江苏沿海滩涂开发研究综合报告，本文主要内容关键词为：滩涂论文,江苏论文,沿海论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江苏省东临黄海，拥有954公里的海岸线，面积约980万亩的滩涂资源，占全国滩涂总面积的四分之一，居全国沿海各省、市之首。随着经济的发展，我省面临着人口递增，土地锐减的形势，加快滩涂开发，已提上我省经济工作的重要议事日程，正在成为农业开发的热点，也将成为我省经济发展新的增长点。调查表明，滩涂开发在改革开放以来取得了较为显著的成效，但仍处于粗放型、低层次、传统式开发向集约型、高效益、科学开发转换的初期阶段。如何加快滩涂开发，提高经济效益，还必须树立正确的开发思路，制定和完善有关政策，实施富有成效的关键措施。
一、目前我省滩涂开发的自然、经济、社会环境
1.我省滩涂开发的自然条件及开发潜力 江苏沿海滩涂面积占全省陆域面积的十五分之一。滩涂由三部分组成：(1)潮上带面积约393万亩，占滩涂总面积40%，目前已围面积300余万亩，占滩涂面积的31%；(2)潮间带面积约398万亩，占滩涂总面积的41%；(3)辐射沙洲面积约190万亩，占滩涂总面积19%。我省沿海滩涂位于暖温带向亚热带的过渡地带，气候温和。已围潮上带，滩面平坦开阔，土壤易于改良，适宜建设粮、棉、林、牧和淡水养殖业；未围潮上带土壤脱盐明显，自然植被生长良好，可用于放牧、收割柴草，合理围垦后，可较快形成生产能力；潮间带和辐射沙洲贝类等生物资源蕴藏量较为丰富。土地后备资源：潮上带未开发面积为110多万亩，占29%；而且每年还在以2万亩左右的速度不断淤长。潮间带未开发利用面积为270多万亩，占70%。已开发滩涂资源：目前已建的农田、鱼池、虾池等开发项目，不少属中、低产类型，科技水平较低，增产潜力较大；产品以原材料或初加工为主，深加工增值潜力很大。江苏海岸线90%以上为粉沙淤泥质海岸，围垦开发成本很高。一是淤泥质沙滩，引水洗盐、改良土壤工程浩大，部分地区水资源不足，总渠以北和斗南片（大丰、东台境内）滩涂存在缺水现象；二是滩涂开发形成生产能力周期长，见效慢，一般需5～10年；三是滩涂逐年淤长，离开城镇较远，交通不便，生产、生活等基础设施投入需求较大。仅围垦、基础设施配套投资，一般建成一亩耕地，高达3000～4000元。
2.滩涂开发的经济基础、经营模式及发展趋势 ①开发现状：滩涂开发目前已初具规模，水利、电力、通讯等基础设施有了较大改善，初步建成粮棉、林果、畜牧、对虾、鳗鱼、淡水鱼、文蛤、紫菜、盐业、芦苇等具有滩涂特色的、多产业的商品生产和内外贸易基地；滩涂、港口工业也有一定的发展，形成各种经济实体1860多个，1995年社会总产值达116亿元。
②经营模式：在匡围筑堤方面主要有五种形式：(1)省里无偿投资与市县乡自筹资金相结合，农民投入义务劳动；(2)省滩涂开发投资公司与企业集团联合投资匡围；(3)企业独资匡围；(4)乡镇集体自筹资金，农民无偿投入劳动；(5)乡镇自筹资金匡围。开发经营方面主要采取企业行为，引进竞争、激励、承包机制，创造了政府围堤配套、出让土地，滚动开发；乡镇自围自垦，招标开发；省滩涂开发公司联合企业集团出股围垦经营开发等多种形式。
③技术开发，土壤改良方面，摸索出水利先行、水利农业措施配套，筑堤挡潮，蓄淡引淡洗盐、农牧渔互为利用的整套技术措施，总结了两套边改良边经营，“以滩养滩”的经营型模式。一是水改式，通过大水面养鱼，蓄淡水洗盐，残饵及鱼粪肥田；二是旱改式，选择耐盐、耐贫瘠性较好的作物田菁生长，3～5年后可种植粮棉。
④发展趋势：目前从滩涂开发整体来看，仍处于初级开发、传统开发、常规开发阶段，但已呈现出向高层次、深度开发、规模开发转变的趋势，即，(1)由单一经济向综合经济发展，农林牧副渔、工商运建服全面推进；(2)由单纯的堤内种植业向堤外滩涂和辐射沙洲全方位开发发展；(3)由小型分散的农户开发向规模化外向型方向发展；(4)由简单的农副产品生产向深度加工增值，贸工农一体化，种养加一条龙方向发展；(5)由传统开发向运用现代科技成果，注重提高经济效益方向发展。
