制度建设与政府管理——关于和谐社会的经济学分析,本文主要内容关键词为:和谐社会论文,制度建设论文,经济学论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中共十六届四中全会提出了“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”,第一次将“和谐社会”的建设放在同经济建设、政治建设和文化建设并列突出的位置,表明“和谐社会”已成为中国政府社会建设的新理念。“和谐社会”概念的提出,表明中国的最高决策层已经清楚地意识到经济的发展并不能解决所有的问题。换句话说,在中国经济高速增长的同时,社会上出现了很多不和谐的因素。在新的国际国内环境下,经济增长与社会矛盾多样化问题凸现,强化经济发展而不至于社会矛盾激化是当今中国的重大主题和战略选择。只有适应中国社会转型的深刻变化,正确引导和处理好各种社会矛盾,实现利益分化背景下的利益整合,整个社会才能得到持续的发展和进步。关于和谐社会,哲学、经济学、管理学、社会学、政治学、法学等社会学科都能找到自己的用武之地,本文拟用经济学的相关理论,从制度建设及政府管理方面,对和谐社会的构建进行相关分析。
一、构建社会主义和谐社会,既是一种治国理想,又是一种治国方略
中国在改革开放以前,积贫积弱已久,十一届三中全会实现全党工作重心转移之后,发展经济成为重中之重。经过二十多年的发展,中国的国力正在以惊人的速度增强,创造了人类历史上最大的经济奇迹,在国际上的发言权也大大增加。但是这种高速发展是有代价的,社会变得越来越不和谐。中国经济的市场化已经有了很大的发展,但其基础结构和主体框架不完善,中国的对外开放也已经有了很大的变化,但是仍未摆脱国家社会化和社会国家化的现实;中国的法制建设也许是改革中成绩较为卓著的一个方面,但要真正实现法治还需要走很长的路。在“效率优先,兼顾公平”原则的指导下,中国经济发展始终处在一种为了发展而发展的状态,忽视了经济发展的“以人为本,为民谋利”的终极目标,忽视了实现社会公平与正义的重要性,很多矛盾和问题也逐渐显现出来。比如:中国权力结构体系中的寻租设租、滥用职权、贪污受贿等各种形式的腐败现象屡禁不止;城市拆迁不公、农村征地补偿不到位、工人失业、地方政府监管不力安全事故频发;教育不公、看病难、乱收费现象相当严重;在一些地方,基层政权与群众的关系尖锐对立,公民的民主权利得不到有效的保障等等。[1]
另一方面,改革开放以来,中国社会转型大大加快,人民群众个性意识逐渐觉醒、民主观念大大增强,权威认同的传统文化心理基础正在消退。随着经济利益关系的调整与变化,社会利益的分化进一步加剧了人们思想认识的分歧和社会离散的倾向,各种新阶层的出现对整个社会利益的整合功能提出了更高的要求。“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”(亨廷顿,1991),忽视社会发展在本质上是一个全面的整体性过程,将导致社会秩序的失控。
其实,和谐问题也一直是几千年来我们的先辈所孜孜以求的。从中国古代的“大同社会”,到西方的“理想国”诉求,都可以看到人类对社会和谐的向往和憧憬。今天的和谐社会思想既传承着历史延续下来的和谐思想,又超越传统,在历史累积的基础上有所创新。和谐社会应当是人与人、人与社会、人与自然之间相互兼容、相互依存、稳定有序、运作协调、共同发展的社会(吴翰,2005)。中国社会发展现状表明,没有市场经济,中国不能经济繁荣;没有社会和谐,中国不能长治久安。因此,构建社会主义和谐社会,既是一种治国理想,又是一种治国方略。
二、转型社会的制度演进:真实世界的经济学
从上个世纪80年代开始,西方经济学理论对中国的影响逐步上升,并接受中国经济的检验。实践证明,主流西方经济理论不能有效地解释和解决中国的问题,因为它需要较完备的市场条件作基础,而这些条件在中国(基本上)不具备。以科斯、威廉姆斯和诺斯等人为代表,并由威廉姆斯命名的新制度经济学,研究制度演进背景下人们如何在现实世界中做出决定以及这些决定又如何改变世界,被称为“真实世界的经济学”(周其仁,1997)。新制度经济学最近30年来才成为一个热门的研究领域。可以说,新制度经济学是对新古典经济学的基础——阿罗—德布鲁范式的革命。新古典经济学认为,在完全竞争的市场结构中,市场交易是无代价的,价格机制是一个完美的自动装置,它能够借助“看不见的手”,无成本、无磨擦地实现社会资源配置的帕累托最优状态。然而新制度经济学证明,在现实经济运行中,最重要的约束变量不仅有生产成本,而且还包括交易成本,这被张五常(1987)称为制度成本。中国正处在经济体制转轨时期,在从计划经济到市场经济过渡的进程中,我们遇到了很多的矛盾和问题,如何设计好一个制度是中国必须解决的最为紧要的根本问题。因此盛洪(1994)认为,西方新制度经济学不仅自身具有很强的理论魅力,而且对中国的具体问题和过渡过程中的问题有着很强的解释力和指导意义。
