经济责任审计服务国家治理路径研究，本文主要内容关键词为：路径论文,经济责任审计论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为国家审计的重要内容，经济责任审计是运用现代审计理论与方法结合中国特色审计实践产生的一种制度创新。它是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。经济责任审计对于强化权力监督、推进国家治理、加强社会主义民主法治和反腐倡廉建设以及促进经济社会科学发展具有重要意义。 一、经济责任审计的发展脉络和研究述评 （一）经济责任审计的历史沿革和发展现状 经济责任审计概念的提出虽然始于十九世纪八十年代，但是其以各种名称、形式作为审查经济责任履行情况的监督检查活动却由来已久。自从国家诞生伊始，审计就作为服务国家机器的重要制度之一在社会政治生活中确立下来。《周礼》记载，以百官所治文书账册的交叉稽核为基础的政绩考核于各年度终了由冢宰总管、司会和宰夫具体执行，报告于周王，并决定对百官的升迁或罢黜。这实质上就是对官员经济责任履行情况的审计，并以审计结果为基础进行任免和奖惩，可以称之为经济责任审计的萌芽。之后在春秋时期建立的“复计著”报告制度要求官员定期逐级向上级报告工作，上级对下级审查考核，可视为最早的定期经济责任审计制度。封建社会不同时期，由战国时期的“上计”制度，到始于秦朝，发展完善于汉、隋的御史监察制度，再到隋唐时代的比部制度，清朝的都察院等，经济责任审计制度经历了不同形式的发展完善，并对维护君主统治和国家的经济基础发挥了积极作用。 新中国成立到1982年，实行财政与审计相统一的制度，国家不设立审计机构。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定国务院及县级以上地方各级政府设置审计机关，审计制度开始恢复。此时审计针对各级政府的财政金融、财务收支进行审计监督，称之为财政收支审计或经费收支审计等。真正命名为“经济责任审计”始于1985年的“厂长（经理）离任经济责任审计”，源于我国国有企业陆续实行的厂长负责制下，监督审计厂长经济责任履行情况，为企业领导干部考核奖惩提供依据的审计实践活动。2006年新修订的《审计法》进一步明确了经济责任审计的法律依据。2010年中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对经济责任审计对象的范围和层次进行了拓展和提升，在审计对象、审计内容、审计结果运用等方面均有新的突破，为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督，推进党风廉政建设提供了进一步细化的法律依据，标志着我国经济责任审计进入一个全新的发展阶段。2014年中央七部委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，进一步明确了经济责任审计的审计对象、审计内容、审计评价和审计结果运用等。而《国务院关于加强审计工作的意见》进一步提出要对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产和资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。 当前，经济责任审计的开展主要围绕强化对权力运行的制约，监督检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进依法行政和政令畅通；围绕反腐倡廉建设的各项部署，加强对重点地区、重点部门和关键岗位领导干部的审计，严肃揭露和查处重大违法违纪问题；围绕推动建设高素质执政骨干队伍，重点检查评价领导干部履行经济责任情况，为干部考核、任免、问责和管理监督提供参考等方面。据统计，2008年以来，全国共审计22多万人次，其中省部级领导干部160多人次、地厅级4600多人次、县处级5万多人次、乡科级17万多人次。通过经济责任审计，查出被审计领导负有直接责任的问题金额1000多亿元，被审计领导干部及其他人员共2580多人被移送纪检监察和司法机关处理。 （二）经济责任审计的研究视角 经济责任审计是中国特色社会主义制度背景下产生的审计模式创新，是国家审计加强对权力制约和监督中发挥独特作用的有效途径。学界研究主要集中在以下几个方面：一是关于经济责任审计的功能、运行机制和问责机制研究。