3.滩涂开发面临着新的历史机遇 滩涂开发开始摆上我省经济工作重要位置。九十年代以来，我省人口以每年10‰的速度递增，而耕地则以每年5‰的速度递减，使得粮棉等农产品的供求矛盾日趋突出，开发滩涂资源，培育农业经济新的增长点，增加农产品有效供给，成为全省经济工作的重点之一。一方面由农业的升温、升位、升值，中央和各级政府为调动农民种粮积极性制定有关优惠政策，保证农民的收入；而且滩涂渔业、特种水产的发展，比较效益高；一方面工业不景气，普遍亏损；另一方面，沿海，尤其是建有港口的地区，交通运输方便，有利于临海工业的发展。因而，滩涂开始成为投资开发的热点。
省政府把建设“海上苏东”，发展海洋经济作为我省今后重大的战略措施，沿海滩涂的开发，是近期发展海洋经济的重点，是建设“海上苏东”的基础。根据我省海洋发展规划，“九五”期间滩涂将形成新的粮棉生产基地、畜禽基地，建立沿海防护林带，海水养殖上一个新水平，临海工业争取有大的突破，滩涂开发将成为我省加快奔小康和实现现代化的重要战略举措。
二、加快沿海滩涂开发的制约因素
1.管理体制。目前现行的管理体制是一种多头管理，各行其职的管理方式，统一协调的管理体制尚未形成。由于政府执法管理部门多，各自为政，互相牵制，难以协调，造成条块分割、部门分割，调控无力，开发无序的局面，影响了整体规划的落实、公共设施的配套、社会事业的发展，地区之间、部门之间边界之争和资源之争矛盾尖锐。有了利益争着上，出现问题都不管，致使推诿扯皮、乱收费等现象时有发生，酷渔滥捕，浪费人力、物力、财力现象严重。如大丰县滩涂开发的130多个经济实体隶属于10多个部、委、办、局和乡镇，政出多门，各自划地为牢，各行其是，盲目投资、重复建设。全县滩涂现有10座冷库，闲库亏损面高达80%，竹川垦区两闸一洞公共水利设施，因各单位关系不顺，致使连续数年分摊费无法收取。而且这种条块分割，职责交叉，又造成掠夺式、零乱性开发。如泥螺大战连年发生，滥取豪夺，资源锐减。滩涂开发管理局虽然有全县滩涂资源开发利用的规划、协调、指导、管理、服务职能，但一无经济调控权，二无政策引导权，三无法律法规监控权。
2.资金投入不足。虽然目前滩涂开发投资的资金来源渠道较多，但长期以来，财政资金仍占主要部分。其中，一部分是由省财政拨入的专项资金，一部分是县级财政中的农发资金，这部分资金主要用于目前进行围堤工程及已围堤滩涂的基础设施建设（道路、骨干河道、引排水闸等）。海滩围垦工程风险大、投资多，资金回收期长，经济效益低。自围滩投资由国家无偿拨款改为有偿使用后，围滩难度加大。商业银行不愿冒高风险；地方自筹、群众集资、企业参与都存在一定困难；已开发项目的自我积累、自我发展能力不足，因而开发资金短缺，良性运转的开发投资体制还未建立。资金严重短缺已成为制约滩涂开发利用的一个瓶颈。
3.科技投入不足。滩涂开发效益的高低很大程度上取决于科技投入，目前提高滩涂开发科技投入的困难在于：(1)高科技含量、实用性强的科研成果少；(2)专业科研机构和科研人员缺乏，滩涂工作者素质低；(3)科技投入机制尚未形成。因此，影响了滩涂开发层次的提高。主要存在问题是：(1)开发品种比较单一，除以盐业、粮棉外，仅有对虾、紫菜等少数品种形成规模，多数还在试养推广阶段。(2)对虾、紫菜等项目的发展，尚未研制出有效的防治病害的办法。(3)海水污染没有得到根本治理，目前有些地方污染仍在加重，影响浅海滩涂资源开发。(4)新品试验开发少，技术培训指导跟不上，大面积推广产量上不去，质量标准低，规模难以形成。由于特种水产品养殖技术要求高，而直接从事的生产者大多是未经专业培训的农民和渔民，文化程度低，特别是混养、间养和轮养技术难掌握。(5)产品深度加工不够，以初级产品为主。
