国外政务信息资源管理体系建设研究，本文主要内容关键词为：体系建设论文,资源管理论文,政务信息论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 研究背景
1.1 相关概念界定
本文所指“信息资源”是广义的信息资源，是对信息活动中各种要素的总称，包括信息本身，还包括与信息相关的设备、技术、资金和人员[1]。
本文所指“信息资源管理”是指为确保信息资源的有效利用，通过现代化的管理手段和管理方法对信息资源实施计划、预算、组织、控制、协调的人类管理活动[2]。信息资源管理包含宏观和微观两个层次。宏观层次是指国际、国家和政府所开展的信息资源管理活动，主要是运用政策法规、管理条例等来指导、组织、协调信息资源的开发利用，以促进信息事业的发展；微观层次则指由组织机构（包括企业、事业部门等）所开展的信息资源管理活动，主要是以满足组织机构的信息需求为目的，对其内外部信息资源实施的有效管理[3]。
“政府（务）信息资源”是对产生于政务内部和外部，对政府活动产生影响的信息的统称，它包括由政府产生的政策法规文件和政府通过采集获取的来源于政府外部并可供社会其他成员使用的信息[4]。
本文采用广义信息资源观研究政务信息资源管理的相关问题。
1.2 研究目的及问题
本文旨在调查研究国外政务信息资源管理法律、政策和标准体系建设的经验，为我国的政务信息资源管理体系建设提供借鉴。
研究问题包括以下方面：
Why－国外政务信息资源管理法律、政策和标准体系建设的动因是什么？
What－国外政务信息资源管理法律、政策和标准体系建设的内容与特点是什么？
How－国外政务信息资源管理法律、政策和标准体系建设的方式与途径有哪些？
Where－国外政务信息资源管理法律、政策和标准体系建设的经验有哪些，对我国有何借鉴？
1.3 研究方法
本文主要采用文献调查与典型案例研究的方法，选择政务信息资源管理方面走在世界前列的美国、加拿大、英国、澳大利亚和新西兰五国作为典型，围绕上述研究目的和问题开展案例研究。
2 国外政务信息资源管理体系建设的动因
分析国外政务信息资源管理体系建设的动因，主要有以下4个方面：
2.1 信息资源与政府活动的关系
加拿大政府认为信息资源是政府活动中不可或缺的一部分，是重要的战略业务资源，起到支持政府决策与提供证据的作用[5]。英国政府则认为通过对政府信息资源的管理，促使该国政府的注意力从提高工作效率和改造工作流程，更多地转向对政府角色的重新定位，信息资源管理的目标从经济建设拓展到促进社会发展，把服务政府拓展至服务公众。
2.2 信息资源管理与文件管理、知识管理的关系
调查显示，对信息资源的管理很大程度上就是对文件进行管理。加拿大、澳大利亚和新西兰政府均指出文件是信息的子集，是信息的重要及核心组成部分。在澳大利亚的相关法规与标准中常可看到文件与信息是同时提及的，如“文件与信息管理”、“文件管理与信息管理”等。而美国的《联邦信息资源管理法》的提出就是在此前制定的《通用文件处置法》、《文件处置法》、《联邦文件法》、《总统文件法》和《文书削减法》等一系列相关法律的基础上发展而成的。
与此同时，英国政府还从知识管理与信息管理的视角来看待政府管理，在2008年发布的政策战略《从信息和知识管理角度提升政府能力》(Information matters:building government's capability in managing knowledge and information)中明确指出，知识和信息是有价值的资产，知识和信息管理正式成为政府职能之一。
2.3 信息资源管理与电子政务战略推动的关系
