欧洲高等教育机构经费筹措模式及经验启示——以欧盟七国为例，本文主要内容关键词为：欧洲论文,为例论文,经费论文,欧盟论文,教育机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在2004年《中外大学校长论坛》上，办学资金问题再度引起与会校长们广泛而热烈地讨论，如何最大限度地筹集办学资金，如何使有限的资金得到最合理地运用并实现办学效益的最大化，成为当今世界著名大学共同关注的焦点。因此， 研究与借鉴世界高等教育发达地区的经费筹集模式及成功经验，对于我国大学高等教育事业的发展无疑具有积极意义。本文选取了欧盟七国（丹麦、比利时的佛兰德斯、法国、德国、荷兰、瑞典和英国）高等教育机构经费筹措为例，对这一问题进行了初步探讨。
一、欧盟七国高等教育机构经费筹措模式
欧洲是现代高等教育的发源地，具有优良的高等教育办学传统与丰富的办学经验。进入21世纪以来，随着世界高等教育的发展，欧盟七国高等教育机构在经费筹措方面既保持了自身鲜明的传统特色，又开始积极融入经费筹措多元化的大潮之中。具体而言， 欧盟七国高等教育机构筹资模式主要表现为以下几方面。
1.除英国外，其他六国高等教育机构筹资模式仍然是传统的政府型拨款体制，表现出高度集中性、单一性的特征。
除英国实行新自由主义经济政策外，其他六国大都是实行高收入、高福利、高消费的福利经济政策国家，或者在公共事业领域具有较浓重的计划经济色彩（如法国）。与各国经济体制相适应，高等教育作为一项重要的公共事业在这些国家也主要由联邦政府和地方政府实施并予以财政资助。因此，这六国的高等教育机构的办学经费绝大部分来源于中央政府或地方政府的公共财政拨款，其他收入尤其是私人收入来源所占比重很低。如表1[1] 所示，1995～1996年度，欧盟七国高等教育机构资金构成中，除英国公共基金只占大学资金来源的近一半外，丹麦、比利时的佛兰德斯、德国和瑞典的大学资金来源高度集中于公共基金，比重高达90％～97％；法国和荷兰资金来源单一性虽然相对较弱，但公共基金的比重也达到了60％—70％。可以说，政府提供的公共基金是欧洲六国大学赖以生存和发展的决定性来源。这一点即便是对20世纪80年代的英国也是适用的。1980年，英国的大学资金来源中，公共基金所占份额高达86％。
2.公共基金的划拨是一种二元体制，主要用于教学、科研、基本建设投入，公共设施及人员经费开支，其中，科研投入日益受到政府重视并在大学经费来源中的地位日益突出。
欧盟七国公共拨款的二元体制表现为国家对高等教育投入的公共资金由两大部分组成：其一是基础资金，其二是来自各研究委员会的科研资金。
基础资金一般是以一揽子款项（a lump sum/block grant）的形式拨给各所大学，主要包括用于教学以及与教学相关的科研的拨款、教职员工经费（包括薪金和培训计划）、建设投入经费以及公共设施资金。基础资金一般是由联邦政府或州政府通过教育部、其他国家部委等官方机构或类似于高等教育基金委员会的中介组织划拨给大学等高等教育机构，划拨经费的额度一般采用的是公式测算法，在校生人数、教职员工人数和教学研究领域等是主要的考察因子。例如，1992年德国高等教育公共开支达327.69亿马克，其中，266.3亿马克为基础拨款，占公共开支的81.3％，专项研究拨款为23.27亿马克，占7.1％，学生资助为38.12亿马克，占11.6％[2]；荷兰各大学除农业院校和医学院外，1998年由教育、科学和文化部提供的基础拨款达43.34亿盾，其中34％用于教学成本，64％用于科研[3]。
表1 欧盟七国大学资金来源的结构（1995～1996）
资金来源
丹麦 佛兰德斯 法国 德国 荷兰 瑞典
英国
公共基金
94%
90%60%
97%
70%
96%
46%
基本的公共基金 78%
74%- 84%
66%
82%
41%
研究基金
16%
16%- 13%