阮滢认为党政领导干部任期经济责任审计功能应向“四E性”评价方向拓展。刘更新剖析了由审计动因、审计委托、审计执行以及成果运用机制所组成的经济责任审计运行机制及其特征。毛玉等从优化问责环境、多元化问责主体、强化责任处理、深化审计结果利用等方面对完善我国经济责任审计问责制提出了相关建议。二是关于经济责任审计评价体系研究。王慧、刘爱东剖析了以共性指标群、类型特征群以及前瞻性指标群为主体的经济责任审计评价体系逻辑框架。王学龙等基于平衡计分卡的视角探讨了经济责任审计的评价指标体系。周荣青剖析了“目标经济责任”导向的党政领导干部经济责任同步审计模式和评价方法。而颜春满等将层次分析法和模糊评价法相结合对领导干部的任期经济责任进行模糊综合评价。三是关于经济责任审计风险、结果运用和法律问题等研究。杨飞等剖析了现代风险导向审计模式在经济责任审计中的应用。此外，研究还涉及到经济责任审计结果运用问题、经济责任审计的若干法律问题和经济责任审计的制度性困境等方面。四是关于经济责任审计服务国家治理研究。俞可平认为公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调是衡量一个国家治理体系是否现代化的标准。蔡春等从创新国家审计对象载体、推进政府绩效审计、深化经济责任审计、实施治理导向审计模式以及权力导向审计模式五个方面，探讨了国家审计服务国家治理的实现路径。而向增先认为经济责任审计具有国家治理功能，制约公共权力、推动民主政治和保障国家经济安全是治理功能实现的方式。 综上所述，已有研究初步厘清了经济责任审计的功能、运行机制、问责机制、评价体系以及结果运用等问题。然而对当前依法治国视角下经济责任审计服务国家治理路径的研究尚有待深入。 二、经济责任审计与国家治理的互动关系 （一）国家治理对经济责任审计的内在需求 现代国家治理强调多主体共同参与，强调政府与市场、社会之间的分权合作。政府机构总是试图扩张自己的权力边界，侵噬社会和市场本应发挥作用的领域，与现代国家治理理念背道而驰。因此，对政府权力扩张滥用趋势进行必要的掣肘是国家治理现代化的必由之路。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，经济责任审计作为一种中国特色的国家审计形式，对政府权力运行轨迹进行审查监督，创造性地将权力监督“人格化”“具体化”，形成了对政府权力扩张和滥用的有力制约，有效发挥国家审计的“免疫系统”功能，促进国家治理系统的和谐有序运转。 随着改革开放进程不断推进，政府在社会经济活动中扮演着指挥者、管理者和经营者等重要角色。政府以其拥有的行政垄断权、市场资源配置权参与社会管理、提供公共产品和公共服务，并通过运营国有资源直接或间接介入经济活动。政府与市场之间界限不分、政府投资成为拉动经济增长的主要动力，更使得领导干部权力异化对经济社会发展影响日益重要。领导干部权力运行异化对经济社会生活的负面影响增大，导致对领导干部权力运行安全监督重要性日益增加。针对我国行政权力“人格化”特点，区别于纪检监察等传统监督方式，中国特色“经济责任审计”以其不可替代的专业优势成为现代国家治理系统的内生机制和现实需求。 （二）经济责任审计服务国家治理的作用 经济责任审计自诞生初期，以财政财务收支真实性、合法性和效益性审计为基础，对高度集权的国有企业、事业单位及政府机关领导干部进行业绩鉴证，积累了丰富的财务审计经验。随着经济社会发展进步，“经济责任”的内涵逐步丰富起来，经济责任审计也逐步超越了“经济性”，不可避免地打上时代的政治性和社会性烙印。针对日益凸显的公共权力运行安全及效率问题，经济责任审计实践以传统财政财务审计经验积累为基础，逐步发展为以权力运行轨迹为主线，通过事中、事后的经济权力运行审查监督，系统性评价集权模式下领导干部权力行为履责情况，以及时发现权力异化、运行安全、效率与效果等问题，形成了权力运行制约和监督机制。区别于其他类型的审计，经济责任审计的监督客体是确指的、聚焦的，即掌握公共权力的各集权部门领导干部，因而权力运行轨迹和结果能够准确描绘，掌权者的经济责任是清晰和可兑现的，而不会出现“集体负责导致无人负责”的后果。经济责任审计的制度设计以行政权力的人格化载体为审计对象，以“经济性”审计的专业优势超越一般经济审计的范畴，通过提供权力运行鉴证和责任评价信息，既促进了干部管理的制度化科学化，又构成了公共权力运行监督制约机制，是经济监督与政治监督的有机结合，有力地促进国家治理目标的实现。 