西方国家开展政府绩效审计情况及对我国的启示，本文主要内容关键词为：西方国家论文,绩效论文,启示论文,情况论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西方国家开展政府绩效审计情况
1．美国开展政府绩效审计情况。美国是世界上开展政府绩效审计比较早的国家。早在20世纪40年代，美国审计总署(GAO)就开始综合审计。20世纪70年代，美国的绩效审计走向准则化和法定化。1972年，美国审计总署根据立法所赋予的权限制定了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》(Standards for Audit of Governmental Organizations，Programs，Activities and Functions)。这份被称为“黄皮书”的审计准则，突出强调了“3E”(即绩效审计，是对一个组织利用资源的经济性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectiveness进行的评价)审计的重要性，并规定了如下的审计项目：(1)检查财务活动和遵循现行法律和规定的情况；(2)评价管理工作的经济性和效率性；(3)评价在实现预测成果过程中的项目成果。这是首次在具有法规性的文件中明确阐述与绩效审计有关的审计目的。在美国审计总署的机关刊物《观察报告》中反映出1970年代政府审计人员85％以上的工作量是从事“3E”审计，“3E”审计已经成为美国政府审计最主要的工作。
根据2004年美国审计总署人力资源改革法案修正案，2004年7月7日，美国审计总署正式更名，具有83年历史的美国审计总署改变了其机构名称的用词，从General Accounting Office变为Government Accountability Office。前者直译为总会计办公室，后者直译为政府责任办公室。更名后的美国审计总署名称缩写仍为GAO(以下简称GAO)。GAO名称的改变也表达了一个重要信号：面向21世纪，美国联邦政府在完成工作的内容和方式两个方面都需要转变。在今天的GAO，评估政府的绩效，并对它的结果负责是GAO担当怎样角色和做什么工作时考虑的中心问题。GAO认为，公众应该得到政府运作的全面信息，从费用的耗费到政策制定。毕竟，只有全体选民被充分告之的政府才是能真正代表民意的政府。
从美国政府绩效审计的发展可以看出，“3E”审计的提出，拓宽了政府审计的范围，打破了传统财务审计的框框，丰富了政府审计的内容。而且，从20世纪70年代以后，美国的绩效审计逐步走向准则化和法制化的轨道。迄今为止，美国已经制订了非常完善的政府绩效审计准则体系。美国绩效审计的先进理念和实践对世界范围内绩效审计的影响都是巨大的。
2．加拿大开展政府绩效审计情况。加拿大政府审计中没有绩效审计这一类型，但其“综合审计”中包括了绩效审计的基本内容。1977年加拿大颁布了《审计长法》，国会将审计长的任务扩展到审查经济性、效率性和效果性。1980年，成立了加拿大综合审计基金会(Canadian Comprehensive Auditing Foundation，简称CCAF)，CCAF的中心任务就是在联邦公共部门、省及地方政府以及医院和学校的审计活动中传播综合审计经验。在审计长和CCAF的联合影响下，加拿大的审计范围得以大大拓展。1986～1987年度加拿大审计长公署的审计资源中用于政府审计的部分约占65％，其中用于经济性、效率性和效果性方面的审计约占43％。
综合审计是加拿大创立的独具特色的一种审计方式，它是财务审计和货币价值审计(类似于绩效审计)的综合体。加拿大的综合审计与英国和美国的绩效审计相比，内容更为广泛，既包括财务审计，又包括“3E”审计的内容。
3．英国开展政府绩效审计情况。英国开展绩效审计的历史比较长，但以法律形式确认其为国家审计署的工作内容则是在1983年以后。英国的政府绩效审计称之为“货币价值审计”(Value-for-Money Audit)。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的改革计划，开始了在公共管理领域内以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，这就是“新公共管理运动(New Public Management)”。在新公共管理的背景下，货币价值审计备受关注。
1980年3月，英国政府发表了“绿皮书”，该文件归纳了与国家审计机构有关的各种建议。1981年2月公共决算委员会发布了著名的特别报告书：《主审计长的作用》。该报告主张制定相应的法律条款，对审计总体结构进行规定。1983年《国家审计法》颁布并于1984年1月1日起实施。该法第六条规定：主计审计长可以检查任何部门、机构或其他团体履行职能过程中使用资源的经济性、效率性和效果性。该法第一次从法律上正式授权英国国家审计部门实施绩效审计。
