我国国库现金管理与政府债务管理协调配合问题探讨，本文主要内容关键词为：国库论文,债务论文,现金论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国库现金管理是指在确保国库支付需要前提下，通过合理使用政府资金资源，以最佳方式利用国库现金和国库现金等价物，实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列管理国库现金的活动。政府债务管理（本文主要指国债）是指根据政府整体现金流情况来决定债务发行与兑付，包括灵活运用短期国债发行调节国库资金余缺，从而实现债务成本最小化和效益最大化的目的。国库现金管理与政府债务管理的效率是衡量一个国家国库管理水平的关键指标。2006年，我国国库现金管理和政府债务管理分别迈出了关键性步伐：财政部和央行联合发布了《中央国库现金管理暂行办法》，并开办了国库现金管理业务；从2006年起我国国债管理实现了由年度发行额度管理向国债余额管理的重要转型。上述背景下，在分析国库现金管理与政府债务管理相互关联、探讨两者协调配合所面临问题的基础上，提出相关政策建议，促进两者协调配合具有重要的理论和现实意义。
一、国库现金管理与政府债务管理的关联分析
（一）政府债务管理对国库现金管理的影响
1.政府债务总量的变化对国库现金总量影响巨大。国库现金是财政收支相抵后的余额，而国债收入则是财政的负债收入。在其他因素不变的情况下，国债总量的增加尤其是长期国债总量的增加会导致国库库存的增加；反之亦然。
2.国债结构的变动，尤其是期限结构的变动，对国库现金管理也将产生重要影响。增发短期国债，将为中央银行公开市场操作提供手段，为政府调剂国库头寸提供手段；对长期债券的提前赎回等操作，可避免债务平均期限变长，降低债务筹资成本和提高市场流动性，这既可弥补预算收支差额，又有利于国库现金管理；在国债市场上进行回购、逆回购等操作，将有利于缓解国库现金波动投放对货币政策的冲击。
3.国债管理方式从总量控制转向余额控制，有利于防止国债余额的大幅波动，从而减少国库库存波动幅度。在传统的年度发行额管理制度下，国债年度发行额一经全国人大核准，就不能轻易改变。为控制国债发行额的较快增加，财政部通常尽可能少发中短期国债，多发长期国债，从而导致国债存量每年滚动增加数量较大。国债余额，它不同于年度发行额，一般是指政府历年预算差额之和，是政府今后年度里必须偿还的价值总额，即因为国债借新还旧并不改变国债余额。国债余额管理制度要求财政部门一是依据国库现金流的波峰与波谷分布，定期滚动地发行短期国债，科学安排中长期政府债券的期限结构及政府债务偿付时间；二是依托于货币市场开展国债回购交易，用于平衡年度内季节性国库收支余缺。
4.国债市场的活跃，为其他货币市场提供基准利率，有利于在货币市场上进行国库现金管理操作。从理论上讲，国债余额管理不仅赋予国债更强的财政功能，还赋予国债同样重要的金融功能，而后一功能主要通过央行的公开市场操作发挥出来。从当前情况看，实行国债余额管理后，短期国债将同央行票据共同发挥公开市场操作中的调控职能，并将在不太遥远的未来逐步替代央行票据。
（二）国库现金管理有助于政府债务管理
1.国库现金管理对政府债务总量的影响。国库现金管理通过存放商业银行或货币市场以及开展短期资金筹措活动，可以减少资金闲置，提高国库资金使用效益，实现国库现金余额最小化和投资收益最大化，减少国债增长。比如从2003年起，人民银行对财政存放在国库账户上的财政性资金按活期存款利率予以计息，三年来累计使各级财政收入增加了170多亿元，从而相应减少财政预算赤字和国债发行。2006年8月30日提前收回年内到期的国债，节约了国债利息支出0.4亿元，12月通过公开招标方式将200亿元国库存款移存至商业银行，可使财政增加利息收入近1亿元。当国库现金管理全面实施后，财政增收减支的效应将更加明显，因弥补赤字而发的国债将会减少。同时，国库现金管理可使一部分中长期国债被短期国债或其他融资方式替代，减少国债余额，降低年度借债净规模。
2.国库现金管理对政府债务结构的影响。一是国库现金管理要求大量滚动发行短期国债、可以回购或提前赎回长期国债，从而有效改善国债的期限结构。二是国库现金管理实施后，大量的短期国债将主要由机构投资者持有，目前的个人投资者占据半壁江山的局面将会改善，机构投资者将成为国债尤其是短期国债的主力投资者。三是国债利率将更加市场化。目前，中长期国债基本上是参照人民币存款利率来决定的，国库现金管理后，机构投资者持有的大量短期国债的利率将由市场供求关系为主导。
