知识在教育决策中的作用——兼论教育决策中决策者和知识人的关系，本文主要内容关键词为：知识论文,决策者论文,作用论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2003)02-0017-05
综观当今世界，以信息技术为核心内容的科技进步日新月异，高科技成果向现实生产力的转化不断加快，对经济建设和社会发展的促进作用不断加大。在这样一个大的时代背景下，国家综合国力和国际竞争的能力将日益取决于科技发展和知识创新的水平，日益取决于一个国家教育的发展水平，教育越来越成为社会生活中的重要部分，教育事业已发展成为仅次于经济部门的文化产业。许多国家都把发展和振兴教育作为21世纪在日趋激烈的国际竞争中赢得主动的基本战略。我们国家也不例外，1995年我国政府提出了“科教兴国”的战略决策，把教育提高到了关系国运兴衰的地位。这就要求我们从教育决策的角度研究教育质量和教育平等、教育规模和教育效益、各级各类学校教育的层次和比例，以期制定适应现代社会政治、经济、文化、科技、人口等方面需要的教育发展规划和教育政策。教育的发展速度和发展水平都与教育决策息息相关，没有科学的教育决策，不可能有教育的健康发展。过去我们对教育决策在教育发展中的地位和作用认识不清、重视不够，把教育决策混同于一般的行政决策。再者教育决策多为自上而下(top-down)方式，教育决策者不了解社会大众、家长及学生的需要为何，甚至对基层教育工作者之状况也不清楚，与教育发展有关的各群体对于各自欲表达的意见并无合适的渠道加以沟通。回顾建国以来50多年的教育发展，由于信息不全甚至错误而制定的决策对教育造成的危害，促使我们应当认真研究教育决策的规律，使教育决策更加科学化、民主化，使教育为社会进步、经济发展服务。
一、教育决策的基本特征
决策在一定意义上就是为了解决问题而采取的对策，教育决策是教育管理学中的一个重要概念，也是教育管理工作的一项重要内容，教育决策就是决策主体以其主观愿望和对客观环境与条件的判断为导向的对未来行为的方向、目标、原则、方法等所做的分析和选择。按教育决策的主体分类，教育决策分为单一首长的决策、会议机构的决策和集体决定的决策。根据管理对象所包括的范围则可分为总体的决策、个别方面的决策和局部的决策。根据决策的行动时间的长短、规模大小和目标的性质，教育决策通常又可分为战略决策和战术决策。教育决策一般具有以下特征：
1.主观性与超前性。教育决策属于认识论范畴，是一个主观思维活动的过程。决策就是根据对自然界和社会的认识，来制定未来的行动计划，并用以支配人本身及其外部世界。这种见之于客观行动的主观能力是建立在行动之前的，具有主观性和超前性。实践的结果如果符合主观的理想和意图，即主观和客观相符，则证明决策是正确的；反之，则证明决策是错误的。
2.科学性。教育决策虽是人的一种主观活动，但也有其自身的规律性。只要掌握足够可靠的信息，遵照一定的决策程序和运用一定的决策方法和技术，就可以使主观判断最大限度地符合客观实际。因此，教育决策是一门科学。但是由于问题的复杂性、信息的不完全性和人的认识的局限性以及人的经验、气质、知识结构、偏好、所处背景、心理状态的影响，使教育决策又有非科学性的一面。
3.目的性。任何教育决策都有一定的目的。在做出教育决策时首先要明确问题所在，问题愈明确，决策也愈准确和有效。
4.择优性。教育管理的核心是教育决策，决策的核心是选优[1]。教育决策主要是对未来行动的目标和达到目标的方法做出选择，以得到最佳行动方案。
5.实践性。教育决策是发展教育的先导，教育决策的目的就是为了教育实践，也只有通过实践，才可能实现教育决策的目标和意图，而教育决策的技能和本领是在实践中积累的结果。
6.普遍性。教育决策的范围具有普遍性，人类教育生活的各个领域都有需要决策的问题；教育决策的主体也具有普遍性，从学生到教师，从学校校长到各级政府领导，从学生家长到社区居民，都要经常面对各种需决策的问题，本文中的教育决策主要是指与整个国家或某一地区教育发展相关的宏观层面和中观层面的教育决策。
二、知识对教育决策的影响日益增强
