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一、中小银行发展不足及其经济后果
在打破市场垄断、以竞争促进效率的金融改革理论和舆论导向的作用下，中小银行在我国从无到有，得到了一定程度的发展。从1998年我国银行业资产总额分布看，中小银行的资产占其中的24.8％，达到31340亿元[1]。上述数据表明我国的银行业市场竞争格局，四大国有商业银行的垄断地位依然；并且因为目前商业银行从金融产品的形式、种类到收益特性的基本同质性，信誉程度不同构成了国有大银行与中小银行之间竞争的集中表现。在信誉程度无法同国有大银行相抗衡，以及居民的存款风险意识加强的共同作用下，一个明显的事实是，自1994年起我国中小银行的存款份额开始下降了，尤其受1997年末亚洲金融危机的影响，呈加速下滑的态势。与其承担的为9亿农民提供金融服务、为占60％以上国内市场容量和60％以上经济附加值的非国有企业提供融资服务相比，我国中小银行发展严重不足，并产生了以下一系列的不利经济后果。
1．非国有企业融资问题。我国经济改革与发展的一个重大成就是，在体制外成长起一个充满生机与活力的非国有经济。截至2001年底，民营企业的总产值占全部企业总产值的60％，销售收入占全部企业的57％，实现利税占全部企业的40％，出口总额占全部企业的60％，对GDP贡献已达63％，对工业增加值的贡献已达74％。令人震惊的是，非国有经济是在严格的融资约束下蓬勃发展的。据钱颖一(QIAN Ying-yi)的测算，自上世纪80年代后期以来，非国有部门的贷款一般只占金融中介机构全部贷款20％左右，融资困难严重地限制了非国有企业进一步发展[2]。出于所有制、交易费用和信息成本的考虑，掌握绝大部分信贷资金的国有银行缺乏对民营企业金融支持的积极性，甚至可以说存在严重的金融排斥。在间接融资居主导地位的融资格局下，受国有大银行金融排斥的非国有经济，只能寄厚望于发展严重不足的中小银行，非国有企业也就难逃“资金瓶颈成为发展桎梏”的命运。
2．金融市场竞争格局问题。作为经济体制转轨背景下金融改革的重要内容，我国的银行业市场竞争格局，由国家垄断走向逐步准入，市场中不断有新的中小银行竞争者加入，市场格局不断被重新划分。但总的来看，在同业竞争格局当中，四家国有大银行处于竞争主导者地位，垄断了大部分基础客户群体，市场资源占有率居于绝对优势；中小银行处于竞争挑战者地位，市场占有率相对较低。中小银行发展不足，无法实现由竞争引入产生的效率、服务质量的提高和银行业稳定性的加强，无法通过“示范效应”和“竞争压力”推进国有大银行向现代商业银行演变。由中小银行发展不足所致的国有大银行市场垄断格局，在微观上消费者将因垄断而失去选择权，机构也会因垄断利润而失去进一步开拓市场、获取创新利润的激励；在宏观上与国民经济的多元化发展极不协调，形成了非国有经济获得的金融支持与其经济贡献极不对称的中国经济增长悖论。
3．整体金融改革战略问题。在渐进式经济改革的统一部署下，我国的企业与金融改革的逻辑思路和路径选择具有一致性：以体制外增量化解体制内存量，其根本出发点在于体制内基本制度结构还不可能发生彻底变革时，引入增量改革，通过外部力量的市场竞争机制促进内部存量的改革。但是在实践中，非国有经济得到了蓬勃发展，并作为外部变量有力地推动了国有经济向现代企业制度演变；与之形成鲜明对比的是，发展不足的中小银行根本不能冲击国有金融的垄断制度，其意义仅在于为国有金融部门的经营业绩的市场评价提供一个可以比较的参照系，根本不能发挥体制外制度变迁向体制内渗透的扩散效应。与企业改革和整体经济体制改革相比，我国的金融改革大大落后了。滞后的金融改革导致了我国金融发展的数量型扩张、粗放式经营；在金融深化与中国经济增长的关系则表现为金融深化没有明显的储蓄、投资效应，也没有提高投资效率的有力证据，金融深化不是经济增长的推动因素，而是经济增长的抑制剂[3]。
二、隐性与显性存款保险制度的比较