4.政策法规不完善、不配套。(1)《江苏省海岸带管理条例》自1991年3月省人大通过后已五年了，但是实施办法一直未出台，管理部门未明确，资金筹集渠道未落实，造成《条例》可操作性不强，难以实施。市、县（市）、乡之间滩涂界权不清，保护无力。(2)现有优惠政策不到位，而且不少优惠政策是地方和部门制定的，常常无法兑现，难以调动滩涂工作者的积极性。如农林特产税虽免征3年，实际是减少地方财政收入；科技人员到滩涂工作，工资上浮1～2级等政策难以起到激励作用。滩涂开发用电，不能纳入农业用电的盘子，每度电价高达1元左右，而滩涂实体搞种养殖业的农林特产税还要如数上缴。(3)政策法规不配套，开发难度大。滩涂开发涉及到交通、供电、水利、农、林、渔、科技、工商、税务、环保、文教、卫生等十多个部门，大多数部门有专门专项法规，不能符合滩涂开发的实际需要，省资源开发局虽有综合开发管理职能，但没有一个综合性滩涂法，因而无法可依，缺少调控、管理手段。
三、滩涂开发的基本思路和措施
1.基本思路 (1)高起点、高层次、高效益的规模化开发。根据当前经济发展的趋势和海洋经济建设的需求，滩涂开发应从传统式“低级利用、粗放经营”向现代化的“深度开发，集约经营”方向发展。应抓住当前有利的发展机遇，充分发挥后发优势，高标准的规模化开发建设，连片围垦，堤、水、田、林、路综合配套，实行“农场式管理，机械化作业，社会化服务，专业化生产，农户承包经营”的方式，提高经济效益，把开发滩涂作为加快奔小康和实现农业现代化的重大战略举措。
(2)立足滩涂，面向市场，以产业化为导向，全方位开发，由以种植为主的单一经济向综合经济发展。滩涂开发应充分发挥资源丰富的优势，在发展粮棉、渔、虾等常规产品的同时，以国内外市场需求为导向，大力开发适销对路的特种水产品、特种经济作物，多层次的立体开发利用，加工增值；并加速发展具有滩涂特色的第二产业，全方位开发滩涂。通过农工贸一体化，产加销一条龙的方式，延长沿海滩涂的产业链，形成具有滩涂特色的优势支柱产业。
(3)实施“科技兴滩”战略，建立科技进步的激励机制，强化两个转变，保持滩涂生态平衡，形成持续发展的良性循环。沿海滩涂开发是一项技术性很强的系统工程，在匡围筑堤、基础配套、土壤改良、项目选择、品种开发、滩涂护养各个环节都必须坚持以科技为先导，杜绝掠夺式、零乱性的开发，加强环境保护。坚持生态效益、经济效益、社会效益相统一，谋求滩涂开发的最佳效益。
2.关键措施 (1)建立统一的、有效的、综合管理与行业管理相协调的管理体制，对滩涂开发统一规划、统一管理。一是搞好滩涂总体开发利用规划，遵循“协调开发、科学利用、生态保护、动态发展”的原则，系统地制定各项专业规划，管理部门负责综合协调，分部门实施。确保规划的科学性、合理性、可行性和连续性，做到堤内堤外合理布局，沟渠田林路一步到位，闸站涵桥村全面配套，农副工交机统筹安排，种养加销一条龙的高标准规划，高起点开发。二是协调好水产、水利、农业、科委、土地、工商、税务、财政、金融、人事、公安、旅游等各职能部门的关系，保证政令统一，政策到位，使税费征收合理、按时收纳；用电、投资、土地转让、人才引进等优惠政策得以真正落实，从而吸引更多人才、资金、技术，开发滩涂。三是加强滩涂资源开发、各项规划项目的实施管理，坚决刹住各自为政、自行其是、盲目开发、掠夺经营的现象，将滩涂开发纳入持续稳定协调发展的轨道。
(2)建立灵活的经营机制。实践证明，滩涂开发经营采取“企业行为、承包经营”是投资省、见效快、经营好、积累多的行之有效的好办法。在经济成份上，股份制、合作制、“三资”企业、个体承包经营共同发展，关键在于保证国家投资的回收和国有土地经营增值。在经营形式上，①以粮棉为主的生产经营可以采用公司+农户（承包户）模式，组建现代化的农牧企业，明确公司土地所有权，招标经营、抵押承包，择优选择搞活土地使用权。公司强化社会化服务，实行统一规划布局，统一农田基本建设，统一生产资料供应，统一机械作业，统一主要技术措施，统一产品收购加工，并重视增强集体积累，提高规模效益。