在以前，知识只是装饰品，即使到了二次世界大战的时候，所有的工作基本上都是体力活或熟练劳动，包括教育决策在内的各个领域用不了多少知识。随着我国教育规模的不断扩大和教育的不断增强，教育发展的环境越来越复杂，影响教育发展的因素越来越多样，相应的教育决策的难度也增大了。这就要求教育决策者要掌握各种知识，要善于团结和利用拥有各种知识的人。实用主义者认为，知识不过是问题解决的工具与产物，知识无非是人类积累起来的历史经验和现时达到的新成就的科学技术的总和。一般把知识分为两类：隐性知识(Tacit knowledge)和显性知识(Explicity knowledge)。前者是高度个人化的知识，有其自身的特殊含义，因此，很难规范化，也不易传递给他人，也就是我们常说的“只可意会不可言传”。隐性知识是一种主观的、基于长期共同经验积累的知识。它不能用几个词、几句话、几组数据或公式来表达，它的内容都有特殊的含义。隐性知识包括信仰、隐喻、直觉、思维模式和所谓的诀窍（如手工工匠掌握的特殊技艺、特殊技能、偏好等）。而另一类型的知识叫显性知识或可文本化的知识(Codified knowledge)；与隐性知识不同，这类知识可以用规范化和系统化的语言进行传播（科学知识）。不管是显性知识还是隐性知识都由以下几个部分组成：认知性知识或"Know-what"，指知识内容本身；先进的技能或"Know-how”，指的是在各种实际工作中对知识和能力的运用；系统知识，指事物发生的原理；被激发的创造力，指对事物发生原理的关系以及随后的实际行动。科学知识是教育决策的重要因素，因为他为预见可选择的行动过程和结果提供了基础。教育决策的时空信息也是一种与教育决策有关的知识，主要包括：某一地区的社会和物质环境特征；某一地区使用的各种各样的策略；某一地区目前正在使用的人力和实物资本；现有的制度安排。与教育决策有关的知识往往分散掌握在各种专家、学者及研究人员手中，这些人就是我们常说的知识人。
教育决策中的决策者就是拥有决策权的人，即各级政府及教育行政机关的首长。决策权是制订决定并采取行动的权利，是拥有社会资源的个人做出决定和采取行动的“权利”的基础。权利意味着由当事人做出的一项决定是有效的。[2]在现代社会里，决策权的安排更主要的是一个法律问题。（注：当然，习俗和惯例不具体体现在法律中，但也授予个人和团体决策权力，并且对个人或团体具有约束力，这在原始社会里更是明显。）现代社会里的教育决策者并不是什么都不懂的人，他们也有知识，只是仅靠他们自己的知识是无法做出科学而又合理的决策的。
根据美国管理学家彼得·德鲁克关于有效决策过程的阶段论述，我们认为[3]教育决策的一般过程主要包括以下五个阶段：
第一阶段是弄清楚教育问题。决策的动因常常是管理者面临需要解决的问题，可以说一切决策都是从发现问题开始的，为了实现某一目标或完成某一任务。首先必须弄清楚所面临的问题，发现真正的问题，对问题的性质、发展趋势做出正确的估价，找出问题的关键所在，在弄清问题的过程中，制订出解决问题的具体目标和规则。在许多情况下，一个正确的教育决策往往需要更改一些已成惯例的政策和做法。
第二阶段是要对教育问题进行分析，对问题进行归类，并找出有关的事实。这一阶段重点是两件事情：一是归类，二是弄清事实。“归类”就是找出本项教育决策与哪些人有关，他们该干哪些事，以便使做出的决策转化为有效的行动。“弄清事实”实际上就是找出与教育决策有关的数据和信息，如人口、经济发展水平等。信息的收集是教育决策的基础，它贯穿于教育决策的所有阶段。不论是有意识地搜集情报，还是决策的制定和执行，它的每一个程序都吸收了前一阶段的大量信息，同时产生了大量新的信息。因此，信息是合理教育决策的生命线，没有信息联系，就不可能做出正确的决策。信息联系的破坏，会使信息变形，从而使决策产生偏差。
第三阶段是制订可供选择的解决问题的方案。为每个问题多考虑几种不同的、可供选择的解决方案，这是一个大家都明白的道理。教育决策的根本在于选择，没有选择就没有决策，备选方案的数量和质量对于做出合理的决策具有重大的影响。
第四个阶段则是寻找最佳解决方案。所谓“最佳解决方案”是相对于在多个解决问题的方案中选择的结果，决非是绝对意义上的“最佳方案”。即要根据当时的情况和对未来发展的预测，从各种备选方案中选出一个最合适的方案。
