发展小城镇：扩大内需的理性选择，本文主要内容关键词为：扩大内需论文,小城镇论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F202 文献标识码：A 文章编号：1007—4457 （2000）02—0001—06
80年代初中国农村小城镇的崛起，与乡镇企业的崛起一样，是中国农民在体制转型时期的伟大创举。这一新生事物对于中国走自己的道路，实现现代化，建设有中国特色的社会主义具有重要影响。20年来，随着国民经济格局的转变，农村城镇化建设发生了战略性改变。在中国经济市场化进程中，小城镇的发展将起关键性作用。
一、1984年费孝通提出“小城镇 大问题”的重要观点及其理论意义
中国乡镇企业的崛起是中国农民的一大创举，这一点已广为人们所认同。然而，小城镇的恢复、建设与发展是改革开放以来中国农民的又一大创举，至今却还未被人们广泛理解和承认。
小城镇问题，最早是由胡耀邦同志在1980年提出来的。1984年费孝通对该问题作了进一步阐述，并将其观点提炼成“小城镇 大问题”这样两句短语。从此，“小城镇，大问题”便广为传播，对小城镇问题的研究工作也逐步展开。
我国著名社会学家费孝通先生于1984年发表的文章《小城镇 大问题》（刊载于《瞭望》杂志1984年第2、3、4、5期），是一篇对中国经济体制改革产生了深刻影响的重要文献。文章开头有这样一段话：“小城镇问题，不是从天上掉下来的，也不是哪个人想出来的，它是在客观实践的发展中提出来的。问题在于我们能否认识它。1980年胡耀邦同志到云南视察，看到保山县板桥公社的小集镇破烂不堪，凄凄凉凉，于是就在同年底的一次会议上讲到，要发展商品经济，不恢复小城镇是不行的。要使农村的知识分子不想到大城市来，不解决小城镇问题就难以做到。如果我们的国家只有大城市、中等城市，没有小城镇，农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有脚。可见中央领导早就看到了小城镇问题的重要意义，指出小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题。”
这段话清楚地阐明了以下几个问题。首先，小城镇建设问题，是从我国农村经济改革实践中提出来的，是经济体制改革的客观需要，也就是发展农村商品经济实践的需要。因此，这是个具有重要意义的大问题。之所以说它是个大问题，费孝通当时还只是指两点：一是小城镇的兴衰存亡直接影响到农村商品经济能否发展；二是小城镇的兴衰存亡直接影响到我国农村几亿剩余劳动力的出路。现在看来，其意义和作用远不止这两点，更重要的是它还关系到了中国农村的现代化，关系到建设有中国特色的社会主义事业的成败。因为，与乡镇企业的发展一样，小城镇建设，进而开辟中国农村现代化、城市化的新道路，都是建设有中国特色的社会主义的重要内容。
其次，胡耀邦同志当时按照党的十一届三中全会的路线，注意调查实际情况，从调查中发现并着重提出了这个大问题。其思想前提是主张经济体制改革，主张发展商品经济。他当时就小城镇问题指出了以下三点：第一，要发展商品经济，不恢复小城镇是不行的。这是因为，小城镇是商品经济的产物，没有小城镇就难以发展农村商品流通和工商业。第二，小城镇是解决大量农村人口特别是知识分子就地就业的主要渠道，它能避免人口过度向大城市集中，避免大城市过度膨胀和城乡严重对立。第三，明确了小城镇的一般性质，这就是它是农村的政治中心、经济中心、文化中心。