党的十八届四中全会提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府。法治政府是现代政府管理体系的基石，是国家治理现代化的主要内容和重要标志。通过经济责任审计，促使领导干部对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力。通过经济责任审计，重点关注与领导干部履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益，关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项，关注领导干部应承担直接责任的问题等，有助于推动领导干部牢固树立科学发展观和正确的政绩观，保障经济健康运行与社会和谐稳定。此外，加强经济责任审计，强化对权力运行的制度性约束，通过揭示和分析违法违纪行为背后的深层次原因，查找制度上和管理上的漏洞，有利于更好地从机制上、源头上惩治和预防腐败。 三、经济责任审计服务国家治理的现实路径 伴随受托经济责任内容的不断丰富和发展，经济责任审计服务于国家治理的内容和形式也在不断创新。随着民主政治建设进程的推进，经济责任审计重心由“经济”向“责任”转移，需要制订“权力清单”和“责任清单”，确定权力配置，并据此进行审计鉴证。权力清单制度将为政府权力打造一个制度的笼子，划清政府与市场的边界。权力清单及履责情况将通过经济责任审计公告制度，将权力运行置于阳光之下，通过培育责任政府文化，约束政府行为，引导民众共同参与，建立互动平等、建设性反馈的平台，服务于现代国家治理。 （一）推行权力清单制度，加强权力运行的监督和制约 简政放权是打造法治政府、推动依法治国的内在要求和重要抓手。党的十八届三中全会明确提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会也提出要强化对行政权力的制约和监督，重点是加强对政府内部权力的制约。要推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。权力清单制度，就是要以公开透明公正的形式，明确政府行政权力授权的依据，告知民众政府权力的数量、规模和边界，行使每一项权力的流程、时限，以及违规行使权力的问责措施和途径等。权力清单制度，体现了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求，彰显了政府部门“法无授权不可为”的依法行政理念。此外，应按照“职责法定、权责一致、边界清晰、运行高效”的要求编制责任清单，解决“不作为”的问题，实现“法定职责必须为”，切实做到放权不卸责，推进依法行政、依法履职，加快建设法治政府和服务型政府。要推动履职尽责，坚决纠正不作为、慢作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，促进健全责任追究和问责机制。 经济责任审计以传统的财务收支审计为基础，对政府部门及领导干部的权力运行轨迹进行鉴证，由于权力运行的复杂性及权力边界的模糊性，权力运行审计鉴证时常流于形式，止于财务收支审计。权力清单制度则使经济责任审计对于权力的监督更具有可操作性，而不仅停留于财务审计。因此，要深化经济责任审计，将权力清单制度、责任清单制度、企业投资项目管理负面清单制度等制订和落实情况，以及领导干部不作为、慢作为和乱作为行为等纳入审计内容。权力清单制度的推行，为政府权力划定边界的同时，也为经济责任审计提供可操作的依据，使权力运行监督更加落到实处，切实约束政府行政行为，为市场机制和社会自治提供更宽松的政治环境，是实现依法治国的有效途径之一。 （二）完善审计结果公告制度，实现权力运行的公开化 在公民与政府的社会契约中，公民以集体形态赋予政府公共管理权，同时却又以个体形态成为政府管理的对象，从而造成政府与公民之间“强势代理人”与“弱势委托人”的委托代理关系格局。“公民-政府-官员”的双重代理关系延长了委托代理链条，使委托方的直接监督变得困难。“弱势委托人”间接监督“强势代理人”的外部环境，使身为“理性经济人”的官员容易发生“道德风险”和“逆向选择”，产生公共权力安全和效率问题，影响国家治理的效果。经济责任审计作为国家内生的监督控制系统之一，能够起到内部监督的作用。