代。
政府与市场之间有着亲和的关系。政府不仅仅是市场运行的外部条件，而且在许多情况下通过建立和经营国有企业，影响工资和利率等价格信号，调节分配中的利益关系等方式，介入到了市场机制运行过程的内部，与市场紧密结合在一起。从总体上看，政府的作用是亲市场的，而不是反市场的。政府作用是为了弥补市场缺陷，而不是为了代替市场的作用。政府的作用建立在市场机制是资源配置的基础的前提之上。政府保护市场，促进市场，引导市场，尽可能为市场机制作用的发挥创造条件，而不是成为市场的阻碍。
政府和市场是相互依赖相互促进的。在这里，强力政府与高效市场并不是对立的，而是统一的。它对市场的作用一是建立健全各种市场规则，反对不正当竞争和各种破坏市场秩序的行为，通过法律来保护经济主体的财产权和公平竞争的市场秩序；二是通过宏观经济政策维护宏观经济的稳定，防止出现总供求关系的严重失衡，为市场机制的作用创造正常的宏观环境；三是在出现了公共物品、垄断、外部性和信息不对称的市场失灵情况时，政府通过法律、经济和行政等各种手段来弥补市场的缺陷；四是在市场发育不足时，政府要通过提供市场信息，建立市场设施，培育市场组织等措施积极促进市场的发育，而不是替代市场。
(四)地方政府主导经济的管理要素运作机制
地方政府通过管理要素的运作主导区域发展，主要体现在经济规划、空间规划、产业政策、财税政策和必要的直接干预上。
经济规划。通过地方政府的经济规划，确立一定时期内经济发展的基本方向和趋势，明确产业结构调整的基本方针，安排经济部门及各产业的发展顺序和速度，为社会提供权威性宏观经济信息。地方政府发挥主导作用的经济规划中，最重要的当属项目规划和产业规划。经济规划中往往规定了完成目标的政策措施，并在实际执行中非经常性地采取税收、财政、物价、信贷等正负刺激手段，以规范区域的总体发展方向，确保规划贯彻落实。体现和落实经济规划的，一般是各类经济开发区或经济园区。
产业政策。地方政府产业政策的作用体现为：在比较优势理论和需求收入弹性理论指导下，依据国际国内经济发展趋势和本区域经济发展目标及现状，依据效率性、补充性(对市场机制起补充作用)、暂时性和明确性(实施范围限定、内容明确)原则，明确选择和扶持一系列战略产业，抑制缺乏发展前景的夕阳产业，形成合理的产业组织结构和产业技术结构。
空间规划。空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达。地方政府空间规划的目标是通过综合的规划设计，在促进社会发展和保护地域文化和生态环境的总体目标下，为人提供有利于人性发展的环境和可持续发展的空间。空间规划要解决加速发展与环境保护、地区和城乡的均衡整体发展、城市和自然环境的改善、城乡良好的发展模式、传统文化的保护、资源合理利用等问题，目的是创造有活力、有竞争力、生态环境良好的区域，缩小地区差距，资源共享，建立高效的区域协调管理机制，实现对区域优势最大限度地挖掘和利用。
财税政策。财政和税收始终是政府主导的重要手段。政府财政的调控功能表现在：通过分税制，界定上级政府与自身的经济关系；通过以地方税为主的收入，安排好企业和社会的合理负担；通过政府财政支出，安排好经济和社会发展的重点，体现对结构调整的意向。尤其是通过积极而合理的政府投资和税收调节，诱导社会投资方向，以利产业的形成和政府既定经济目标的实现。
必要的直接干预和协调。除了经济规划、财税政策、产业政策等主导方式以外，政府还可通过直接投资，调配物资、许可证制度等方式，甚至在必要时运用最高最低限价、工资管制、特别税收措施、行业特殊管制等一些非常规手段来直接干预和协调经济，以达到刺激经济、激励输出，抑制过度竞争和垄断，维护经济稳定和可持续发展目的。
四、结语与讨论
我们的研究无意讨论政府干预或参与经济活动是否有益或有害这一问题，尽管世界银行的研究者通过对近50年各国政府在经济发展中的影响的研究，表明“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。有效的政府，而不是小政府，是经济和社会发展的关键”。(17)这似乎为地方政府主导经济发展提供了经验证据。但是我们还没有充足的证据证明，政府主导型的经济在提高生产效率上有积极的意义，而这恰恰是一个国家长期经济增长的关键所在。目前，长三角区域地方政府的行为，在区域资源配置效率上的绩效是明显的，但除了为企业提供一些外部的激励条件外，很难直接证明它提高了决定经济长期和持续增长的生产效率。在理论上，生产效率只有靠市场经营主体通过(广义的)技术进步提高单位资源生产效率才能获得。