调查发现，各被调查国的信息资源管理相关法规与标准的数量与该国电子政务战略的推进密切相关。电子政务不是一个简单的IT项目，而是以公民为中心，为公民提供更好的服务。为达到这一目的，就要求政府部门之间必须改变工作流程，对数据进行统一管理，共享资源，提供集成服务。政府向公民提供的服务，很大程度就是向公民提供政府所掌握的信息资源。电子政务是对政府管理的一大变革，这就需要制定大量的法规与标准来支持电子政务的推动。
2.4 信息资源的公开、共享与利用
信息资源的公开、共享与利用是实施电子政务战略的主要目的之一。为确保信息资源的长久可用性，各国均制定了相应的信息利用法或信息自由法及其实施标准。新西兰政府还提出了数字连续体战略，该战略对新西兰实现电子政务以及实现信息资源在时间纵向上的共享起到支撑与基础作用，确保信息资源在当前与未来具有真实性与可用性。
上述四个方面相互联系、相辅相成。电子政务战略的推动，促使各被调查国政府对信息资源有了新的理解与定位，认识到其与政府业务活动的关系，与文件管理和知识管理的关系，意识到信息资源公开利用与共享的重要性。
3 国外政务信息资源管理体系建设的内容与特点
国外政务信息资源管理法律、政策和标准体系建设的内容涵盖以下三个方面：
(1)对政务信息资源内容的管理。即对政务信息资源的描述，如分类，元数据，著录等。其标准多直接采用国际标准，以自愿性标准为主体。
(2)对政务信息资源业务活动过程的管理。具体体现了以利用环节为中心的全流程管理思想，加拿大政府在政府信息管理框架中就明确提出信息生命周期管理思想。以利用环节为中心的全流程管理是指以利用为中心，贯穿信息资源的计划、采集、组织加工、利用、存储、保护、处置和评估等环节，这也是一种规划、实施、评估及改进(PDCA)的过程管理思想。其标准也多直接采用国际标准，以自愿性标准为主体。
(3)对政务信息资源环境的管理。包括政策制定、组织协调、统筹规划、指导与监督控制以及在人员、安全与技术等方面的管理与保障，确保政务信息资源的内容与业务活动有序合理进行。
在各被调查国家中，美国、英国和澳大利亚的标准体制是非政府体制，即非政府组织广泛、大量地制定标准，同时通过政府的参与得到加强。自愿性标准往往不是由政府组织单独制定的，而是由非政府组织制定，政府部门直接采纳或对其进行部分吸纳，同时对非政府组织没有涉及的领域进行补充，充分利用了非政府组织实际的、国际的、面向市场的标准制定特点。此外，当自愿性标准被这些国家在立法时写入法律法规里时，自愿性标准就转化为强制性标准。
4 国外政务信息资源管理标准体系的推动方式与途径
被调查国的信息资源管理都有相应的法律支持，如美国有《联邦信息资源管理法》，加拿大有《信息利用法》，英国和澳大利亚有《信息自由法》，新西兰有《官方信息法》和《公共文件法》。在这些国家里，政务信息资源管理标准体系下的大部分标准是在信息资源相关法律的支持与推动下逐步制定的。这体现了被调查国的法律先行意识，信息资源管理在立法层面上得到全面的认可和支持。
除此之外，被调查国的政务信息资源管理标准体系大多是在某个战略或项目的具体实施下制定的。调查显示，大部分被调查国的政务信息资源管理相关标准的数量随着立法推动与战略实施而逐渐增长。具有代表性的政务信息资源管理体系和方式有以下几个。
4.1 加拿大政府信息管理框架(Framework for the Management of Information in the Government of Canada，FMI)
如图1所示[6]，该框架提供了加拿大政府信息管理的战略方向，自底向上分为基础、标准指南和资源。基础部分对政府信息管理做了总的概述，包含加拿大政府信息管理的核心组成，如愿景、目标、目的、原则、法律政策、管理与问责、信息角色、利益相关方和术语。标准与指南部分为政府信息管理过程中涉及的各个方面提供了权威性的标准和指导原则：标准提供了要求政府机构必须完全遵守的规范的强制性的方法和惯例；指导原则提供了描述性的指南（如最佳范例）、原则和建议，为政府机构开发信息管理系统提供了一个基础，并使他们能在特定的需求和环境下应用。这些标准与指南被划分为三大类别：与管理相关，与信息生命周期相关，与法律政策要求相关。资源部分，主要包括面向政府工作人员的资源、面向信息管理专业人员的资源和业务活动指南这三个方面的内容。