3.国库现金管理对国债发行成本的影响。首先是大量长期国债将被经常滚动发行的短期国债所取代，而发行短期国债的成本总是小于发行长期国债成本的；其次，国库现金管理通过货币市场运作，可提高市场流动性，为市场提供示范和基准，提升市场参与者信心，降低国债发行成本。
二、我国国库现金管理与债务管理协调配合面临的问题
在市场经济较为发达的国家，国库现金管理是财政部通过定期发行短期债券和每天运作国库现金的方式，实现“熨平”国库现金流量波动和提高国库资金使用效率的目标。然而，我国国库现金管理水平低下，中央财政筹资成本高。一方面，国库现金来源中的负债性比重不断上升。如：2003年中央债务余额占中央财政总支出的比重是1998年的1.14倍，是1995年的1.65倍，加大了国库现金的运行成本；另一方面，国库现金在较高规模上波动，国库现金收益率低。比如：2006年4月末余额已经高达11780亿元，大量资金闲置而得不到有效利用。
2006年，我国正式推出了国债余额管理制度，出台了《中央国库现金管理暂行办法》以及《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，正式运作了国库现金管理。但在国库现金管理初期，主要是商业银行定期存款和买回国债两种方式。各级政府国库现金收益率低、中央财政筹资成本高，在一定时期内仍然存在，国库现金管理与国债管理的协调配合还任重而道远，并且面临许多急需解决的问题。
（一）国库集中收付改革力度不够，国库现金余额分散管理
长期以来，我国财政收入既有法律、法规规定的预算收入又有制度规定的预算外收入，在这种分散的财政收入管理体制下，国库资金滞留在许多行政事业单位甚至征收机关、检查执法机关。尽管近几年来以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度改革，减少了部分财政资金的库外沉淀和闲置浪费，集中管理了国库资金。但由于改革力度、深度不够，集中收付的覆盖面还不大，再加上地方集中收付改革启动缓慢，目前还存在预算内收入未全部集中在国库单一账户、收入未直达入库、支出未直接到供应商、预算外资金纳入预算内管理进程缓慢等情况，国家预算仍然无法全面、准确、完整地反映国库收入的实际情况，影响了国库现金的集中管理，不利于国库现金高效运作。
（二）国库现金运行与国债运行失衡，国库现金管理效率不高
我国以税收为主的财政收入季节性特征明显，尤其是月末、季末、年末集中入库现象比较突出，而财政支出不可随意调整和减少，具有相对的“刚性”，加上预算实际执行与计划经常出现差异，这就导致国库现金流入和流出在时间上不完全匹配，国库现金波动幅度大。在国债发行方面，我国又比较注重国债发行规模，而忽视了国债发行时机的选择，国库收支与国债管理存在不协调的情况，甚至出现国债发行、兑付与国库收支进度脱节的现象，从而也容易形成国库现金余额某一时点比较多或少的情况，如果适时开展国库现金管理，可以提高国库资金使用效率。而我国中央国库现金管理才刚开始运作，地方现金管理还是空白，国库现金效益率难免较低。
（三）国债发行机制不健全，不利于国库现金管理
比如：在国债期限结构方面，中长期国债占比较高，一年期以下的短期国债品种缺乏；在国债市场方面，被人为地分割为可流通的国债市场和不可流通的国债市场；在国债投资主体方面有针对居民和机构之分。由于国债结构不合理，导致国债市场流动性不强，不仅增加了中央财政的筹资成本，而且国债也难以真正成为流动性管理工具和重要的组合配置资产，不利于国库现金管理。
（四）法规不健全，机制不完善，制约着国库现金管理与债务管理协调配合
比如：国库现金管理的法律框架尚未形成，现行的《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等均未涉及国库现金管理内容，无论是财政部门还是中央银行进行国库现金管理时必然存在一定的法律障碍；货币市场机制不十分发达、国库现金流量预测机制、国债发行机制不健全、不完善等，在一定程度上将制约着国库现金的高效管理与政府债务管理的协调配合。
三、国库现金管理与政府债务管理协调配合的应对措施
（一）完善集中收付运行机制，实现国库现金集中管理