胡耀邦第一个发现和提出了小城镇问题，并给予了小城镇建设以积极的支持，这是他对我国经济体制改革的贡献之一。由此，才有了以后直至当今的关于小城镇问题的改革探索成果。在发展社会主义市场经济的今天，建设小城镇的问题已日益显示出其重要性，并且还含有更为深刻的意义。1982年9月召开的党的第十二次代表大会的报告， 虽然公开确认了社会主义条件下要大力发展商品生产和商品交换，但还未能确认社会主义经济是商品经济。因此，胡耀邦在1980年就大力主张农村发展商品经济，应该说是超前的认识。他按这一思路，在实际生活中观察到旧体制束缚下小城镇严重趋于衰落的现象，并意识到了其不良后果，及时提出了这个大问题，应当说是具有远见卓识和改革创新精神的表现。
费孝通的文章是受胡耀邦讲话精神的启发而作，并围绕胡耀邦提示的观点作了展开阐述，用社会调查的事实对其作了印证和详尽阐发。
费孝通在文章中说：“我十分赞同耀邦同志的上述提法。那是因为我早年在农村调查时，就感觉到有一种比农村社区更高一层次的社会实体的存在。这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村相异的特点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系。我们把这样的社会实体用一个普通的名字加以概括，称之为‘小城镇’”。（注：武虹光编：《影响中国20年经济体制改革论文精选》，经济科学出版社1998年版，第327—328页。）他这样给小城镇下了定义，并加以命名。从此，“小城镇”成了一个有特定涵义的专用名词。
在这篇充满着探索精神和务实风格的开拓性研究论文中，费孝通着重对小城镇作了定性分析。一是在研究了其共性之后，确定了“小城镇”这一概念；二是在此基础上，对小城镇依据其自身具有的各种特征作了分类。他将小城镇作了初步划分，归纳为以下五种不同的类型。第一种类型：农村商品流通中心（以震泽镇为例）；第二种类型：农村家庭手工业中心（以盛泽镇为例）；第三种类型：农村政治中心（以松陵镇为例）；第四种类型：农村文化、休闲与旅游中心（以同里镇为例）；第五种类型：农村交通枢纽（以平望镇为例）。他认为，还可以作进一步的分类。凡已形成固定城镇的，均可就其主要特征纳入一定类型。“还应说明，提出类型的目的，可以说是在突出特点，同时自然还具有小城镇的共同性质。这就是上引胡耀邦同志所指出的，小城镇是农村的政治、经济和文化中心。小城镇的分类是以此共同性质为基础，而就其不同的侧重点进行的。以小城镇的特点来分类，对于我们确定小城镇发展方向是有用处的。”（注：武虹光编：《影响中国20年经济体制改革论文精选》，经济科学出版社1998年版，第332页。）
近年来，小城镇建设有了长足发展，当前更是出现了一个小城镇建设的热潮。但是，往往存在“一哄而起”、“千篇一律”的弊病，出现同构化倾向。究其原因，是在制定规划时没有事先作好调查研究和预测，没有把握其潜在特点，并确定其类型，而是照搬照套邻近集镇的格式。因此，我认为，小城镇的分类，可以作为我们加快小城镇建设，制定发展规划，克服同构化倾向的理论指导。
当前，小城镇建设进程中出现的一个重要问题是结构趋同。不仅是大结构趋同，各个城镇都是政治中心、经济中心和文化中心；并且小结构也基本趋同，工业大多是“门类齐全”，从重工到轻工，样样都有，多数镇是小而全、小而散、小而乱，或者同一行业、几厂并存。条块分割，重复建设，相互之间缺乏专业化分工，这是旧体制留下的弊端，是城镇不发达的象征。我国的集镇面广量大，要做到正确定位，必须先作出分类。大体上可分为如下几类：工业小区、商贸中心、交通枢纽、旅游休闲和文教基地等。在乡镇企业发达的基础上，形成一批工业小区即工业集镇，通过适当集中，与改制、改组、改造相结合，可为乡镇企业再创辉煌提供条件。发展商贸，培育农副产品或小商品的专业市场，可以形成农村商品流通中心。交通枢纽既靠区位优势，又靠建设。旅游景点应有自己的特色，当前具备此类型条件的小城镇只是少数，若东施效颦，人为制造，则往往不能成功。文教为主的城镇当前只有萌芽，但不久可望产出文教兴镇的典型。如果这样，从同构到异构，一批类型与功能各异的小集镇脱颖而出，未来必将出现百花齐放、争奇斗艳的局面。