现代国家治理强调多元治理，多主体共同参与。这就需要加强委托人（公民）外部监督的力量。内部监督与外部监督相互补充共同作用，将更好地实现现代国家治理目标。“强势代理人”不仅占有公共管理权力优势，而且占有内部信息优势。委托代理之间的信息不对称在公民与政府之间表现得尤为突出，外部监督举步维艰。解决这种困境的路径之一就是降低信息不对称——完善经济责任审计结果公告制度，加强审计信息化建设。完善经济责任审计结果公告制度，对于缓解公民与政府之间的信息不对称矛盾，加强公民的外部监督力量，提高国家审计的独立性和内部监督具有明显作用。经济责任审计公告使经济责任审计工作变得透明，无形中提高了审计的独立性和质量。经济责任审计公告使被审计单位处于公众压力之下，对公告中的事实或结论非常敏感，迫使审计工作更加细致全面收集审计证据支撑审计结论。审计公告反映了经济责任审计工作的质与量，公众将会根据审计公告的内容关注审计是否发挥应有作用，审计结果后续处理情况怎样。 （三）创新平等互动的审计模式，强化多元主体基同治理 现代国家治理倡导多元共治的理念以及上下互动、平等展开的治理模式。随着公众价值观念多元化、需求多样化，民众民生意识、参与意识逐渐增强，从而对政府提出了新的要求：公众不仅需要监督政府行为，而且渴望参与共同治理。经济责任审计既是内部监督系统之一，又为公民外部监督提供了信息来源。因此，经济责任审计需要创造一种从各个方面鼓励民众参与和沟通的机制，而不是仅仅单向传递经济责任审计结果的信息。政府审计与委托方和社会公众之间是一种说明义务关系，委托者或公众确实需要有效的公共审计服务，同时更期望他们的权力能够得到保护，他们的声音能够得到倾听，他们的价值观和偏好能够得到尊重，因此政策和服务网络应更开放、更负责、更透明和更民主。 经济责任审计的定位需要由行政型向服务型转变，树立“民本审计观”。随之转变的还应具体包括审计范围、审计评价标准、审计结果处理等各方面。审计范围解决的是审什么的问题，审计范围应该将有限的审计资源更多地集中在与民众切身利益相关的权力部门和专项项目。审计评价标准则应该多元化，领导干部的受托责任不仅要包括传统的财务责任、廉政责任、经营责任、权力运行安全等常规内容，还应该包括资源环境保护、社区和谐共融、社会文化建设等反应现代国家治理目标的内容。审计结果的处理包括被审计领导干部的履责情况及审计评价意见、审计发现的主要问题、审计建议及处理处罚决定、被审计领导干部及单位的反馈意见等，要改变实践中的“重审轻用”现象，及时跟进并公告审计结果的处理，关注民众对审计结果的反响。 （四）加强责任政府文化的培育，建设责任型政府 实现国家治理的现代化，需要与之相适应地推进现代民主政治。经济责任审计的性质是经济的，更是政治的、文化的。经济责任审计以经济审查为基础，监督政府权力运行是否缺位、越位、错位，责任履行是否到位，一方面制约权力，更重要的是另一方面强调“责任”。这将促进政府建设从传统政府的权力本位向责任本位的转变。根据政府履责的需要决定政府权力配置，以责任确定政府权力的约束边界。根据权力与责任对等的原则，经济责任审计对权力运行和责任履行情况进行鉴证和监督，并通过审计公告向社会和公民传达，在全社会范围内建设责任政府文化。文化与道德相似，是一种软约束。责任政府文化的培育将在政府及执政者间形成一种责任意识和履责压力，政府及执政者的行为由管理者定位向服务者定位转变。同时，责任政府文化的社会传播符合民众参与现代民主政治建设的需要。它将引导民众参与监督政府行为，包括政府机构的设置和人员资源配置是否以满足履行责任需要为依据，是否以责任为政府权力的约束边界，责任履行是否到位等。责任政府文化的建设将对转变政府执政思维，引导民众参与国家治理，实现和谐共治、国家良治起到不可或缺的推动作用。 经济责任审计是加强权力制约监督的重要措施、健全政府问责制度的重要内容和服务国家治理的重要途径，对促进党政“一把手”廉洁自律、正确履行工作职责，以及推动深化改革、促进依法行政、实现依法治国等方面都有着重要作用。而通过推行权力清单制度、完善审计结果公告制度、创新平等互动的审计模式和加强责任政府文化的培育等路径，经济责任审计可以更好地服务于国家治理和推进依法治国，具有重要的现实意义。标签：经济责任审计论文; 经济论文; 政府审计论文; 审计质量论文; 治理理论论文; 经济建设论文; 审计目标论文; 审计流程论文; 时政论文; 经济学论文; 离任审计论文;