要加大国库集中收付改革的力度，进一步扩大改革范围，深化改革内容，实现国库现金全面集中管理。改革具体目标包括：取消财政性资金预算内外之分，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户集中收付；取消征收机关过渡账户，改变层层代缴、收入过渡的模式，实现预算收入直达入库；取消预算单位账户和财政各项资金专户，实行国库单一账户集中支付，以最终实现国库现金全面集中管理的目标。
（二）完善国债发行机制，丰富国库现金管理载体
即实行国债余额管理，促进国债结构科学合理。余额管理制，是当今世界各国普遍采用的一项国债管理制度。国外实践表明，实行国债余额管理，可赋予政府灵活调整国债结构的权力，便于合理安排国债期限结构，降低国债筹资成本，提高国债市场流动性，并进一步促进国债的顺利发行。基于此，才能有效管理国库现金与政府债务。目前，我国开始实行国债余额管理制度，下一步应逐步建立起短期国债滚动发行机制，使短期国债成为国库现金管理的主要工具，中长期国债管理成为政府债务管理的主要内容，那时政府债务管理与国库现金管理很可能融为一体。
（三）完善货币市场运行机制，为国库现金管理提供平台
发达、完善的货币市场是国库现金高效管理的支撑，只有在发达的货币市场上，国库现金才有投资的机会和余地。国库现金管理如果依托于银行间债券市场，以债券承销机构作为交易对手，进行债券回购或回售，不仅可以用于平衡年度内季节性国库收支余缺，而且能在一定程度上促进货币市场和债券市场的发展与完善，有助于完善中央银行货币政策的操作环境。因此，应进一步完善我国货币市场机制，建立竞争有序、品种丰富、统一、安全、高效的货币市场体系，为国库现金管理提供良好的操作平台。
（四）建立科学的国库收支预测机制，提高国库现金管理水平
全面、准确、及时的国库收支预测能为国库现金管理提供量化的操作目标，也是现金管理工作的最基本要求。因此，须加强对国库资金余额与结构的数据分析，以及未来变动趋势的预测和量化研究，积极探索把国库库存资金数量调控到较均衡状态的手段和方式，以求降低财政资金的管理成本，促进财政政策、货币政策调控的协调配合。在实际管理中，可以根据预算收支状况在年度内的季节变化，合理确定国库库底资金的最低额度（即下限）以及常规库存数量的控制目标（即上限）。当国库库存低于或超过这一常规控制目标时，中央银行可通过出售或购买债券，使国库库存资金在满足正常开支的情况下趋近于常规控制目标，以达到资金存量小、管理成本低的效果，并可使国库账户上保有应付临时性或突发性支出的必要储备，同时也有利于发挥中央银行的宏观调控职能。
（五）实现现金管理、债务管理同货币政策相协调
现金管理、债务管理与货币政策既有差别，又相互影响，必然要求现金管理、债务管理同货币政策相协调、相配合，以避免宏观经济政策出现冲突。一方面，由于国库现金管理通过商业银行定期存款、买回国债等公开市场操作，作为基础货币流入市场，势必增加市场流动性，对我国金融市场和货币政策产生影响，国库现金管理必须在货币政策允许的前提下开展；另一方面，国债政策不仅是财政政策，也是一项货币政策。客观地讲，财政部发行短期国债，不仅有利于央行进行公开市场操作，而且有利于财政政策和货币政策的协调配合，有利于货币政策传导机制的完善。此外，政府债务、现金管理有时候同货币政策之间会出现冲突，产生矛盾，现金、债务管理为实现借债成本最小化可能要求降低利率，而货币政策为了宏观经济调控的客观需要要求提高利率。因此，财政部与央行既要独立作出各自的政策决策与管理战略，又要沟通协作，尽可能使现金管理、债务管理同货币政策相协调、相配合，以避免宏观经济政策出现冲突。
（六）建立健全法规和规章，建立部门协调和信息共享机制
修订《中国人民银行法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国国家金库条例》等相关法律、法规，从法律、法规上明确国库现金管理的目标、主体、管理模式及其他法律法规问题，明确界定财政部门与央行等相关部门职责、权限，为国库现金管理提供法律保障，以确保国库现金的安全性、流动性、盈利性和可操作性；建立国库现金运行监督机制，强化央行国库监管力度，确保国库现金集中统一管理和安全管理；建立部门数据与信息共享机制，加快财税库行横向联网系统推广的进度和全国国库会计数据集中核算的进程，实现各级预算收入实时直达国库；建立专门的财政部门与央行工作协调委员会或松散的经常性沟通机制，加强双方信息共享、交流、磋商与合作，有助于确保政府财政政策、货币政策的协调执行。
标签：现金管理论文; 国债发行论文; 货币政策论文; 政府债务论文; 货币市场论文; 债务成本论文; 国债收益率论文; 短期债务论文; 债务论文; 央行论文;