二、当前重新提出加快小城镇建设问题的战略意义
党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，是一个指导我国农村工作未来方向的纲领性文献。《决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个战略。”这就明确提出，要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，增强农村经济的活力，从而开始把小城镇建设作为一个大战略来抓。这是中国经济改革20年来第一次把小城镇建设写进党的重要文件，赋予其重要的战略地位。随着《决定》的贯彻，当前在中国广大农村正在兴起一个城镇化建设的空前热潮。
从50年代到70年代初，我国农村小城镇的发展一直处于停滞和衰落的状态，具体表现为历史上形成的小城镇功能退化、人口锐减。市镇破落。究其原因，一是在建国后实行了高度集中的计划经济体制，运用行政手段调拨农村物资，切断了小城镇与乡村之间固有的商品联系；二是搞商业国营化，不允许搞个体和私营经济。集市贸易和农贸市场屡遭取缔，小城镇居民无以为业。原有人口一部分流向大中城市谋生，一部分回到农村务农；三是重农抑商，搞“以粮为纲”，不准农村剩余劳动力从事商业和手工业。总之，旧的经济体制和重农抑商政策，是导致我国农村广大小城镇日趋衰落的根本原因。小城镇的衰败，又反过来限制了农村的副业、手工业生产和商品流通，形成恶性循环，加剧了农村经济向自然经济倒退。
伴随着70年代中期我国乡镇企业的产生和发展，80年代初小城镇开始恢复和复苏。这是因为，在特定历史社会条件下产生的乡镇企业，一开始就是以独立的商品生产者和市场主体的面貌登上历史舞台的。它的生存与发展，离不开市场，必然要求有作为商品流通中心和交换场所的集镇作为其依托，也必然要求将许多乡镇企业集中办在镇上，以便节约用地和通电通水通讯等公共设施的投资，从而形成工业中心。当时重视小城镇问题，客观上是为了转变我国的短缺经济，增加有效供给，使商品大大增加，市场繁荣，尽快改善农民的生活状况。同时，解决占我国农村人口1／3左右的农村剩余人口的就业问题。
经过近20年的改革与发展，我国小城镇的建设取得了长足的进步，并已纳入规范化建设和管理的轨道，进入了较高的发展层次。
1998年底止，全国有建制镇17015个（不含县城关镇），集镇29118个。随着撤乡建镇和迁村并点工作的进一步开展，建制镇比上年增加480个，集镇减少1206个，村庄减少101635个。目前，农村小城镇居住着2.75亿的常住人口，占农村总人口的32%，这部分人口的集聚， 是农村商品经济发展和市场化进程的直接结果。
1998年，全国村镇建设完成投资2772.62亿元，比上年增长4.5%。其中住宅建设投资1797.27亿元，占投资总额的64.82%；公共建筑投资363.38亿元，占投资总额的13.11%；生产性建筑投资294.72亿元， 占投资总额的10.63%；公用设施建设投资317.24亿元，比上年增长9.5%，其占当年投资总额的比重达11.44%。
至1998年底，全国累计编制镇（乡）域范围的规划38538个， 占镇（乡）总数的83.54%，编制建制镇规划15157个、集镇规划19404个， 分别占总数的89.08%和66.64%。
