职业教育立法的跨界思考——基于德国经验的反思，本文主要内容关键词为：德国论文,职业教育论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
被誉为世界上最为成功的德国“双元制”职业教育，其成功的关键在于构建了一个法制化的校企合作的办学模式。由此看来，无论是外延还是内涵，职业教育作为一种开放的教育类型，跨越了职业与教育、企业与学校、工作与学习的界域。要规范并保障这种“跨界”教育，就必须同时遵循职业和教育规律，在为职业教育制订的法律框架内，整合经济发展教育发展的需要。由此，职业教育的立法，必须打破在企业里办培训或者在学校里办教育的思维，形成系统集成、跨界的理性思维。
一、经济发展是职业教育立法的永恒动力
职业教育一直被誉为德国战后经济发展的秘密武器。德国分别于1969年颁布的《职业教育法》[1](基本法)和1981年颁布的《职业教育促进法》[2](配套法)，正是对培养了大量技术精湛的技能型人才的“校企合作、工学结合”的职业教育在法律层面上的规范。自此，德国“双元制”职业教育模式，逐渐成为世界各国职业教育的楷模。德国这两部涉及职业教育的法律诞生之时，也正是世界各主要工业国家经济大发展之际。在这一时期，颁布或修改职业教育法律的国家，除德国以外还有美国(1963年《职业教育法》)、澳大利亚(1969年《联邦职业培训法》草案)、日本(1969年《新职业训练法》)、意大利(1978年《职业培训法律纲要》)等国。历史经验表明：经济发展对职业人才的迫切需求，是职业教育立法的永恒动力。
正因为如此，近年来德国进一步强化了作为提高国家竞争力要素的职业教育的作用。2005年4月1日，德国在总结和升华上述两部法律实施经验和效果的基础之上，合并两法，颁布了新的《职业教育法》。[3]这部新颁布的职业教育法律，是德国发展职业教育，培养适应21世纪经济发展需要的职业人才的重要保障。
职业教育同样是中国改革开放以来经济发展的强大助推器。自1978年以来，随着工业化进程的加快，企业对生产、管理、服务第一线技能型人才的需求变得日益强烈。为此，中国将大力发展职业教育置于教育发展的重要位置，对职业教育的立法给予高度重视。在历经9年调查研究，特别是在学习德国职业教育立法经验的基础上，中国于1996年9月1日颁布了《职业教育法》。[4]自此，中国的职业教育也开始走向法制化，通过规范化的培养途径，来满足中国工业化进程对技能型人才的需要。
展望21世纪世界经济发展的前景并审视我国经济发展的阶段，可以发现两方面的变化。一方面，全球化导致的世界产业结构的调整及整合，给了中国成为世界制造中心、进而加快实现工业化的极好机遇。而在这一进程中实体经济中的制造业仍将占据中国经济的主体地位。另一方面，全球化带来的各国经济相互依存，也给了中国融入其中的机会。这意味着，全球化导致的经济“跨界”，要求我们必须具备“跨界”的眼光：从主要以出口为导向的经济走向以出口与内需并重的跨界发展，目前要拉动国内需求、确保经济增长、增加就业岗位。这一新的挑战也迫使我国职业教育迅速做出应对，尤其要根据经济发展的新形势、新情况、新动向，处理好实体经济与虚拟经济的跨界关系，从国家经济长远发展的大局出发，把职业教育视为提高国家核心竞争力的要素。
二、跨界思维是职业教育立法的基本前提
1.教育机构的法律地位
德国《职业教育法》是职业教育的基本法，而并非《教育法》的子法。作为联邦制国家，德国各州享有文化主权，所有的学校，包括中小学、职业类学校和高等学校，均属于州一级的国家设施，因此各级各类学校的教育立法权都在州这一级，而没有联邦一级的教育法。在德国，除了《高等学校框架法》以外，其他涉及学校的法律均由各州颁布。但作为德国教育主体的“双元制”职业教育，却并非只在学校里单独实施，而由国家办的职业学校与私人办的企业并行实施。因此，德国职业教育就形成了两个办学主体，即所谓“双元”主体：一是职业学校这“一元”，它遵循《州学校法》，由州教育部管理；二是具有办学资格的企业这“一元”，但它不是传统意义上的国有学校形式的教育机构。后者有两大特征：其一，企业作为教育机构跨越了仅以学校作为教育机构的界定；其二，企业作为生产机构跨越了其经营范围(跨地区、跨国际)而存在。正是这两个“跨越”，使得企业这一“元”承担了举办公益性教育的社会责任。这就意味着，具有特殊社会形态的“教育机构”所遵循的法律，也必须是跨界的。所以，德国职业教育的立法权，必须放在联邦一级。