理论研究都需要大量的假设或前提,如果理论研究假设条件越宽松,越能符合现实生活,那么由此而导致的成果就越具有一般性的和较宽广的应用范围。社会科学的所有理论都直接或间接地包含着对人的行为的假定,但新制度经济学的假定是最深刻的。它对人的行为有三个基本假定:第一,人类行为的动机是双重的,既追求财富最大化,又追求财富非最大化。第二个假定涉及到人与环境的关系,即有限理性。它包含两个方面的内容,一是环境是复杂的,不确定的,信息是不完全的。二是人对环境的认识能力是有限的,人不可能无所不知。第三个假定是人的机会主义倾向。即在非均衡市场上,人们追求收益内在、成本外化的逃避经济责任的行为。[2](P15—19) 即人具有投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向。
微观经济学虽然一直以资源配置为研究主题,也使用“交易”的概念,却没有认识到交易本身的稀缺性,从而在研究资源配置效率时,把交易本身排除在了“影响因子”之外。近代制度经济学的代表人物之一康芒斯将“交易”概念一般化了。按照他的划分,“生产”活动是人对自然的活动,而“交易”活动是人与人之间的活动。这种“交易”被康芒斯认为是制度经济学的基本分析单位。康芒斯(1962)将“交易”分为三种基本类型:一是买卖的交易,即平等主体之间的交换关系。二是管理的交易,即上下之间的交易关系。三是限额的交易,主要指政府对个人的关系。这三种交易类型覆盖了人类的所有经济活动。有了交易,就会产生“交易费用”。交易费用的产生源于新制度经济学的假定。
实际上,交易费用是西方新制度经济学的核心范畴。新制度经济学中的“科斯定理”指出:如果交易费用为零,那么通过市场交易就可以达到资源的最优配置,这个世界就会既不存在企业,也不存在政府了。实际上,现实世界交易费用肯定大于零,在这种情况下,改革实际上就是通过制度的重新安排来降低交易费用,提高资源配置效率。
制度就是一种行为规则,这些规则涉及社会、政治及经济行为。例如,支配政治权力的配置与适用的规则,确立由市场或政府来分配资源与收入的规则(舒尔茨,1968)。制度以人类天性的倾向为基础而被创造出来,“使人类良善的倾向有较多发达的机会,而对于有害的倾向则加以防止”(布赖斯,1921)。
制度由非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三部分组成。非正式约束是人们在长期交往中无意中形成的,具有持久的生命力,并构成代代相传的文化的一部分。即使在现代社会,正式约束也只占整个约束很少的一部分,人们生活的大部分空间仍然由非正式规则来约束。而在非正式约束中,意识形态处于核心地位。正式约束,它是指人们有意识创造的一系列政策法则。它包括政治规则、经济规则和契约。从变革的速度看,正式约束可以在一夜之间发生变化,而非正式约束却是长期的过程。正式制度可以移植,非正式规则的移植取决于两者的相容程度。但正式约束和非正式约束又是相互影响的。制度造就观念,完全可以改变人们的非正式约束。制度的第三个组成部分是实施机制。我们判断一个国家的制度是否有效,除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善以外,更主要的是看这个国家的实施机制是否健全。否则,任何制度尤其是正式规则就形同虚设。“有法不依”比“无法可依”性质更恶劣。特别是以“人治”为主的国家,并不是没有制定法律,而是没有建立起与法律制度配套的实施机制。
制度是集体行动对个体行动的控制,是市场交换中的合作规则及习惯。最初的经济学理论都强调竞争对有效配置资源的作用,而不能说明合作带来的效率。但现代经济学的分析表明,通过合作方式解决争端所达成的效率总是最大的。经济学博弈论中的一个经典案例,即“囚犯困境”表明,从个人角度出发选择的策略,从整体上看,却是最差的结局,即个人理性和集体理性的冲突。沿着博弈论的思路,我们就会发现制度的根源,即个人理性与集体理性的冲突是制度起源的重要原因。若我们把“囚犯困境”模型多次反复,那么,囚犯终究会发现:合作比自私更加有利,这时制度便产生了。