4%14%
5%
(学费)费用 0%5% 9%0%7%0%24%
合同行为
3%- 31%
3%15%
4%11%
其他收入来源
3%5% - - 8%- 19%
总收入 100% 100%
100% 100% 100% 100% 100%
说明：1）公共基金也可能包括部分学费，如英国。需要提示的是，其他收入也可能包括与各级政府实体的合同活动；2）在法国，约占所有大学职员80％的政府雇员，其开支由政府承担而未列入大学预算中，从而使法国大学来自学费（9％）和合同活动（31％）的收入处于相对较高的水平；3）佛兰德斯是比利时联邦的三个共同体之一，其余两个共同体为法语区共同体和德语区共同体。
由中介性的研究委员会提供的科研资金，其获得方式不同于基础资金，主要采取的是公平竞争或协议的方式，而非公式法。研究者或研究团队可提出申请，并就科研项目的实施计划、拟达到的质量水平、过去计划的完成情况、出版物的数量和科学成就进行论证与说明，经同行评议后由各研究委员会或科研机构决定是否签订协议以及经费划拨的多少。通过这种形式，科研经费的竞争就不仅是大学之间，而更多的是研究者个人或研究团队之间的竞争。例如，荷兰各研究委员会每年向申请者提供2.55亿盾，丹麦1997年六大研究委员会对大学的研究拨款总额达到10.58亿丹麦克朗[4]。
随着科学技术的迅猛发展及其对生产力的巨大影响，科学研究成为现代大学的一项日益显赫的重要功能。适应这一形势的发展，欧盟七国不仅在形式和金额方面加大了对科研的资助力度，而且积极鼓励各大学对外争取科研经费，使得科研资金在大学经费来源中占据越来越显著的地位。一方面，20世纪80年代以来，政府将原来包含在教学资金内的科研资金独立出来，并加大了对专项科研的投入。比如，丹麦原来规定基础科研资金不超过基础资金总额的1/3，但面对近年来大学基础研究资金占据大学预算1/3的发展趋势，基础研究拨款水平也将增长，在1995年丹麦增加了1亿克郎的额外研究经费[5]。1996年，法国除了445亿法朗的高等教育预算外，还将290亿法郎用于科研[6]；德国在1975～1989年间，专项研究拨款稳步提升，由1975年的9.87亿马克增长到1989年的20.21亿马克，增长了105％，在公共开支的比重由1975年的7.4％上升为1989年的9.3％[7]。
另一方面，大学的科研资金在构成上不仅包括基础资金中的基本科研资金、各类研究委员会提供的专项科研拨款，而且来自大学与政府部门、科研机构、非营利组织、工业、公司和欧盟等国际组织之间签订的合同研究资金也越来越多。在荷兰、由政府、非营利组织、私人公司、慈善组织和欧盟等国际组织提供的合同教学和合同研究经费自20世纪80年代早期以来增长迅速，现已占教学和科研资金的15％，1985～1993年间，来自合同教学和合同研究的收入由2.96亿盾增长到9.37亿盾，增长了217％，年均增长15.5％[3]。
3.政府公共拨款方式正处于转型之中，由过去的“以成本为导向”逐步向“成本—绩效”型方式转变。
传统上，欧盟七国公共资金拨款方式主要是成本或投入导向型的，在这一模式下，公共资金来源的变化最主要的是取决于在校生和教职员工的人数。相反，以绩效或产出为导向型的拨款方式则更多的注重学位质量和所获得的荣誉，更强调竞争的作用。近年来，随着高等教育改革的发展，欧盟七国逐渐将绩效理念引入公共资金的分配之中，并使之与原有的成本管理相结合，旨在提高大学资金使用效率、激励大学不断自我创新、提高高等教育的生产力水平。如1997年以来，丹麦教育部开始实施新的研究资金分配模式，即每年5％的基础研究资金将用于再分配，其中的2.5％基于定量的参数，如全日制学生数、博士数、合同研究数，另外2.5％基于定性标准[8]。而在法国、英国，同行对大学教学和科研质量的评估直接影响到能够获得的公共资金的多少，一旦某所大学的研究质量被多次评定为不合格，政府就可以撤回已划拨的资金，从而以一种积极的方式影响大学等高等教育机构的行为。