根据德国《职业教育法》，具有举办职业教育资格的企业，其主管机构为全国性的行业协会，其咨询机构为全国性行业协会所设的职业教育委员会(行业职业教育)和各州所设的州职业教育委员会(地方职业教育)，而其主管部门(执法部门)则为联邦教育与研究部和联邦经济与劳动部。由联邦经济与劳动部所设的联邦教育与研究部，颁布国家认可的“教育职业”(即我们所指的“专业”)及其相应的《职业教育条例》，而由联邦教育与研究部通过设在联邦职业教育研究所里的专门的职业教育主管委员会，负责处理涉及国家职业教育的所有重大事务，以及具有办学资格的企业在实施职业教育时的相关法律事务，并对其进行业务指导。这意味着，企业在职业教育方面的相关权利与义务，除了州一级有限区域界定外，主要由联邦一级跨区域的国家界定。这也表明，由企业举办的非学校形式的职业教育，但不受制于教育部门体制内的法律。因此，德国《联邦职业教育法》是跨州、跨地区、跨教育部门的联邦层面的法律——具有“横向架构”的特点。
我国《职业教育法》是针对职业教育的专门立法，但却是《教育法》的子法。我国是共和制国家，教育立法权在中央。各级各类各层次的职业院校，无论是公办还是民办，不管是中央所属还是地方所属，以及相应的各级各类办学主管部门，包括中央机构和各级地方政府，都必须同时遵循《教育法》和《职业教育法》。但是，由于我国教育法律的调整对象基本上是学校形式的教育机构，因此我国《职业教育法》是跨省跨地区、教育体制内的中央层面的法律——具有“纵向架构”的特点。
综上所述，德国《职业教育法》和中国《职业教育法》虽均为“国家法”，但前者是在非教育法基础上的本法，由联邦教育与研究部与联邦经济与劳动部共同制订并经联邦议会批准后实施；而后者是在教育法框架下的子法，主要由教育部制订并经全国人民代表大会批准后实施。因此，如何结合国情，从纵向与横向结合的“跨界”角度，对我国现有的《职业教育法》进行修订、完善和补充，在中观层面对多种形式教育机构的法律地位进行“跨界”规范，已显得十分必要。
2.适用范畴的法律界定
德国《职业教育法》是规范具有举办职业教育资格企业的法律。所谓具有职业教育办学资格的企业，是指那些根据《职业教育法》的规定并经过办学资质认定的企业。从法律角度看，德国所有企业都有资格开展职业培训，然而并非所有企业都开展职业教育。这就是说，作为有资格从事职业教育的企业，就如同一个公益性学校一样，必须承担教育的社会责任而绝不允许通过教育来营利。这就是所谓“教育企业”的概念。在德国，凡是具有办学资格的企业，被称为“教育企业”。这又是一个独具慧眼的“跨界”概念。目前，德国有资格实施“双元制”职业教育的企业，大约占企业总数的四分之一。“教育企业”的出现，意味着“教育机构”由学校扩展至企业，从而大大扩展了“教育机构”的内涵和外延。也正是在这独一无二的“跨界”理念及其长期实践的基础上，德国高校的教育院系，除开设世界各国都有的“学校教育学”课程之外，还创立并开设“企业教育学”课程。这些“跨界”教育概念及其理论的出现，应该说是德国人对世界职业教育的经典贡献。
我国《职业教育法》主要是规范学校职业教育的法律。在我国，职业教育体系是以学校为中心的，尽管《职业教育法》对政府和行业组织、企事业组织发展与实施职业教育的基本职责和义务(第六条)、企业实施职业教育的法律和义务(第二十条)有具体规定，但企业并未被赋予教育机构的地位，行业、企业实际上只是职业教育的参与者而非办学主体。因此，我国现有的《职业教育法》，还只是一个主要由教育主管部门执行的“定界”法律。该法对企业在职业教育的权利与义务的条款，并没有真正法律意义上的约束权。