新制度经济学的基本理论分析工具有两块:交易费用理论和产权理论(卢现祥,1996)。“所有权是道德之神”(孟德斯鸠,1748),如果一个社会没有产权,也就意味着个人没有约束,个人的自利行为所带来的必然不是亚当·斯密所描述的社会福利最大化,而是使社会堕入“一切人反对一切人的战争”(霍布斯,1651)。产权经济学大师阿尔钦(1987)认为:“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利”。而所谓的“强制实施”是指这种权利关系可以是法律法规和合约条款明确规定的,也可以是道德规范和约定俗成的(胡乐明,2002)。因此,经济学意义上的产权与法律意义上的产权并不是完全等同的概念,前者比后者要宽泛得多。它广泛地包括一个人或其他人受益或受损的权利,它决定个人能拥有什么和不能拥有什么,可以做什么和不可以做什么。当产权没有明确界定时,个人就无法形成与他人交易的合理预期,“外部性”、“搭便车”等行为便难以避免。为什么资源禀赋相似的国家,有的积弱不振,在贫困的陷阱里难以自拔,而有的则繁荣发达,在富裕之路上阔步前行?显然,资源的使用效率是重要的解释变量。新制度经济学认为,产权安排直接影响资源配置效率,一个社会的绩效如何,最终取决于产权安排对个人行为所提供的约束和激励。
三、立足制度视角,强化政府管理,构建和谐社会
和谐社会是国家权力与公共权利良性互动的社会,是政府监管与公民自主管理有机统一的社会。在当今社会,政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会最大的两股力量。中国的改革大多是自上而下的,其改革方向、速度、形式、广度、深度和时间路径在很大程度上决定于政府的偏好及其效用最大化。这就需要政府界定并扮演好自身的角色,构建起新型的社会利益整合和社会秩序维持机制,这对建立稳定和谐的现代化社会具有至关重要的作用。无论是传统行政学的经典代表人物威尔逊,还是新制度主义行政学的研究者,都强调一个基本立场,即社会发展与政府管理的关联问题可以结合制度加以考察,而且只有立足于制度的视角,社会发展才能得到充分合理的解释。
和谐社会的实现,需要政府调整社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定。和谐社会不是无差别社会、无竞争社会,而是公正的差别,有序的竞争。现代化全面启动了中国由传统到现代的变迁,其间制度重组与再构建为政府管理提供了符合现代价值的激励和约束机制。在价值取向方面,行政制度较之于经济制度更应强调社会公平,尽管行政制度也不应当排斥效率。在行政效率、社会公平方面必须维持一种动态平衡。由于制度体现的是工具理性,而非价值理性(韦伯,1920),因此,在一个由不同群体利益阶层构成的社会体系结构中,如果各种利益群体均能够通过制度化的手段,通过正当的途径和正当的利益诉求机制满足自己的需要而无须越轨,那么这个社会阶层结构就是合理的,稳定的,有序的,这种合理、稳定、有序必须通过政府的制度设计和制度保障来实现。如何让各种群体,各种利益集团都能平等地表达自己的利益诉求,尤其是让弱势群体有足够的制度来保护自己的利益不受侵害,使社会的各种力量相互制约,平衡发展,是政府必须正视并解决的首要问题。
由于政府官员,即行政人的本质依然不能脱离人之本质的一般性界定,即“一切社会关系的总和”(马克思,1845)。而“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”(孟德斯鸠,1748)。因此,邓小平同志对此曾经一针见血地指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要,这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法做好事,甚至会走向反面。”[3](P333) 为保障现代政治民主和公民权利的实现,握有大权的行政机构及其官僚只有被严格的制度法规约束,才不致僭越、侵犯民权和宪法。