图1 加拿大政府信息管理框架结构图
图2 新西兰连续体资源工具结构
4.2 澳大利亚E-permanence文件管理战略[7]
2001年，澳大利亚基于AS4390文件管理标准推出了E-permanence文件管理战略与标准，这是世界领先的管理政府信息的新标准。E-permanence提供了一系列工具（包括政策、标准、指南和培训）来确保文件与信息的整个生成与管理过程，适用于政府部门中所有形式的文件，尤其是数字环境下产生的文件。E-permanence之所以提出，是因为澳大利亚政府认为文件在政府的业务活动过程中起到了证据的作用，文件管理是业务管理的一部分，需要将文件与信息的管理集成到业务系统中。
在E-permanence的推动下，澳大利亚档案馆制定了一系列文件管理标准指南等工具，来帮助政府部门更好地管理文件。虽然这些文件管理工具只是行政层次的级别，没有立法层次的法律，但这些工具的操作性与实践性非常强。
4.3 新西兰连续体(Continuum)项目[8]
在新西兰的信息资源管理范畴中，文件管理占相当大的比例。新西兰的政府文件管理是通过Continuum（连续体）来开展，见图2。该项目是一个综合性项目，由新西兰档案馆负责，旨在向政府部门提供最有效的工具和服务，使其达到文件管理标准的最佳实践，同时也在档案馆和其他政府部门间建立强大、协作、互利的合作伙伴关系。连续体项目通过提供文件管理标准和最佳实践指南等一系列文件管理工具来支持《公共文件法》。
4.4 国外政务信息资源管理的管理机构
分析被调查国家政务信息资源管理的管理机构，调查结果如表1所示。
表1 被调查国家政务信息资源管理主要管理机构一览表
国别 主要管理机构
美国白宫管理与预算办公室(OMB)，美国联邦首席信息官委员会，国家档案
与文件署
加拿大 财政委员会下的信息主管部门，国家图书和档案馆，统计局
英国公共部门信息办公室(OPSI)，国家档案馆
澳大利亚总理内阁部，国家档案馆
新西兰 服务委员会，国家档案馆
各被调查国的政务信息资源管理的主要管理机构都包含至少两个负责政务信息总体规划、设计与管理的部门，同时国家档案馆负责文件管理包括电子文件管理在内的各种标准与指南的制定。这些国家的管理机构有一个共同的特点，即国家档案馆都是各国政务信息资源管理的主要管理机构之一，同时也从侧面反映出文件管理在信息资源管理中的重要性。
5 研究结论
总结以上国外政务信息资源管理体系建设的经验，以下五个方面值得我国学习借鉴：
(1)在管理理念方面，各国均持广义的信息资源管理观，采用基于PDCA方法论和面向全生命期的全流程管理理念制定政务信息资源管理体系。视政务信息资源为重要的战略业务资源，是政府活动中不可缺少的一部分。
(2)在管理内容的构成要素方面，强调对政务信息资源的内容管理和业务过程管理。文件管理是政务信息资源管理的重要组成和基础，文件管理标准在政务信息资源管理标准中数量最多，比重最大，且成为政务信息资源管理标准体系中的重要分体系之一。一些国家还从知识管理的新视角来重新理解政务信息资源管理。
(3)在推动途径方面，法律先行，并与国家战略尤其是电子政务战略、数字战略等相结合，强调政务信息资源的公开、共享与利用，为公众提供服务。
(4)在管理机构方面，国家档案馆是文件管理标准体系建设的权威机构，国家档案馆被法律授权负责政府文件管理标准的制定与管理。
(5)在采标方面，基础标准和业务标准多直接采用国际标准，以自愿性标准为主体。管理性标准推行国家和行业技术法规，纳入立法体系建设，成为强制性标准。
收稿日期：2009-06-16