4.大学资金来源结构处于变动之中，经费来源市场化倾向开始显现，而私人资金来源的不断增长，在一定程度上日益成为替代公共资金的重要补充。
随着高等教育大众化进程和欧洲高等教育一体化的发展，以公共财政支撑高等教育发展的欧洲国家大都面临着财政短缺的危机。在高等教育管理体制高度集中的德国，大学规模相当壮观，柏林大学有44 000人，科隆大学有60 000人，汉堡大学42 000人，在大学庞大的发展规模的压力下，德国用于高等教育的公共开支虽有增长但远远满足不了高等教育迅速增长的需要，1992年与1989年相比，虽然公共开支总额由218.78亿马克增长到327.69亿马克，但专项研究拨款的比重却由9.3％下降到7.1％[5]。
为缓解这一压力，20世纪90年代起，欧洲国家一方面开始通过各种立法赋予大学一定自主权，以遏止高等教育预算的持续增长、减少政府公共财政负担，另一方面积极鼓励大学通过各种形式的市场化行为向政府外部挖掘非公共资金来源。具体的做法主要有两种：1）根据“谁受益、谁分担”的成本分担原则，开始向学生收取一定数额的学费。学费金额一般取决于学生所进入的大学类别或大学计划种类，政府则通过奖学金、助学金或贷款等方式给予一定补偿。例如，自1997～1998年度，德国的一些州对超过一定入学期限的学生收取每学期1000马克的学费[9]；在荷兰，学生缴纳的学费在1999～2000学年为2816盾，2000～2001学年为2874盾，大学还可按照政府规定的最低收费标准自主确定一些类别的学费[10]；在法国，公立大学收费由教育部决定，收费在744法郎（基础学习）到5100法郎（学位学习）之间，私立大学可以自行决定收费，一般在10000法郎/年到40 000法郎/年之间变动[11]。英国也于1998年结束了高等教育不收费的历史，同时加大了对海外学生的招生并自主确定学费标准（注：据《北京青年报》2004年12月20日报道，英国牛津大学于2004年12月11日宣布，从2006年起，该校将把三年制本科学历的学费从现在的每年1150英镑上涨至3000英镑（约合4000多美元），此举将使牛津大学每年增加约1860万英镑的收入。）；2）努力拓展教育市场，通过研究生课程等教育培训、顾问咨询、产学研合作等市场行为实现知识向生产力的转化，拓展私人资金来源。特别是对丹麦、德国和瑞典这样一些几乎不收取任何学费或只是象征性地收取少量学费的国家来说，这种市场经营或提供知识服务的方式，越来越成为弥补公共资金不足的重要补充。例如，德国在1970年至1997年间，高等教育的外部资金从6.3亿增长至47亿马克，增长了近7倍[12]。
5.随着市场化力量的日益渗透，欧洲国家高等教育经费来源的单一化格局不可避免地会受到不同程度的动摇，多元化模式已成为或正成为欧洲大学筹资的一个重要的发展趋势。
在这一方面，英国显然走在了欧洲各国的前列。由表1可知，1995～1996学年，英国大学来自公共基金、学费、合同行为和其他收入在总收入中分别占46％、24％、11％和19％，较丹麦、佛兰德斯、德国和瑞典具有明显的多样性。
1997～1998学年至2002～2003学年间，剑桥大学经费来源在构成上相对稳定，公共资金与非公共资金的比例基本保持在65:35的水平，其中非公共资金的各项来源都相对稳定，在剑桥大学收入总额中占据不可缺少的一定份额，如学费和费用（包括外国留学生的费用）在资金来源总额中所占比重保持在13％的平均水平，捐赠和投资收入除2002～2003年水平较低外，大都约占11％，其他收入则在10％—16％的范围内浮动。可以说，剑桥大学的经费来源多元化格局已经形成并相对稳定（见表2[13]）。
表2 英国剑桥大学经费来源与构成（单位：％）
资金来源 1997～1998 1998～1999 1999～2000 2000～2001 2002～2003