商业银行在发挥融资、投资、资本配置职能时，通常涉及货币的跨时期交易。这种跨时期性质，以及众所周知的经营过程中的债务融资特征、信息不对称造成的逆向选择与道德风险问题，共同促成了商业银行的脆弱性。为了保护存款人的存款安全，防止挤兑，维护银行体系的稳定，根据IMF的统计，截至1999年全球有68个国家或地区通过正式立法建立了显性存款保险制度；即使在缺少显性存款保险制度的大多数国家，当银行体系出现危机时，虽没有法律责任但政府同样会出面干预或援助以保护存款人的利益，它们实行的是隐性存款保险制度。
目前，我国实行是的隐性存款保险制度，并且理论与实务界就显性存款保险制度在我国的应用——必要性、可能性、具体设计等问题正在展开广泛的探讨。在我国淡出隐性存款保险制度、推行显性存款保险制度的讨论中，涉及到的一个关键问题是，两种存款保险制度的比较。就目标而言，隐性存款保险制度与显性存款式保险制度并没有本质差异，均是旨在保护存款人的利益，维护银行体系的稳定；但是，在实现上述目标的内在机制方面，两种存款保险制度之间存在着下述重要的区别(见表1)。
1．信誉基础不同。显性存款保险制度的信誉基础，是现代银行制度内生的“市场信誉”；其对失败银行存款人利益的保障能力，取决于保险基金的初始资本金、投保银行交付的保费金额，以及当财力耗尽时保险基金借入资金与吸收附加资本的能力。而隐性存款保险制度信誉基础，是外生于现代银行制度的“国家信誉”；其对失败银行存款人利益的保障能力，决定于政府为此能够启用的国家财政预算、中央银行贷款的资金规模。就潜在的保障能力而言，隐性存款保险制度是显性存款保险制度无法比拟的；然而，在实践过程中，动用财政预算往往会引起激烈的争议，并且政府出于通胀的考虑一般也不敢贸然地动用中央银行的贷款。所以，隐性存款保险制度的实际保障能力，远远低于其潜在保障能力。
2．性质不同。与显性存款保险制度相比，在一个隐性存款保险制度中，政府对失败银行存款的保护，不是因为受法律、制度的约束，而完全是由政府自主相机决定的。政府之所以对存款人进行保障，或是为了国家的经济、社会稳定和公共政策目标的实现，或出于道义上的考虑，对存款人的损失承担部分或全部责任，或基于长远的考虑，政府认为这样做在成本与收益上是合算的。
3．规则与程序不同。根据存款保险法明文规定的规则与程序，显性存款保险制度能够迅速、顺利和前后一致性地对失败银行的存款人利益提供保障。与之形成鲜明对比的是，在隐性存款保险制度下，对存款人利益的保障并没有事先确定的规则与程序，政府只是对整个过程进行相机决策，并以过去的类似案例作为参考。整个处置过程往往是走一步看一步，不能达到透明度、迅速、顺利的要求，并且最后的处置结果往往也缺乏预测性和连续性。
4．保护程度不同。对存款人存款的保险范围、额度，显性存款保险制度有明确的规定；并且事先设立的保险基金或事后收取的保费，保证了以现金的方式对存款人损失进行及时赔付。相反，在隐性存款保险制度下，政府对存款人利益的保护程度、形式和时间具有很大的随意性：(1)政府提供的保护程度，在一种极端情况下(如小银行的倒闭，不危及金融安全)可能不给予任何保护；而在另一种极端情况下(如大银行的倒闭，危及金融安全)可能给予全部保护。(2)在保护形式上，政府可能以现金来赔付存款人的损失，也可能以政府债券或其他金融资产进行赔付。(3)在保护时间上，政府对存款人损失的赔付可能在银行倒闭后一次付清，也可能在相当长的时间内分期付款，从而降低了总赔付的现值。
三、隐性存款保险制度限制了中小银行的发展
在信誉基础、性质、规则与程序、保护程度上，隐性存款保险制度与显性存款保险制度之间的差异，决定了后者较前者能更有效地保护失败银行存款人利益，防范由挤兑所致的系统性银行危机。大多数国内学者主要致力于这方面的理论与经验研究，并由此提出开放条件下的中国应该做出“淡出隐性存款保险制度，推行显性存款保险制度”的政策选择[4]。事实上，隐性与显性存款保险制度之间的差异，也决定了前者更偏袒于对国有银行、大银行的保护，进而限制了非国有银行、中小银行的发展。具体而言，在很大程度上现行的隐性存款保险制度，限制了我国中小银行的发展，并由此产生了非国有企业融资难、无法打破金融市场的垄断格局、难以推进以增量促存量的整体金融改革等一系列问题。