综上所述，德国《职业教育法》和我国《职业教育法》所规范的法律办学主体不完全一致。德国《职业教育法》主要规范的是具有举办职业教育资格的企业，对学校没有约束权。但令人深思的是：作为企业与学校共同办学的“双元制”职业教育体系，其中的教育企业受到《联邦职业教育法》规范，因而其本质上是一种“教育调节的企业中心模式”——一个具有德国特点的“跨界”调节的模式，在联邦政府(联邦教育与研究部和联邦经济与劳动部两个政府机构)与州政府(州教育部或文化部)的两级立法和管理下运行，因此，德国《职业教育法》对涉及全国性的职业教育重大问题，也给出了相关的法律解释。我国《职业教育法》主要规范的是学校职业教育，虽然也有些条款涉及企业行业的办学，但对行业企业实际上并没有约束权。因而，2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》提出，要建立“适应社会主义市场经济体制，满足人民群众终身学习需要，与市场需求和劳动就业需求紧密结合，校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，有中国特色的现代职业教育体系”。[5]所以，在中国建立一种“市场调节的学校中心模式”，对于“跨界”调节职业教育是有意义的。笔者认为，这一思想应该在制订我国新的《职业教育法》中得到体现，同时要根据我国行业、地区发展的梯度型、多样化，有意识地在宏观层面提高“中央法”的权威性并扩展其管辖范畴，而且还需要进行“跨界”思考，在中观层面制定相关的《职业教育法》实施细则，拓展该法的适用范畴。
三、科学研究是职业教育立法的理性支撑
新颁布的德国《职业教育法》包括“总则”、“职业教育”、“职业教育的组织”、“职业教育研究、规划与统计”、“联邦职业教育研究所”、“处罚规则”、“过渡条款与衔接条款”7大部分共103条。引人注目的是，“职业教育研究、规划与统计”和“联邦职业教育研究所”在该法中被单列，凸显了这两部分内容至关重要的法律地位。
关于“职业教育研究、规划与统计”(第四部分)。[6]涉及职业教育的研究、规划、报告、统计、调查等5个方面的条款，表明在立法中对促进职业教育发展的服务支撑体系，予以了明确的法律诠释。
关于“联邦职业教育研究所”(第五部分)。[7]这一部分共13条，具体涉及联邦职业教育研究所的所在地、任务、组织、机构、经费、章程、人员、督察、义务等，并给出了详细的法律界定。这部分条目占该法总条目103条的13％。对一个职业教育的执行机构——联邦职业教育研究所，在职业教育的基本法中有这么高的法律地位，有这么多的“跨界”职能，恐怕在全世界是绝无仅有的。
我国《职业教育法》主要是对职业教育的体系、体制、管理等宏观层面予以规定的法律，而对职业教育研究、规划与统计以及职业教育研究机构等相关内容只有一些原则性的条款，其主要表述有：关于职业教育科学研究的原则规定(第九条)，但对职业教育的规划、报告和统计没有相关条款。至于对职业教育研究机构的性质、任务和职能，没有相关的法律规定，以至于一个与经济结合最为紧密的职业教育，一个在高中阶段和高等教育阶段各自占据半壁江山的职业教育，在全国32个省、直辖市和自治区(不包括港澳台)中，只有9个省级层面的为政府部门提供决策依据的职业教育研究机构(职业教育研究所)。
此外，还必须指出，德国“双元制”职业教育是一种正规的职业教育，而非短期的“职业培训”。因此，德国新《职业教育法》的严谨性、规范性及对职业教育的保障作用，也通过一系列重要的法律概念体现出来。
综上所述，职业教育立法所包含的内容，不能只涉及宏观的确保其权威地位的体系、制度、管理等框架性的结构层面的条款，还应涉及中、微观的确保其有序运行的统计、科研、评估等进行性的机制层面的条款。尤其需要指出的是：德国新《职业教育法》大大提升了“职业教育统计与规划”、“职业教育科学研究，特别是联邦职业教育研究所的地位”的法律地位。我国的《职业教育法》自1996年颁布后，一直没有制定实施细则，也没有制订配套的法律法规。因此，我们有必要对我国现有的《职业教育法》加以修订、完善和补充，在此过程中，要有“跨界”的国际视野，在微观层面对保障职业教育运行所需要的服务支撑体系，进行“跨界”思考。
面对当前的世界金融危机，各国的一个普遍共识是，游离于实体经济之外的金融经济——虚拟经济的发展，必然受制于实体经济支撑能力，而着眼于以新能源、新材料和生物技术等新技术为代表以及低碳经济的工业革命，呼唤着更多推动技术发展的高技能人才的培养。为尽快走出世界危机的阴影、更快走向复苏，国务院最新颁布的11个产业振兴计划，将使我国经济通过转型实现赶超，走向创新。在这一伟大进程中，作为教育发展战略突破口且支撑实体经济最有力、最有效的职业教育，必将“大有可为、大有作为”。因此，通过国际比较，借鉴和学习德国《职业教育法》实施及修订过程中所蕴含的“跨界”思辨，在法律层面创设职业教育的运行环境，提高职业教育的社会地位，保障职业教育的健康发展，必将大有裨益。