与此密切相关，另一个值得进一步讨论的是政府参与和干预经济的效率问题。尽管我们在实际调查中，感觉到和可以举例政府投资和经营的无效率想象、“挤出效应”和对私营经济的经营限制。特别是，已引起全社会关注的粗放经营、无序开发，以及经济、社会和环境间的不均衡发展都明显地存在。但在区域范围内这是一个难以“证伪”的问题。相反，快速的城市规模扩张及其城市设施的建设、持续的高经济增长率和区域贸易量的增长，都体现了政府主导、推动经济的政绩和效应。因此，目前我们能做的仅是从历史的轨迹中分析，何以在经济市场化的过程中政府担当了经济主导的角色，并推动了快速的经济增长，为未来政府在经济发展中的走向提供一些判断，而难以以“规范”的方式评估政府的行为方式。
从长三角一些地区经济发展的事例中，或许能够证明区域经济快速增长和城市化的源泉在于政府经济与私人经济的双轮启动，或者说是双引擎运行。但我们仍然谨慎地认为这是在特定体制下和特定时期的一种发展方式。从经济增长的长期含义上理解，面临包括经济资源条件的变化和配置效率的递减，这种经济增长方式是否能够持久和具有长期的绩效，仍是值得怀疑的。市场和政府在经济社会发展中的边界问题，一直是经济学的难题。但作为政府主导型的区域经济，应充分发挥政府和市场“双引擎”作用。当前，要发挥市场推动经济发展的作用，但是政府适当介入推动，也有其合理性。这主要是由于产业结构的自然演化比较慢，通过政府推动，可以加快产业结构演化速度。政府在进行区域经济发展与经济社会发展规划时，目标和措施应是主动出击型，即应“有所为，有所不为”。
注释：
①斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济——政府在经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第12页。
②张仁寿等：《温州模式研究》，社会科学出版社1990年版，第12-16页。
③史晋川等：《制度变迁与经济发展：温州模式研究》，浙江大学出版社2002年版，第20-28页。
④朱华晟：《浙江产业群——产业网络、成长轨迹与发展动力》，浙江大学出版社2003年版，第30页。
⑤万解秋：《政府推动与经济发展——苏南模式的理论思考》，复旦大学出版社1993年出版，第8页。
⑥洪银兴、刘志彪等：《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第40-53页。
⑦丘海雄、徐建牛：《市场转型过程中地方政府角色研究述评》，《社会学研究》2004年第4期。
⑧黄佩华、迪帕克：《国家发展与地方财政》，中信出版社2003年版，第15-27页。
⑨藤田昌久、保罗·克鲁格曼等：《空间经济学——城市、区域与国际贸易》，人民出版社2005年版。
⑩盛世豪、郑燕伟：《浙江现象：产业集群与区域经济发展》，清华大学出版社2004年版。
(11)吴柏均：《经济发展的区域研究》，上海远东出版社1996年版。
(12)卓勇良：《挑战沼泽——浙江制度变迁与经济发展》，社会科学出版社2004年版。
(13)方民生：《浙江制度变迁与发展轨迹》，浙江人民出版社2000年版。
(14)陈凌：《民营经济与家族企业成长》，经济科学出版社2006年版。
(15)无锡市统计局：《无锡统计年鉴》(1990-2005年)，中国统计出版社。
(16)无锡市对外贸易经济合作局、无锡市统计局：《2004无锡开放型经济》，2005年。
(17)世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，财政经济出版社1997年版。
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