第五个阶段是“使决策的生效”。拟订实施计划，并执行已经制订的教育决策。拟订决策的实施计划，实际上就是拟订具体的行动计划。这种行动计划不仅要严格规定教育决策的推行范围和界限，而且要对决策的全部工作量按时间和空间加以划分，要对实现决策所提供的人力、物力、财力进行分配。为了决策生效就需要宣传决策和推销决策，使群众理解和接受，使他们参与决策和实施决策。
教育决策过程中的每个阶段都与知识的多少直接相关，教育决策者的知识越多越丰富，决策就越科学越有效。知识时代的决策不再是靠领导者拍脑袋的工作了，他特别需要与知识的结合。教育决策中决策者和知识人的分离在我国是一种常见的现象，即与教育决策有关专门知识与决策权的不对称，决策者不拥有知识，不能做到决策的科学性、合理性；知识人没有决策权，不能行使或参与决策，造成知识的浪费。
F·A·哈耶克在他的《知识在社会中的应用》一文中特别强调了决策与知识结合的重要性。他认为，无论是资源配置还是资源利用，本质上是一个利用知识的问题。哈耶克洞察到，一个组织的效能取决于决策权威和对于决策很重要的知识之间的配置关系。为此他认为知识在社会中的分布要分散化，他说：“如果我们……同意社会中的主要经济问题是一个对特定时空环境中的变化能迅速适应的问题，那么决策就应该留给那些熟悉环境的人们去做，他们直接了解有关的变化，也直接了解能满足要求的随时可得的资源。我们不能指望这一问题的解决，首先要把所有的知识传递给中央董事会，董事会在总结了所有知识之后，再发布命令，我们必须以分散化的形式来解决这个问题。”[4]这同样适用于教育决策。
哈耶克之所以强调分散化决策，原因有两点：一是知识在现代社会是重要的。二是知识是分散的。人的大脑的有限能力意味着任何单个或一伙决策者拥有的知识都是有限的，都只是人类所知知识的很小一部分。在任何时候，决策者们只占有所有能获得知识中的少量知识，况且新的知识还在不断地被创造出来。在教育决策过程中，决策者们要有目的地挑选出有关知识，也包括决策所需考虑的知识。
既然知识对于教育决策的作用如此巨大，那么，将决策权与有助于决策的知识结合起来就是十分有益的。有两种基本方式可以促使知识和决策权的结合。一种是把知识传递给那些拥有决策权的人（如教育行政部门的领导）；另一种是把决策权让给拥有相关知识的人（如一些专家或研究人员）。……在一个市场体系中，或者当决策者花费时间和资源而获得了知识，或者当知识人获得了决策权时，决策权和知识就结合起来了。[5]一个人没有可能拥有与一项特定教育决策相关的知识集合，人类智力的有限能力以及生产、转换知识的成本意味着，与所有决策相关的知识，从来没能集中于单个人或单个专家团体的身上。因此对于一项特定决策可利用的知识，如果在做出该决策时被使用，则必然存在一种体制或制度，保证把决策权转让给具有知识和能力的人。反观目前我们现在的体制，使知识与教育决策结合起来还是一个非常艰难复杂的过程，为了能有效地实现教育决策和知识的结合，使知识在决策中发挥更大的作用，我们必须进一步深化教育体制改革。笔者相信，无论使知识在教育决策中发挥作用的过程有多大的困难，但知识与教育决策的结合，知识对教育决策影响的增强趋势是历史发展的必然。
三、知识的影响下，教育决策行为的新特征
我国已经进入21世纪，即将进入知识经济社会。知识经济是一种全新的观念，知识已成为社会的本质力量，观念的变化必然带来一系列社会实践的变化，由此主导和支配着社会活动主体的各种行为发生质的变化，同样影响到教育决策的变化。经济的发展，社会的进步，知识的积累，客观上要求教育决策观念和行为必须与之相适应，凸显了知识在教育决策中的主导作用，而教育决策行为又指导和统率着其他教育实践活动，进而推动着社会的更深入的发展。教育决策行为表现出一些新的特征和规律性。
1.教育决策主体观念及行为特征
教育决策主体是教育决策活动中体现主观能动性的决策要素，是决策系统中特别重要的组成部分。现代社会绝大多数组织中的决策者决不局限为一个个体，而是按照一定规则组织起来的一个群体。也就是说，决策主体往往就是一个组织，或者说是一个团体，是由具有一定决策能力的个体之间的相互关系与相互作用所构成的整体。这是因为在一个知识主导的社会中，个人和少数人所掌握的知识和信息、所具有的决策能力很难适应纷繁复杂的社会经济实践活动，结合对教育决策活动的观察，决策主体及行为呈现如下的一些新的主要特征。