公
研究拨款和合同 20 21 19 19 34
共
HEFCE或Reaserch
拨
Councils的科研拨款65146314651364126515
款
HEFCE和TTA的其他拨款31 28 33 33 16
学费和学生资助拨款9
8
7
8
8
外国留学生的费用 5
6
5
5
5
捐赠和投资收入11 11 11 12 6
其他收入 10 12 12 11 16
说明：以上数据基于表3数据和剑桥大学2003年度报告相关数据测算得出，其中不包括附属实体如剑桥大学考试机构、剑桥大学出版社的收入以及学院的收入。
另一方面，研究性拨款比重在2002～2003年有急剧增长，为34％，较2000～2001年增加了15个百分点，加上来自HEFCE/Research Councils的科研拨款所占的15％的比重，科研经费共占经费总额的49％；相反，来自HEFCE和TTA的非科研拨款比重急速下降，由2000～2001年的33％下降到16％，充分表明了科研经费在剑桥大学经费占有越来越重要的地位[13]。
从数量上看，1997～1998学年至2000～2001学年间，剑桥大学各项经费来源都呈逐年增长的趋势，其中，捐赠和投资收入、其他收入增长幅度最大，年平均增长率超过或接近14％，从另一个方面也反映了剑桥大学经费来源市场化发展非常迅速，市场化收益成为越来越重要的资金来源（见表3[14—17]）。
表3 英国剑桥大学1997～1998年度至2000～2001年度经费来源对比（单位：百万英镑）
1997～1998 1998～1999 1999～2000 2000～2001 年均增长率
研究拨款和合同
58.5 65.5 70.5
77.1 9.64%
HEFCE的科研拨款 41.5 43.5 46.9
49.3 5.91%
HEFCE和TTA的其他拨款 87.5 93.5 122.4 127.3 13.31%
学费和支持拨款
26.4 2626.6
31.2 5.73%
外国留学生的费用 16.0 17.9 18.7
18.6 5.15%
捐赠和投资收入
32.9 34.6 42.4
48.8 14.04%
其他收入 30.2 3744.6
44.2 13.54%
总收入
293.0 318
372.1 396.5 10.61%
说明：以上数据不包括附属实体如剑桥大学考试机构、剑桥大学出版社的收入以及学院的收入。
剑桥大学经费来源结构的变化和发展，不仅反映了英国高等教育管理体制的市场化发展倾向，而且在全球化发展不可阻挡和高等教育急剧变革的当代，也代表了众多欧洲大学的未来发展将不可避免地逐步走向市场化、多元化的筹资格局。
二、欧盟七国高等教育机构经费筹措的发展趋势与启示
目前，我国高等教育事业正积极致力于创建世界一流大学，在这一历史进程中，国内著名大学虽勇于担纲，但都不同程度地陷于经费短缺的“瓶颈”之中。如何有效地克服这一障碍，更好地发展，可以从以下的发展趋势中得到一定的启示。
1.现代高水平大学的生存与发展必须以巨额的资金投入为支撑，充足的资金供给与有效的资金分配成为现代大学达到一流办学水平的基本保证与重要标志。
2.以政府财政支持为基础、公共财政拨款与多渠道筹措办学经费并存的多元化筹资格局，是现代高等教育经费筹集的主要模式，高等教育办学经费来源的市场化成为必然的发展趋势。
3.科研经费地位日益突出。一方面，来自于政府的公共经费对科研活动支助的偏重，另一方面，大学也积极地通过研究合同等形式从企业、社会团体或国际组织等争取科研资金。
4.非公共资金是一种可以不断挖潜的资金来源，充分运用市场机制，依靠专业化队伍和专业化、市场化的运作积极筹集资金，是现代大学增加办学经费最为有效的途径之一。
5.学费逐步成为现代大学日益重要的经费来源之一，建立科学的高等教育成本分担机制，辅之以完善的国家学生资助体系，是实现大学合理收费的关键。