至1998年底，全国共有村镇建设试点19754个，其中建制镇6367 个，集镇2075个，村庄11312个。在全国村镇建设试点中，部级建设试点559个，省级建设试点3164个，地级建设试点3946 个，县级建设试点12085个。通过抓试点，一批规划比较合理、设施比较齐全、环境比较优美的小城镇和村庄脱颖而出，为推动和促进村镇建设的全面发展提供了有益的经验。
很明显，20年来，乡镇企业和小城镇的大发展，推动了我国农村经济的巨大增长。农副产品和各种工业品大量从农村生产出来，流通到大中城市和全国各地，乃至国际市场，一下子改变了商品短缺的状况。这是以强大的动力实现了农村生产要素的重新配置，使劳动生产力和农业剩余产品的比率迅速增加。实现这种巨大资源重新配置的那只看不见的手，就是市场机制。
正如胡必亮同志所分析的那样，当我们今天再次将农村小城镇问题提到重要的议事日程时，主要地已经不是出于增加供给的需要，而是来自刺激需求、扩大内需的迫切需要了。因为各类小城镇的投资与消费刺激，对促进国民经济发展具有十分重要和不可替代的积极作用。从这一点来看，可以毫不夸张地讲，小城镇的进一步发展，在一定程度上直接决定着中国经济进一步高速发展的可持续性。
刺激国内需求是当前经济发展中的关键问题。从启动私人消费来看，目前能看得见的潜力有两块，即城市里的住房消费和农村消费。在农村消费方面，由于小城镇居民人均收入一般比农民人均收入高出60%以上，想办法刺激这部分人的消费需求对整个宏观经济发展具有重要意义。从进一步启动投资消费的角度来看，国家投资继续保持高增长及企业投资和私人投资的回升是经济增长回稳的关键，其中小城镇建设这种特殊投资增长的积极意义是巨大的。从整个国民经济的可持续性发展来看，小城镇建设是宏观性的大问题，是决定中国经济在多大程度上可以进一步健康、快速发展的大问题。
当党的十五届三中全会重提小城镇问题时，历史的发展已经使很多情况都发生了重大变化，中国所面临的主要经济问题与以前相比也出现了一些新的特点。这些特点主要表现在三个方面：第一，农村乡镇企业20年间得到了迅速发展。从企业数量来讲，1998年比1978年增长了12倍，乡镇企业总产值增长了几百倍，乡镇企业就业人数增长了约5倍。 但是，乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的情况仍然大量存在，分散布局的问题比较严重。第二，20年来，大量农业剩余劳动力随着乡镇企业与小城镇的发展而离土离乡了。据估算，20年间共有1 亿人转到了非农产业。同时我们发现，近年来，一方面农业劳动力回流的现象较普遍地发生了，不少“离土离乡”多年的农民工又返回其故土；另一方面，大量农村劳动力对小城镇越来越不感兴趣，而集中地向大中城市流动。第三，由于农村消费近年来增长缓慢，加剧了国内需求不足的问题，致使通货紧缩不断加剧，企业盈利下降，“下岗”工人增加。这种情况如果继续下去，整个国民经济就很难继续以比较高的发展速度持续下去了。
正因为这些问题都与小城镇发展密切相关联，所以，当中共中央这次重提小城镇问题时，使用了“大战略”一词。它既是带动农村经济和社会发展的大战略，也是扩大内需、推动国民经济更快增长的大战略。（注：胡必亮：《小城镇 大战略》，《光明日报》，1999年4月23 日。）
为什么农村小城镇建设问题会成为我国深化改革与发展的一个聚焦点？我认为还必须从当今世界经济和中国经济的形势去加以把握。从世界范围看，过剩经济已经出现。中国近年也出现了总供给过剩与通货紧缩现象。总需求不足，成为世界经济的一个共同特征。中国政府审时度势，及时调整发展战略和政策，采用了扩大内需的政策。而扩大内需，主要是开拓农村市场。鼓励农民消费和民间投资，在当前宽松的政策环境下，小城镇建设是最优选择。