②以多种经营为主的生产经营，可以采取股份公司型的模式，集体控股、职工配股，法人、外资、社会参股。重点搞基地开发建设，如特种水产养殖、绿色食品、“菜篮子”工程，海洋食品基地等，形成主导产业或龙头产品，以市场牵龙头，龙头带基地，基地联农户，围绕滩涂特色产业或产品发展规模生产，种养加销立体交叉，贸工农在一个企业组织内有机结合，优势互补，自我积累，自我发展。在内部管理上，引进竞争激励机制，采用竞价招标承包、风险抵押承包等方式；同时规范承包行为，完善承包制，使承包者成为投资主体、经营主体、风险主体、效益主体。
(3)建立多元化、多层次，自我积累，滚动开发的投资机制。形成以省和国家投入为契机，市县财政投入为导向，银行信贷为补充，企业和农民投入为主体的局面。一、省滩涂开发投资公司制定规划指导各市县，并对地方项目进行社会效益和经济效益的可行性综合评估，择优扶持，积极引导各方投资，共同参与。二、多层次拓宽投资渠道，坚持“谁投资、谁开发，谁经营、谁受益”的原则，以优惠政策、优质服务和建设开发区吸引国内经济协作资金和国外财团、实业家参与，采取联营、股份制、中外合资、合作、独资、补偿贸易、出让土地、滚动开发等各种形式，筹集更多的开发资金。三、以多种形式增加滩涂开发企业的资金积累，增强自我开发的实力。根据开发单位和个人的实际承受能力，适度提高集体提留比例，提高滩底费和承包标准。同时也可以抑制政府投资，私人得利；百姓出力，少数人得益的倾向。滩涂企业还应注重加强管理，增加科技含量等方式，提高资金的利用率。
(4)建立科技投入激励机制，加大科技的投入力度，逐步形成以企业为主体的滩涂科技进步开发体系，努力提高科技在滩涂经济发展中的份额。一是加快科研成果的应用转化。通过与有关大专院校、科研单位建立技术协作关系，加强科学技术的引进、应用、推广和实施，建立科技进步服务体系，加速改造传统产业，发展滩涂经济。二是加快滩涂科研、开发，建立科技试验基地，组织科技工作者进行科技攻关，开展高产技术、病害防治、新品开发等研究，大力发展高新技术产业，形成具有市场竞争力的技术密集型企业和产业规模。三是大力引进科技人才，培育科技队伍，提高滩涂工作者素质。鼓励和制定科技人才参与滩涂开发的政策，采取技术承包、有偿服务等多种形式，吸引科研和科技人员。有计划地为滩涂开发定向培养技术人员；并定期组织对滩涂工作者、承包户的技术培训，提高劳动者的技术水平。四是建立和完善科技进步的奖励制度，调动科技工作者的积极性。
(5)推进滩涂开发产业化。一是建立专业生产基地。根据当地的开发现状、环境条件、资源优势、市场需求，优化产品结构，扩大规模经营，因地制宜地发展粮棉、蚕桑、林果、水产养殖、畜禽等各具特色专业生产基地，特别要加快发展科技含量高、市场容量大、高附加值的特种经济作物、特种水产、特种畜禽产品，培植优势产业。二是实现种养加销一条龙，贸工渔农一体化，实行农林牧副渔、工商运建服全面推进，组建贸工农、产加销于一体的规模企业集团，发展“龙”型经济。三是大力发展港口及临海工业，拉长滩涂产业链，相互带动，全面推进。四是建立健全以县为指导、乡或公司为中枢、专业服务组织为基础的社会化的生产服务体系，开展良种供给、栽培技术、机械作业、灌溉排涝、病虫防治、科学施肥、收割储运等产前、产中、产后，决策、技术、开发、加工、销售等全面服务，有效地组织规模化的生产，促进产业化的发展。
四、加快滩涂开发的对策建议
1.管理体制 根据海洋经济、滩涂开发的多产业、多科学、多部门的特点，按照理顺关系，统一政令、促进开发、合理利用、提高效益的原则，建议：(1)方案一，将海洋作为国土开发的一部分，将省科委海洋局、省农业资源开发局、省农业区划办公室等与部门调查、评价、规划、开发有关的部门并入省国土管理局，建立国土开发管理局，并充分发挥省农业资源开发局管理体制的作用，强化领导，减少矛盾，提高办事效率和质量。方案二，省科委海洋局、省农业资源开发局合并，建立国土资源开发局，成为直属省政府领导的一级局，负有对海洋、滩涂开发的规划、管理、协调的行政职能，尽快对沿海滩涂市与市、县与市边境加以界定，解决矛盾。方案三，建立领导小组，负责综合协调，其办公室设在农业资源开发局。