1．隐性存款保险制度的实施，是政府的一种自主决策行为。在我国，作为由国家单独出资组建的国有商业银行，它与政府之间存在着一个隐含的长期合约关系。这种隐含合约可以理解为政府与国有银行之间的一系列承诺。如政府要求国有银行向国有企业提供各种形式的资金供给，使破产企业及失业人数控制在社会所能容忍的范围之内来换取国家承担全部信贷资金风险的承诺。在这种关系中，政府不能以退出合约作为保护自身权利和利益的对策选择。从而政府对国有银行的竞争失败提供不言自明的完全保护。作为非国有的银行，它与政府之间不存在上述隐含的长期合约关系，政府对非国有银行经营失败只能提供随意的、不可预测的、范围与额度不确定的保护。
2．隐性存款保险制度的实施，也是政府的一种相机决策行为。政府做出相机决策的主要依据是，如果对失败银行不提供相应的保护，将造成的国家经济、社会稳定和公共政策目标的影响程度。大银行的破产倒闭波及面广、冲击力大，一般不会轻易清盘。这种“银行太大而不能倒闭”观点在我国同样存在，并与政府与国有银行之间的隐含合约一道，共同强化了政府将对国有大银行提供完全保护的理念。相反，在政府提供的保护程度上，非国有的中小银行则受到所有制、规模方面的双重歧视。事实上，我国政府也是这么做的。例如亚洲金融风暴以后，为加强金融监管、防范和化解金融风险，政府对国有银行呵护有加，利用国家权力和信用予以保护；对非国有的中小银行，政府则沿袭治理整顿、接管甚至破产等传统的行政手段进行监管。此举一方面使存款大量向国有大银行转移；另一方面将城市信用社并入城市合作银行后，原来“非国有”特色大大削弱，其服务对象转向大中型国有企业，非国有企业融资难问题又开始显现并加重了。
3．隐性存款保险制度对中小银行发展的限制，还表现为政府对国有银行的偏爱。20世纪90年代中期以来，从中央政府到地方政府，几乎无一例外地对中小商业银行的发展持不积极的态度，有的地方政府甚至规定只能将款项存入国有商业银行。并且，专门用于剥离国有商业银行不良资产的四家资产管理公司的成立，以及行政事业单位财政专户管理的实行，都在支持着国有商业银行的发展。相应地，中小银行的发展就受到了严重的影响，市场占有率难以上升，金融市场的垄断格局无法打破，通过增量促存量的整体金融改革难以推进。
4．在隐性存款保险制度下，非法金融机构与行为冲击了中小银行的发展。一些被查处的非法金融机构往往在外部特征、日常经营管理，以及资金运营手段上与合法中小银行有相似之处，社会公众在不了解实情的情况下，容易对合法的中小银行产生信任危机。
四、建立显性存款保险制度，促进中小银行发展
1．一个简单的模型及其含义。大银行、中小银行并存的现代银行市场，是一种垄断竞争的市场格局。就整体而言，在垄断竞争格局下，大、中小银行的利润均受到市场竞争程度的影响——竞争程度越高(低)，银行的利润越低(高)。就个别银行而言，在垄断竞争格局下，中小银行在与大银行的竞争中明显处于劣势：银行业是一种规模经济递增的行业，表现在风险分散方面，大银行可以凭借雄厚的资金实力和庞大的分支机构网络，通过资产的多样化和地域的广泛性分散风险，减少利润波动；而中小银行因资金实力、分支机构网络的限制，在分散风险和减少利润波动方面远远不及大银行。所以，一般来讲，中小银行的利润波动和经营风险要高于大银行。
在没有存款保险制度下，面对大多数存款人的风险厌恶型偏好，中小银行要维持一定的市场份额，在与大银行竞争中求得生存与发展，必须持有比大银行更高的资产资本比例。C.Calomiris对联邦保险制度建立之前，美国银行业的资本水平与分布特征的跨时期实证分析支持了上述观点[5]。
在隐性存款保险制度下，基于信誉基础、性质、规则与程序、保护程度上固有特征，隐性存款保险构成了对非国有中小银行的一种歧视，对中小银行的保护力度要远远小于大银行；于是，中小银行经营和发展所必须持有的资产资本比例进一步上升。在资产平均收益率相同的情况下，较高的资产资本比例意味着较低的资本利润率；所以，在隐性存款保险制度下，中小银行利润(П[S][,Ⅱ])要低于大银行(П[L][,Ⅱ])(见图1)。如图1所示，有两种特殊情形：当大银行的利润为0时，中小银行将面临亏损(CD段)；当中小银行的利润为0时，大银行将存在额外利润(AB段)。