目前大中城市国有企业职工大量下岗，无以为业，形成庞大的贫困人口，政府用提高失业救济水平等政策，也有限度。而大中城市发展空间已饱和。在这种情况下，鼓励和引导一部分下岗职工去新建的农村城镇落户和就业，或许是明智的选择。这样做，一方面可以缓解大中城市的就业压力，另一方面可以有力地帮助和推动小城镇各方面的建设，包括人才、技术、管理经验等。
三、中国经济的市场化与小城镇的发展
中国整个国民经济的市场化，关键在于农村经济的市场化。小城镇的发展，在推动农村经济市场化过程中具有举足轻重的地位。
小城镇是市场的载体。市场能否发育，决定了小城镇的兴衰。市场与小城镇，本质上是社会分工的产物。手工工业和工业从农业中分离出来，商业又从农业和工业中分离出来，从农民中分离出工人和商人，小城镇从农村中分离出来以至城乡对立，都是社会分工发展的必然结果。
从历史上看，在社会分工的基础上形成了市场。各个相互独立的生产者与生产部门彼此进行商品交换，形成一定的商品供求关系，形成了商品流通，产生了市场。市场的出现，标志着人类经济生活的进步，对促进社会经济的发展起了重大作用。通过市场，生产者和消费者可以进行产品等价交换；通过市场，商品价值得以实现，商品生产费用得到补偿并取得盈利，保证了社会再生产的不断进行并得以扩大规模；通过市场，还可以反馈市场商品供求信息，引导和调整经济结构，促使社会经济协调发展。
市场随社会分工的发展而不断扩大。正如列宁所指出的：市场量和社会劳动专业化的程度有着不可分割的联系。市场发展的限度决定于社会劳动专业化的限度，而这种专业化按其实质来说，正像技术的发展一样，没有止境。这是因为，分工的发展有一种分蘖作用，使得社会生产中的每一种产品甚至每一种产品的部件，都能成为独立的专业生产部门。生产愈专业化，交换愈频繁，市场就愈扩大。列宁曾指出：“商品生产的增长本身破坏了自然经济所固有的小经济单位的分散性，并把小的地方市场汇合成为广大的国家市场（然后又成为世界市场）”。（注：《列宁全集》第3卷，第548页。）市场以其巨大的吸引力，使生产朝生产交换价值的方向发展，瓦解了自然经济的根基，推动了商品经济发展。市场又以其巨大的渗透力打破了封建割据、地区封锁，推动了交换的发展和普遍化。交换的扩大，在越来越广的范围内把生产者与消费者联系起来，因为交换过程一方面是商品货币的形态变化过程，另一方面是人们相互之间发生经济联系的过程。交换的扩大，使市场突破小集市和局部地区的市场，发展成为全国统一市场，甚至与世界市场联系和融合起来。
中国经济体制改革的市场取向，本质在于发展原先被旧体制压抑的市场，充分发挥市场机制配置资源的作用和提高经济效率。中国经济市场化的过程就是市场发展的过程。并且，中国经济的市场化过程，必定要遵循上述规律进行。当然，小城镇建设所推动的，还只限于地方市场和一定的区域市场。
建国以后，由于实行计划经济体制和“左”的政策，采取了许多反社会分工的措施，曾引起小城镇的衰落，同时也是市场和商品经济的衰落。
正如费孝通先生从实地考察中所观察到的，小城镇的衰落成为农村经济凋蔽的镜子。
根据费孝通的调查，从50年代到70年代初，吴江小城镇的人口一直处于停滞甚至下降的状态。例如，吴江县的铜罗镇，1952年有2475人；1962年有2488人；1982年有2007人。该镇30年间人口下降19%，人口不旺，小城镇谈何发展？类似情况在全国普遍存在。人口下降，是城镇衰落的重要表现。列宁曾经指出：随着社会分工的发展，工业人口增加而农业人口减少，这是一个客观规律。可是，我国这段时期却出现了相反的情况：从事工业和商业的人口减少（大部分居住在城镇上），而农业人口反而增加，以至积累成庞大的农业剩余人口。这不能不说是一种反社会分工的现象，是一种历史的倒退、社会生产力的萎缩。
