地级市书记市长同步审计试点的探索和思考，本文主要内容关键词为：试点论文,市长论文,地级市论文,书记论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年，浙江省委组织部决定对绍兴市委书记、市长任期经济责任审计，是我省第一次开展地级市主要领导干部经济责任同步审计试点。本次试点引起了上级领导的高度重视，《浙江首次开展地级市委书记市长同步经责审计试点》被省政府《昨日要情》采用，审计署网站也专门进行了刊发。
一、地级市书记市长同步审计试点的重要意义
（一）承上启下的重要地位决定了地级市书记市长同步审计试点的重要性。地级市在党和国家工作全局中处于承上启下的重要位置。地级市书记市长是党治国理政的重要骨干力量，在推进改革发展稳定中担负着重要责任，发挥着关键作用。加强地级市党政正职干部的经济责任监督，对提高党的执政能力、推动经济社会又好又快发展、实现党和国家长治久安具有十分重要的意义。
（二）本次试点是落实浙江市县党政主要领导干部经济责任审计“全覆盖”工作要求的重要举措。“着眼于管好权，扎实推进经济责任审计全覆盖”。在回顾总结我省县级党政主要领导经济责任同步审计的基础上，首次对地级市委书记市长进行审计，是新时期地级市委书记市长权力监督和责任审计的一次全新尝试和探索。真正实现了审计对象——市县两级党政主要领导干部的“全覆盖”。
（三）本次试点是浙江市县党政主要领导干部经济责任审计规范化的首次实践，是浙江模式的一次自我完善和发展。绍兴市委书记市长同步审计项目是省厅《浙江省市县党政主要领导经济责任审计操作规程（试行）》发布后实施的第一个规范化项目，既是操作规程的首次实践，全面按照规范化要求操作，同时也是审计内容、审计范围、审计评价、审计方法等方面的进一步细化和补充，是浙江模式的一次自我完善和发展。
二、地级市书记市长同步审计试点的主要做法
（一）从国家治理高度深化审计内容，全面推进，突出重点，有序审计。中央、省委两办相继出台经济责任审计规定、办法，把领导干部经济责任审计作为干部监督管理制度组成部分，以推动地方科学发展为目标，将经济责任审计作为完善国家治理的手段，摆在重要的位置。审计通过10类62张审前自查表和为期一周的审前调查了解，结合绍兴实际情况，以“一观三化一廉”为核心内容，将五个方面24类100项量化指标，作为一把标准尺子通过审计与被审计双方共同努力，通过自查自纠和审计整改全面引导，推进被审计党委政府科学发展。同时抓住领导关心、百姓关注的事项，从转型升级、民生改善、政府风险、公共财政、土地资源、其他公共资源、政府投资、社会保障、生态保护、廉洁自律等十个方面重点突破，从加强民主政治建设和完善权力制约监督机制的高度加强对权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权过大等重点领域的审计监督。
（二）以客观辩证的角度思考问题，拓展视野，创新思维，科学审计。由于地级市书记市长层次更高、宏观性更强，并且浙江是改革开放的前沿阵地，许多改革创新的力度较大，而政策可能有所滞后，所以在审计中需要处理好严守政策和保护创新的关系，防止形成做得越多错得越多的导向。一是对于党委政府中心工作的评价，要站得更高、看得更远，慎重对待成绩和问题。比如转型升级审计、旅游大开发审计、滨海新区跨越式发展审计，干部肯定、百姓拥护的，要给予理解和支持。二是在判断领导干部履行经济责任功过是非时运用辩证的思维方式。比如招商引资优惠政策审计和二环线内工业企业提转搬优惠政策审计时，不仅单单对照法律法规，不简单就事论事，还要分析决策环境、执政理念，用有利于发展、有利于民生的眼光看问题、下结论。三是在科学评判领导干部创新举措时运用创新的思维方式，对实际效果好、干部群众反映好的创新举措给予支持和肯定，保护改革创新。比如滨海新城管委会存在违反战略性新兴产业专项资金使用方式的规定，而是采取跟进投资的创新做法，审计组没有简单对照规章制度机械地要求整改，而是坚持辩证和创新思维方式，通过比较实际效果肯定了其跟进投资的创新做法，认为事前跟进投资不仅有利于集中有限财力办大事，而且较好地发挥了财政资金对战略性新兴产业的培育和引导作用。但从服务发展发挥“免疫系统”功能的角度，审计及时揭示投资双方在项目推进中存在权利责任不对等、未按协议规定执行、潜在风险较大等问题，并要求投资双方补充违约责任、及时到位资金等加强资金监管的办法，促使战略性新兴产业项目做实做强。
（三）按权责对等的原则，查深问题，从对事项问责审计，向对履职问责转变。对审计发现的问题，按照“谁主管谁负责、谁决定谁负责、谁主持谁负责、谁签批谁负责、谁授意谁负责”的原则，用充分的取证材料来界定经济责任类别。通过延伸审计，查清事实，注意区分书记责任和市长责任、现任责任与前任责任、直接责任和间接责任、集体责任与个人责任、部门责任和领导责任、主观因素与客观原因等的界限，该谁负责就让谁负责，促使主要领导干部承担起落实整改和督查到位的责任，让各级领导干部都负起责任。比如审计发现了招商引资中处置不当造成政府损失1800万元的问题，遵循“循钱问事，循权问责”的思路，抓住权力运行的关键点，按照资金走向，通过对该项目招商引资过程中各环节进行调查取证，明确界定了相关部门和人员的责任，促进问题的整改落实。