首先是由个人决策转变为集体决策。随着现代化生产的发展，决策已经从封建时代的君主决策、家长式的父母决策等个人决策形式，逐步转变为第二次世界大战前后的少数专家决策，再发展到20世纪60年代的领导者集体决策，70年代的参与决策（指有关方面都参与决策工作），直到今天，已经发展为决策者、领导班子和专家咨询机构组成的集团决策。集团决策虽然和个人决策一样，最后也得由一个人拍板，但在决策形成过程中，因为所有参与决策者都是平等的，不管你的身份地位如何，都可以按自己的想法发表意见，讨论的对象是决策方案，而不是针对某个人讨论其意见正确与否，集思广益，最终在集体意见一致的或基本一致的情况下公布实施。集体决策可以集中各类专家，使决策群体的知识结构和专业背景趋于合理。决策群体成员之间的相互作用，有助于克服个人的狭隘性，这种现象被称为“社会促进作用”，[6]这有助于集体的创造性。教育管理中的个人决策常常因自身知识、能力等因素的限制而导致决策失误。在当今社会中，集体教育决策越来越多地显示出更大的优势，也是知识与决策权结合的好的形式之一。
其次，教育决策行为特征由孤立的、一事一定的决策，转变为系统的、多目标综合决策。在现代社会里，由于知识的主导性和对其他事物更加广泛深入的渗透，使得社会教育活动的决策对象和决策内容更加复杂多变，与其他领域的联系更加密切，会更多地表现出“牵一发而动全身”的现象。因此，为保证对某一教育决策的正确和顺利实施，不仅要对该决策做认真深入的分析和研究，还必须对相关事体给予充分、系统的考虑，以便从整体上保证主要决策目标和相关目标都能顺利实现。
再次，教育决策行为主体由随机决策转变为程序决策。所谓“随机决策”就是“兵来将挡，水来土屯”的决策方式，是一种不选择决策时机、没有决策步骤的随机决策。而程序决策则是根据各类知识和信息促进相关事物发展变化的不同规律按一定步骤进行的。这里讲的“程序性决策”是广义的，不管要解决的教育问题的大小如何，决策都和过去达官贵人点戏“想起一出是一出”不一样，而是针对决策对象和决策任务，先搜集和整理所必须的知识和信息，选择有利的决策时机，再建立决策要考虑的系统，遵循一定的程式，按一定的步骤进行决策。
还需要特别指出的是，教育决策主体的智能结构问题必然会引起人们更加普遍的关注。对于教育决策主体的组织结构来说，最重要的是分工和协作的方式，也就是管理过程中的分权问题。这里指的分权不仅指权利在垂直方向上的“分权于下级”，更重要的是在水平方向的分权给“知识人”。任何一个组织，都有其特定的任务和目标，每个组织及其中的每个部分，都与其特定的目标和任务相联系，没有任务和目标的组织是毫无存在价值的。根据各类知识的不同特点和相互关系，相应地要求决策主体的组织形式和智能结构与之相适应，如此才有利于现代社会中对教育事务更加科学的决策和实施。
2.教育决策目标和价值取向的转变
在近代科学的形成和工业生产的发展时期，人们的决策活动就已经表现出一定程度的复杂性特征，人们用于进行预测和决策的方法日益增多，并且数学以及其他自然科学的研究成果也逐步渗透和应用于决策实践中，决策体制也开始从个体决策走向集体决策，但这时还没有出现一个完整的、系统的决策科学体系。直到上个世纪中期以来，随着现代科学技术的不断发展，社会化大生产的程度进一步提高，人们的包括教育决策在内的决策活动开始从经验范围走向科学领域。而随着知识经济社会的逐步到来，人们的生产和生活方式所发生的变化，也就必然会导致教育决策活动中价值观念和目标取向的转变。
美国著名管理学家赫伯特·西蒙有一句名言“管理就是决策”。这种看法是在一定时期颇有代表性的说法。他揭示了在工业经济时代决策活动的本质特征和管理活动的内在联系，反映出决策的价值观念和活动特点与管理尽管不完全相同，却是十分相近的。然而，社会发展到现在，人们更注重适应性和总体决策价值观念。因为知识在决策中的作用明显增强，由于知识的不断产生和积累，这就需要每个人更加周密地考虑问题，透彻地分析问题，科学地做出抉择，客观地看待后果。从总体上来看，不管每一次决策的实施结果和预期的效果相同、偏离、还是相反，都只是一时一地之得失，都是下一步更科学的决策的依据，这就使得决策更加注重整体效果。现代系统科学中的复杂适应系统理论(CAS)为适应性决策观念和总体决策价值观念提供了更加先进的理论基础、分析方法和应用工具，也为教育决策的科学化提供了坚实的基础。