(2)在沿海滩涂开发区建立相应的管理机构，以滩涂开发管理所为主体，对应赋予的管理职能加以明确，并在开发区域内独立设立财税、工商、公安等机构，强化综合统一管理的力度，保证滩涂的有序开发和有关政策的贯彻落实。
(3)沿海县（市）的滩涂管理人员要有编制和经费保障，同时享受艰苦工作岗位补贴。
2.投资政策 滩涂开发是高投入、高风险、高社会效益、投资见效慢的项目，社会筹资较难，政府应有一定的资金倾斜政策。(1)匡围滩涂工程浩大投资多，且有一定的自然风险，应视同基础设施建设，以政府组织较为适宜，投资也应保留一部分无偿扶持；县财政用于农业投入、农业资源开发资金，沿海垦区所征收的农业特产税主要用于围垦。对水利、道路、电力等基础设施建设，财政应有一定的专项开发资金，并争取基础设施开发与农业综合开发项目，世行贷款项目建设相结合。省级投资每年应保持在1亿元以上。
(2)建立滩涂围垦造地专项资金或滩涂开发基金。坚持用地造地的原则，建议征收内陆建设用地造地专项税款；征收滩涂使用费和提取土地出让费的80%，建立围垦造地专项资金，保证我省后备耕地的建设。此外还有一是省、市、县各级财政每年安排一定的数额的滩涂开发资金；二是政府在滩涂投资开发上的各项收益；三是滩涂开展经营项目税收回扣50%；四是农业资源开发局管理或专设机构负责管理，保证资金的集中使用和资金的使用效率。滩涂开发基金也可以考虑在沪、深等证券交易中心上市。
(3)金融部门实行重点倾斜政策。一是对于投资大、回收期慢的基建项目给予长期的优惠贷款。二是对开发前景好、科技含量高、见效快的项目优先贷款。
(4)建议省、市交通、通讯、水利、电力、农业、水产等部门将滩涂开发列入部门发展计划，采用先垫资建设后收费，或投资折股的办法参与开发，财政部门要给予确认。
(5)根据中国人多、资金紧张的国情，建议沿海各县乡镇规定每个劳动力每年应有3～5个义务工用于滩涂匡围。
3.发展科技 (1)建议科研部门组织科技攻关，研究亟待解决的问题：一是加快土壤脱盐的技术措施。二是引进和推广耐盐、高产、优质农作物品种。三是虾病防治技术。四是沿海防护林营造技术。五是适应滩涂规模生产的机械。六是淤长型海岸的护滩促淤措施。七是海岸带工程的新技术、新材料应用。
(2)充实、加强滩涂开发研究所。其主要职责：一是负责滩涂开发有关课题的研究；二是负责有关课题的选择、科研人员的组织、科研成果的鉴定。
(3)创办滩涂技校。其主要任务：一是培养各类专业技术人才；二是举办各种类型的滩涂培训班，有计划地逐步提高滩涂工作者文化、技术、经营管理的素质和水平。
(4)省、市尽快在滩涂建立科学试验基地，培育和引进适合滩涂生产的农作物、水海产品新品种，负责科研成果的推广和应用。
(5)对从事滩涂工作的科技人员和国家干部，在工资、奖金方面给予更优惠的待遇，并在住房、交通、医疗、子女入学等方面给以妥善安排；给予滩涂开发中有突出贡献的中青年专家评定指标，还可借鉴外省评定农业推广研究员的做法，评定滩涂开发研究员。
4.健全法规 (1)加快海洋、滩涂立法。建议中央制定《沿海滩涂法》，省里抓紧修订《江苏海岸管理条例》，尽快出台海岸带管理《实施办法》，逐步制定出《江苏海岸带规划利用管理规定》，使之有法可依，有章可循。
(2)会同土地管理、财政、物价等部门，参照国家有关法律，合理制定滩涂资源有偿使用的标准和办法。
(3)土地转让政策。依法保护投资者权益，使用于新围垦滩涂的投资，按投资数量取得相应的土地使用权，年限可为30～50年。
(4)规模开发政策。滩涂开发上规模的项目从受益年限起，免征农业税、农林特产税3～5年。用电应按农业用电价格收取。
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