（四）把握党政领导经责审计规律，创新方法、注重效率、实现量化评价。地级市委书记市长同步审计涉及单位多、业务杂，审计过程中必然会遇到许多新的问题和困难需要解决，因此要注重方式方法，不断提高效率和质量。
进一步明确“自上而下”审计思路，抓住要点要害：以权力运行为核心、发展思路为起点、主要经济事项为主线、经济决策为龙头、执行绩效为重点，从决策机制、决策内容、贯彻执行和实际效果等重要环节入手，“自上而下”实施审计。
充分运用计算机技术，增强分析、核查和汇总能力，切实提高审计效率。组建专门计算机审计小组，做好管钱、管事、管权的技术支持和保障工作，全面提高分析和核查能力。在人工量化评价的基础上，设计开发计算机自动审核量化评价功能。
量化评价，分等评级。严格按照“一观三化一廉”量化评价指标体系，全面考量领导干部的工作业绩和任期行为。对加分的创新亮点、没有问题的履责内容、被扣分的履责内容分别作出清晰的评判。被审计领导干部任期内重要创新思路和举措，经审计取得良好效果的，给予充分肯定并按标准加分：对于做得不到位的或利用手中掌握职权谋私利的，予以揭露并按标准扣分。在明确基础分、加分、扣分的基础上，最后根据总分作出ABCD等级评价。
（五）发挥审计“免疫系统”功能，健全制度、注重整改，提升成果利用。审计问题要实，整改问题从严。审计问题整改分三个阶段进行，在审前自查阶段，由被审计单位自查自纠，发现问题立即整改到位的，不作为问题在经济责任审计报告中反映：审计实施阶段，由审计组督促边审边改，并将审计整改情况写入经济责任审计报告：审计实施结束后，对审计报告反映的问题再落实整改。
三、关于完善地级市书记市长同步审计的思考
（一）进一步厘清书记市长职责权限，以明确审计范围
管权、管事的职责特点，决定了地级市书记市长经济责任的内涵和外延。由于书记市长代表市委市政府管理下属的县市区党委政府，负责县市区副职领导的任命以及县市区党政一把手的建议权，其制定的财政、土地、民生等方面的政策，下属县市区必须贯彻执行，其任期内经济决策及对下属县市区的年度考核势必影响到本地区的全面科学发展。从整个地区管权、管事的职责特点，决定了其经济责任应该涵盖到整个地区。特别是地级市市委书记，按照党委统揽全局、协调各方的原则，其任期内作出的重大经济决策应列入审计范围。
管钱的职责特点，决定了地级市书记市长经济责任的内涵和外延——对市本级外的其他地区只负有限决策责任，而不是全部经济责任。浙江省直管县的财政体制决定了地级市与下属县市没有政府资金关系。失去钱的支撑，市委市政府的经济决策在下属县市的贯彻执行就失去了强制性和约束力，下属县市就有可能以资金缺乏为理由变通执行。所以书记市长对本地区经济社会发展只负有限的决策责任，而不是全部经济责任。特别是对市长的审计，从全部政府性资金管理和使用的职责特点，决定了地级市市长的经济责任只能负责到市本级及可控制的直属区、开发区，而无法追究到整个地区的经济责任。通过试点审计，还需要对地级市的书记市长审计范畴进一步梳理，以区别于县级领导干部的经济责任审计范围。
（二）要依照权责对等原则清晰界定党政责任
当前，需要注意以下几个方面的问题：一是明确党政领导的职责。不能以党代政，特别是在具有交叉任职的情况下更应该分清各自的职责范围，不能越权。审计需要调查了解不同地方不同的党政领导分工模式，以此为基础进行有效审计。二是规范行政首长负责制。我国宪法和相关法律规定了行政机关实行首长负责制，要求行政首长对行政机关事务作出个人决策并对决策负责的一种制度。当然，这种首长负责制也是民主集中制的一部分，是民主与集中的结合，讲求决策的民主化和科学化，不能衍生家长作风和个人专断。既然这样，发生了需要问责的情形，其他参与决策的人员是否承担责任和承担什么样的责任，都应该有操作执行的规范。三是规范行政机关层级之间责任承担的划分。由于在我国行政机关分为中央、省、市、县、乡多个层级，当出现问责情形时，是只由一个直接负责的行政机关承担责任，还是对其上级机关也要追究责任，还是层层追究，或者到底追究到哪一个层级，都要从问责立法上加以明确。
（三）要切实发挥审计作用实行依法问责
要发挥经济责任审计在权力制约监督中的作用，必须立足审计监督职能、发挥审计业务特长，关键是落实审计整改要求。审计法赋予审计机关监督权力，经济责任审计是“以权制权”的重要途径。对被审计领导干部履责存在的问题，审计机关必须明确整改要求，限时解决问题。对积极整改到位、真正解决问题、达到要求的，可以予以销号。对于不积极整改、整改不到位和造成严重后果的，必须依法实施问责。在问效问责过程中，应实事求是地落实责任制要求。对主要领导干部不知情，或应由副职等其他人负责的问题，既不能简单定在被审计者头上，也不能因此就不正视问题。要加强延伸审计、延伸评价、延伸定责，促使主要领导干部承担落实整改和督查到位的责任，让各级领导干部都负起责任，真正落实责任制的要求。
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