3.教育决策程序的转变
教育决策作为一项实践活动，每一环节和每一步具体的内容在时间上都有前后相继的顺序，按一定的阶段循序渐进，并且每一阶段都有特定的内涵，相互间存在着密切的联系。所谓决策程序，就是按时间先后顺序依次安排的决策工作步骤。现代社会对决策程序赋予了更丰富的内容，在决策过程中更加突显知识的主导作用。大致可以分为这样几个阶段：(1)准备阶段，包括决策问题的定义，有关信息和知识的收集和处理；(2)谋划阶段，包括确定决策的时机，利用知识进行预测或可行性研究，提出方案；(3)抉择阶段，包括咨询，运用相关知识的论证和评估，决策产生；(4)控制与修正阶段，包括实施与控制，信息反馈，方案修正，新知识的形成、提炼、传播和利用，为下一次决策奠定更加充足的知识基础。计算机科学及互联网络的发展，使以电子计算机为代表的新的信息处理手段成为现代决策过程中不可缺少的重要工具，也使“知识人”成为教育决策不可或缺的成员，所有的决策程序都可知识化、信息化和数字化后在计算机上实现，使得整个决策过程成为联系更加紧密的有机整体。
4.教育决策方式方法的更新
教育决策的发展，是与人们实践水平的提高及科学技术知识的发展分不开的。决策的科学化、民主化要求使得面向复杂系统的新的决策理论和决策方法不断涌现，也使得决策的方式和方法发生了很大的变化：由经验到科学；由模仿式到创造型；由依赖外部条件到依靠智力知识，这些决策的方式方法的变化能更加突出地体现现代社会中“以人为本”的思想。教育决策方式和方法的变化，得益于以下几个方面：
(1)决策的科学技术知识基础研究。这方面的工作主要表现为以现代系统科学为代表的一系列新学科的兴起。在20世纪30年代，控制论、信息论和一般系统论等理论的产生及广泛传播，象征着现代系统科学的形成和发展。然而，这些理论对决策来说，只是提供了一些最基本的观点和思考问题的角度，还不能作为具体的操作方法运用到决策当中。第二次世界大战以后发展起来的诸如“协同学”、“耗散结构理论”、“超循环理论”、“混沌学”等新的学说，在更精确的程度上逼近了非线性系统的本质特点，社会教育系统恰是一个相当复杂的非线性系统，从而为进一步提高教育决策水平奠定了科学基础。
(2)教育决策方法的探索。决策与预测是分不开的，科学的预测是对事物历史发展规律的把握和运用，是科学决策的分析前提和必要基础，从而涉及到对能够反映客观事物发展历程的数据与知识的收集和分析。因此，在决策科学的方法中必然包括收集与整理数据的方法、统计分析方法、推测事物未来发展趋势的预测方法和尽可能及早预见决策后果的模拟分析及模型的建构方法。从较早时期的概率论与数理统计、线性规划、网络模型，到现代的仿真方法、系统动力学、层次分析法、运筹学、对策论和复杂适应系统理论等领域的研究中，人们提出了一系列可以用于教育决策的科学方法，并且在实际的预测决策过程中进行了应用和验证，这些方法构成了现代教育决策方法的知识体系，必将继续在教育决策中发挥重要作用。
(3)教育决策手段的开发。这方面的发展在很大程度上是与计算机的发展紧密相连的。计算机不仅是一种计算工具，而且是具有逻辑运算能力的现代化技术手段。随着教育在现代社会中的作用日益增强，教育决策的目标取向和价值观念发生了变化，并随着软件工程学的兴起和发展，人们已不满足于单向的分析与决策，而试图将现有的决策手段统一起来，建立起系统化、一体化的决策手段体系。目前比较成熟的有：管理信息系统(MIS)和决策支持系统(DSS)，这两种决策手段并不是一种现成的普遍的实用系统，严格来说他们只是一种概念模式和体系，是一种建立相应系统的框架和草图。他们分别规定了相应系统的组成、结构、功能及内部的相互关系，以供人们根据本职工作的需要，建立自己的管理信息系统或决策支持系统。
教育决策既是对教育问题的思考过程，又是教育活动的实践过程，要促进现代教育的发展，必须提高现代教育的管理水平，关键的是要提高教育决策水平。为此必须充分掌握和熟练地使用与教育决策有关的各种知识。