英国的绩效审计一般可以分为四类：(1)对严重的铺张浪费、效率或效益低下和控制薄弱的现象进行的检查；(2)针对特定的部门、重大项目、工程进行的调查；(3)对管理活动进行的检查；(4)其他较小规模的检查。英国国家审计署十分重视绩效审计，每年投向绩效审计的力量约占35％，且这个比例有不断提高的趋势。仅1994至1995年度英国国家审计署就公布了50份绩效审计报告，涉及的领域涵盖了国防、教育、农业、环境和交通、卫生和社会保障、法律和内政服务、海外和中央政府事务研究、私有化、税收等8个领域。
英国审计署的绩效审计主要是检查和评价政策的执行结果，对政策本身并不提出批评意见。绩效审计的类型也是多种多样。根据一项统计，英国审计署开展的全部绩效审计工作中，约1/3为对项目效果的审计；1/3为对产出的审计；2/9为对工作程序的审计；其余为对工作效率的检查和成本效益的分析。
从绩效审计的内容来看，英国政府绩效审计的内容主要也是“3E”审计，与美国“3E”审计中的内容基本上是相同的。比较而言，美国“3E”审计的范围更宽一些。但英国的绩效审计实践中往往将经济性、效率性和效果性三个方面结合起来对某个项目或某项活动进行综合评价。
二、启示与借鉴
1．开展政府绩效审计是政府审计发展的大趋势。从上述各国政府绩效审计的产生和发展过程我们不难看出，开展绩效审计是政府审计发展的历史必然。目前，政府绩效审计已在世界范围内得到广泛开展，并在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重，且呈现出不断上升的趋势，甚至有的国家政府绩效审计已成为政府审计工作的主要内容。从我国绩效审计的现状来看，自1983年以来，我国政府审计机关主要开展的是经济效益审计，它与“3E”审计还有一定的区别，这与当时我国的经济环境是分不开的。原因有二：一是国有经济在国民经济中占有绝对优势，国家的财政支出巨大；二是在国家的财政支出中存在着大量的浪费行为，大量国有企业经营状况恶化。随着我国市场经济体制的逐步完善和政府公共财政体系的逐步建立，开展具有真正意义的绩效审计的条件也逐渐成熟。在国家审计署《2003年至2007年审计工作发展规划》中指出，今后5年要逐步加大效益审计的分量，争取到2007年，投入绩效审计的力量占一半左右。可见，我国政府审计机关已经将绩效审计工作作为今后一个时期内政府审计工作的重点内容来抓。
2．政府绩效审计的主要内容是“3E”审计。尽管世界各国对绩效审计的叫法各不相同，内容也略有差异，但从世界各国开展绩效审计的主要内容来看，都是围绕着经济性、效率性和效果性审计开展的。比如英国的货币价值审计，加拿大的综合审计，美国的绩效审计等，虽然各自的侧重点不一样，但都突出强调了"3E”审计。在我国，从以往的经济效益审计实践来看，虽然也尝试过开展“3E”审计，但未得到广泛开展，基本上处于尝试阶段。借鉴上述各国的绩效审计内容并结合我国的实际情况，作者认为，在我国目前财经领域违法乱纪问题还相当严重的情况下，应在注重真实性、合法性审计的同时，逐步开展国外那种正规的绩效审计，审计内容也应主要以“3E”审计为主。
3．政府绩效审计规范化、法制化。政府审计规范和准则的制定是影响政府绩效审计发展的一个重要因素。从世界各国绩效审计的发展过程可以看出，凡是绩效审计开展的比较好的国家，其绩效审计方面的法律和规范也是制定的相对比较完善的。
美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，早在1972年就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，该准则曾于1981、1988、1994和2003年经过4次修订，使其日趋完善。这一准则对美国乃至世界范围内的绩效审计开展产生了巨大的影响。英国国家审计署1997年出版了指导绩效审计的《绩效审计概要》，2003年又颁布了《绩效审计手册》。完善的审计准则和规范的制订是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。
我国国家审计署自1989年开始制定政府审计准则，并于1993年印发了《中华人民共和国政府审计准则》(征求意见稿)；1996年发布了38个国家审计规范。但从其内容来看，主要是针对财务审计的，只是个别地方提到了要开展绩效审计。因此，专门针对绩效审计的规范和准则目前在我国还是一个空白。我国政府今后应加快审计规范和准则的制定，以促进政府绩效审计工作的发展。
4．政府绩效审计已成为政府绩效评估的子系统。20世纪70年代末和80年代初，随着一场声势浩大的被称为“新公共管理”(NPM)运动的政府改革浪潮在世界范围内掀起，整个西方世界进入了公共管理改革的黄金时代。这场运动被形象地称之为“重塑政府”。西方公共管理改革的特点之一便是在传统的垄断性服务部门引入竞争机制，采用私营部门的成功经验来改善公共部门的运作绩效，这使得政府部门更加关注绩效和绩效监督。
在这种新的责任机制下，绩效管理和绩效评估等灵活有效的管理方式被得到广泛的应用。而绩效评估的主要内容也是以“3E”为标准。以“3E”为标准的绩效评估和绩效审计的目标形成耦合，极大地推动了绩效审计的发展，并使得绩效审计成为政府绩效评估的一个子系统。