腐败问题,是政治统治方式的内生事物,在一个缺乏法律的世界里,它是有效掠夺行为的自然结果(哈姆,1998)。世界各国在治理对策上大体有两种方式:一是通过道德建设,在精神自律上下功夫,把人的行为约束寄托在主体的道德良知之上,即伦理型防腐路线;二是求助于制度,在制度控制上下功夫,把人的行为约束寄托在外在的强制性规范的压力之上。即法理型防腐路线。中国基本上遵循的是传统的伦理型防腐路线,政治思想运动和空洞说教多而制度与体制建设少。一方面,不信任,以及信任缺乏,提高了合作的交易费用;但是,另一方面,信任缺乏和实际的不信任尽管会提高交易费用,但是他们都可能刺激制度的创造,从而有助于从交易中获益(利瓦伊,1998)。因此,应以制度建设加强对政府官员和政府行为的约束。目前相关活动的开展在很大程度上仍决定于领导者个人对廉政的重视程度与经验多少,一旦领导者的注意力转移,廉政工作就难免中断,有关的文件、批示和措施也会因此而束之高阁。应以法律制度的制定和修改代替政策性文件指导,力求做到立法决策与改革、发展决策相互结合,逐步把法律规定的行为模式渗透到社会各方面。[4](P270—278)
官僚主义,即行政机构及其官僚在行政活动中表现出的注重官样文章而忽视行政的实施效能等现象,在公共行政的实践中比比皆是。其实,就其根源而言,制度也是其中的一个重要原因。因为在行政格局中,苛刻的法制环境和制度规范试图以压制行政主体随意性为条件换取社会、公民及行政相对方的自由与权利的有效保障。但是,导致官僚主义产生的原因并非只是制度方面,还有其他的诸如官僚主义的行政理念或习惯、行政责任及其追究机制的薄弱等。基于官僚主义产生的原因既有制度化的、又有非制度化的因素,因此,一方面,必须完善制度规则。按照管理心理学和行为科学的理论,组织功能的展开在一定程度上直接依赖于官僚个体的努力,即制度的激励功能应以个体权益的满足为前提,要鼓励并确保相对方和下级官僚参与各个层次行政制度的制定,同时加强行政监督的制度建设,这是从制度途径入手消解官僚主义的基本举措。另一方面,从非制度化途径方面弥补制度规则本身的不足和缺陷。这主要是因为传统行政观念在作祟,即认为行政乃最高统治者的私权,而非社会与公民的公权。[5](P190—193) 所以, 为确保现代行政制度合理效能的发挥,就必须着重培育决策方案执行者的法治理念与制度理念。
在产权方面,政府应为产权运行提供一个公正、安全的制度环境;提供产权运行的基本规范,如资产评估、产权量度、产权交易、建立产权市场等;利用宪法和法律制约利益集团通过产权重构实现财富和利益的再分配。总之,政府应凭借其特殊的优势,根据降低交易费用和鼓励市场交换的原则,对产权结构不断进行适当调整。产权作为协调人们关系的社会工具,它能帮助一个人形成与其他人进行交往时的合理预期,规范和制约着自利的个人的行为,其实质是一套激励和约束机制(德姆塞茨,1967)。因此,政府建立有效的产权制度对和谐社会的构建具有重要意义。
本文强调制度及其建设对构建和谐社会的意义并不意味着道德建设和精神自律不重要,因为制度也不是万能的(但是在我国市场化改革的过程中,我们最缺乏的就是具有约束功能和激励功能的制度)。比如意识形态就属于一种非正式的制度形式,非正式制度变迁是一个渐进的长期的过程,它是“软性”的,具有较强的渗透力,它在历史发展中起着根本性的作用。它的影响弥漫在几乎所有的其他制度安排中,因此,许多人将之称为最重要的制度安排。诺斯(1995)认为意识形态是个人与其环境达成协议的一种节约费用的工具,它以“世界观”的形式出现从而使决策过程简化。对政府来说,提高意识形态的一致性程度是降低交易费用、促进经济发展、增强政权的合法性、维护社会稳定的重要保障。因此政府应大力巩固意识形态阵地,为社会和谐提供舆论支持和思想保证。
四、结语
综上所述,构建和谐社会是社会转轨过程中摆在我们面前的突出任务,加强制度建设和制度创新,对于实现对社会诸多环节和方面的整合,对于构建和谐社会显得尤为重要和迫切。利益整合是核心,制度创新是保障。政府作为国家权威性的具体表现形式,是一个国家和社会的公共权威机构,是社会法定的统治与管理机关。政府在维持政治统治,进行社会公共管理的时候,应以制度为导向,坚持在“过程”中研究政府行为和各种制度细节,强化规则意识,以便更好地依法行政,造福百姓,造福人民,从而实现社会和谐。
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