在显性存款保险制度下，法律和制度上各种类型的失败银行及其存款人平等的被保护地位，不但降低了存款人对大、中小银行持有资本的要求；而且消除了对中小银行的附加资本要求，可以持有与大银行相同的资产资本比例，获得相同的资本利润率。David C.Wheelock和Paul W．Wilson就美国联邦存款保险对美国银行资本水平与分布影响的实证研究，也得出了类似的结论[6]。所以，在显性存款保险制度下，大、中小银行的利润都上升了，并且后者利润上升的幅度更大。如图1所示，中小银行的利润曲线由П[S][,Ⅱ]右上移至П[S][,EI]，大银行的利润曲线由П[L][,Ⅱ]右上移至П[L][,EI]，并且П[S][,EI]＝П[L][,EI]。至于利润曲线不是向上移动，而是向右上移动，主要是因为在显性存款保险制度的支持下，由中小银行发展产生的市场竞争程度的提高。现代金融学将显性存款保险制度视为一种“看跌期权”，以上分析表明，中小银行从显性存款保险中获得的期权价值高于大银行。从而，在没有或隐性存款保险制度下因长期亏损无法生存的中小银行，在显性存款保险制度下则可以得到持续发展。
2．促进中小银行发展的显性存款保险制度设计。我国现行的隐性存款保险，限制了非国有的中小银行发展，并产生了一系列不利的经济后果。显性存款保险的推行，将有利于为非国有中小银行提供一个与国有大银行平等的竞争环境，解决非国有企业的融资问题，增强金融市场的竞争效率，推进我国旨在以体制外增量化解体制内存量的整体金融改革。然而，显性存款保险会加重银行的道德风险，一方面由于存款安全得到保证，存款人丧失了对银行施加市场纪律约束的动力；另一方面银行不用为它的冒险行为承担破产成本，从而有着更大的冒险激励。所以，我国显性存款保险制度的设计，既要侧重于维护存款者对非国有中小银行的信任度，又要为存款人对银行施加一定的市场纪律约束提供激励，减少和控制其道德风险。
(1)强制性存款保险。如果实行自愿存款保险，凭借国家所有的产权性质和“太大而不能倒闭”特征，国有银行就不会参加。但是，失去国有银行的参与，显性存款保险就可能因为保险基金的薄弱而名存实亡，起不到对非国有中小银行的保护作用。所以，在我国推行显性存款保险制度初期，应该实行强制性存款保险；当然，随着中小银行的不断发展和壮大，可以逐步地向自愿性存款保险过渡。
(2)政府和私人共同组建和管理存款保险机构。在我国完全由私人来组建存款保险机构不切实际，因为私人机构虽然有更大的激励去监督投保银行；但是不可能有足够的资金实力对失败银行的存款人进行赔付，更重要的是，存款人也难以在短期内建立起对私人机构的信任。另一方面，完全由政府来组建难免也会出现现行隐性存款保险的所有制、规模歧视问题，不利于对非国有中小银行的保护；并且完全由政府管理保险机构容易产生官员腐败，以及因缺乏激励难以形成对投保银行的有效监督。所以，由政府和私人共同组建、共同管理存款保险机构是一种比较合适的选择。
(3)实行共同保险。基于培养存款人监督银行的意识，激励存款人对银行监督的考虑，不宜采取全额保险，而应实行共同保险。共同保险的出发点是，让有能力对银行实施市场约束的存款人承担一部分损失，迫使他们监督银行。具体做法：一是限定被保险的存款类型，对城乡居民的储蓄存款进行保险，对企业存款、财政存款、同业存款和银行高管人员等内部人存款则不予保险；二是限定保险额度，对每个存款人在每个银行(包括分支机构)的存款设定一个最高保险数额，在该数额以下才给予保险。IMF建议该保额为人均GDP的1—2倍，世界平均水平是3倍。
(4)对保险费率采取差别定价。如果对所有银行不论风险大小实行单一的固定费率，投保银行将选择那些高风险的投资项目，产生银行资产选择的道德风险问题。道德风险的一旦泛滥，将危及金融体系的稳定，并使存款保险失去意义。减少和控制道德风险的有效措施是，按银行风险对保险费率采取差别定价。但是，因为信息披露的不完善，银行经营状况的透明度低，准确测定我国银行的风险有一定的困难，可以考虑根据资本充足性、盈利能力、资产质量、资产集中度和监管检查结果，确定银行的风险类别，征收相应的差别保险费率。