造成我国小城镇衰落的具体历史社会原因有三条：一是搞“以粮为纲”，搞单一经济，限制副业生产和手工业生产，限制商品流通；二是实行了城镇商业国营化；三是多次取缔集市贸易和个体、私人经济。小城镇留不住居民，居民无以为业，便无以生存与发展，只好离开城镇。人口流走了，小城镇势必出现萧条和冷落。
在我国小城镇的恢复和发展历程中，我们逐步在实践的探索上认识到了上述规律，逐步调整了政策取向。
1978年至1983年这一阶段，虽然已提出了发展小城镇问题，但仍未放弃行政手段的管理方式，进镇人口指标仍然实行比较严格的控制，即按照当时人口管理的规定，通过行政手段对农村人口流入小城镇开一点点小“口子”，比如复员退伍军人返乡、本地干部招聘、中专或技校毕业生分配及一些地方干部的直系亲属，可以进入小城镇；小城镇建设资金则多直接源于各地方财政。
从1984年开始，中央提议“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这是一个具有历史意义的突破，表明小城镇的大门已部分地向农民开启了。但却是有条件的，因为需要“自理口粮”，国家不管这部分落户小城镇的农民的口粮供应。实际上，从1985年开始，部分地区就出现了城镇户口商品化的现象，即农民可以花钱买到城镇居民户口，而城镇则可以用卖户口的钱来搞建设，一举两得。这是市场化的举措。
以1993年11月中共中央十四届三中全会的召开为标志，中国真正地迈开了向市场经济进发的脚步。从那时起，中国经济的市场化程度迅速提高，各类商品市场及某些生产要素市场如劳动力市场基本上开放了。在这种新的、比较宽松的历史条件下，小城镇开发建设的改革探索又进一步地展开了。
从各地正在推行的小城镇改革措施来看，尽管有些方面仍然带有一些计划经济时代的特征，但改革的方向已经很清晰，而且在某些方面的市场化程度已经相当高了，如小城镇投资的市场化水平就已经很高；小城镇的经济结构也基本上形成了以非国有经济为主体的局面，私人经济对支撑小城镇经济发展具有特别重要的意义；户籍在不少地方已进行改革，适应市场经济要求的户口登记制度正在形成过程中；小城镇的土地和房地产市场也正处于发育过程中，商业化保险的尝试已在某些小城镇开始出现；小城镇的镇级政府也适应市场体制的要求进行了重构；等等。这一切都充分表明：中国的小城镇改革与发展事业适应整个国家经济体制的改革与转型，已经初步迈入了市场化的新阶段。（注：胡必亮：《小城镇 大战略》，《光明日报》，1999年4月23日。）
党的十五届三中全会召开以后，我国农村小城镇的发展进入了一个新的历史时期，开始着眼于乡村城镇化和城乡一体化协调发展。一个农村现代化、城乡一体化的光明前景已出现在我们眼前。
把各地农村建设成为有中国特色的现代化的新的经济区域，使其市场化水平与城市衔接，建成统一的现代市场经济体系，彻底消灭城乡对立的二元经济格局，看来完全能够实现。
20年来，我国农村小城镇的建设问题从作为“大问题”提出，到形成经济社会发展的“大战略”，经历了艰苦的探索、创新过程，终于实现了一个发展思路上的飞跃，积累了极为宝贵的经验。在中国经济市场化的进程中，农村小城镇的恢复和发展占有十分重要的地位。小城镇的发展，对于推进市场化进程起了不可忽视的作用。全国范围农村现代化小城镇群落崛起之时，就是中国的现代化基本实现之日。
收稿日期：1999—10—25
标签：小城镇论文; 城镇体系规划论文; 农村人口论文; 经济建设论文; 农村改革论文; 社会改革论文; 城镇人口论文; 扩大内需论文; 建设投资论文; 人口问题论文; 胡耀邦论文; 经济论文; 农民论文; 经济学论文; 时政论文;