试论加入WTO后我国特殊经济区发展的规范性问题，本文主要内容关键词为：经济区论文,试论论文,性问题论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特殊经济区(Special Economic Areas,SEA)，狭义上说，是指一个主权国家或地区为达到促进本国或本地区经济发展等目的，在其管辖范围内专门划定的一块、实行与国内其他地区不同的特殊政策的特殊经济区域（广义上说，SEA还包括不同主权国家之间或不同的关税领土之间通过协定结成的旨在区域贸易自由化和区域经济一体化的各类特殊经济区域）。当今世界范围内，SEA的称谓、表象及具体做法千差万别，但其基本类型主要有保税仓库、自由港、自由贸易区、出口加工区、综合型经济自由区和科学工业园区等几种形式。SEA是世界经济发展中的一个普遍现象，是为发达程度不等的国家及地区广为采用的参与经济全球化和促进经济发展的战略措施与政策工具。我国现存SEA是在我国从计划经济体制转向市场经济体制、从封闭经济走向开放经济、从落后经济走向发展经济的过程与背景中，从我国国情出发，借鉴了世界SEA包括一些发展中国家及地区SEA的某些经验，作为全国改革开放发展战略的重要组成部分和重要政策措施而设立的特殊经济区域，与世界上其他实行市场经济的国家及地区的SEA在设立目的、功能定位乃至政策体系等许多方面有着一些不同之处。实践中，我国目前的SEA只是不同程度地实行了某些类似世界SEA的政策，而与SEA的一般共性及通行做法相去甚远，并非严格意义上的SEA。20余年来，SEA发展取得一定成效的同时，也出现了许多问题，不断面临着有无继续“特”的必要的置疑与困惑，以及进一步发展的困境。这些问题、置疑、困惑与困境的产生毋庸置疑有着各种各样的原因，但其中一个重要的、深层次因素在于（较之于世界SEA）我国现存SEA的建设与发展有失作为SEA必须具备的共同特性与规范；正是这种不规范，在很大程度上不仅误导了人们对SEA的认识从而不断引发各种争议，而且也导致我国SEA发展中出现了许多不良现象，影响到预期目的与发展成效，以及进一步发展；在中国加入WTO后新的发展阶段，我国现存SEA的进一步发展需要进一步的规范（我国加入WTO时，WTO就对我国现存SEA提出了置疑和规范要求）。
一、加入WTO后中国特殊经济区规范发展的内在必要性与外在约束要求
加WTO入后中国特殊经济区进一步规范发展的必要性可以从以下角度来考察：
（一）从WTO的要求和中国的承诺看我国现存SEA发展规范问题
我国现存的SEA数量大，分布广、类型繁、名称杂、层次多。根据《中华人民共和国加入WTO议定书》和《中国加入工作组报告书》，中国SEA是指在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区，包括边境贸易区、民族自治地方、经济特区、沿海开发城市、经济技术开发区及已建立关税、税收和法规的特殊制度的其他地区。除了5个经济特区外，WTO还把14个沿海开放城市、6个沿长江开放城市、21个省会开放城市和13个内陆边境开放城市等列入SEA。
在《中华人民共和国加入WTO议定书》中，WTO就SEA问题对中国政府提出了如下要求：(1)中国应将所有与其特殊经济区有关的法律、法规及其他措施通知WTO，列明这些地区的名称，并指明界定这些地区的地理界线。中国应迅速，且无论如何应在60天内，将特殊经济区的任何增加或改变通知WTO，包括与此有关的法律、法规及其他措施。(2)对于自特殊经济区输入中国关税领土其他部分的产品，包括物理结合的部件，中国应适用通常适用于输入中国关税领土其他部分的进口产品的所有影响进口产品的税费和措施，包括进口限制及海关税费。(3)除本议定书另有规定外，在对此类特殊经济区内的企业提供优惠安排时，WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守。
根据《中国加入工作组报告书》，中国对SEA问题的承诺可归结为：(1)中国加入WTO后将及时向WTO通知有关特殊经济区的信息。中国将保存并改进对中国特殊经济区与其关税领土其他部分之间贸易的统计数字，并将定期通知WTO；中国将在其通知中提供描述所实施的特殊的贸易、关税和国内税法律如何仅限于指定特殊经济区的信息，包括关于实施的信息；中国将在60天内，向WTO秘书处通知其特殊经济区的增加以及修改与之相关的法律、法规及其他措施；中国没有建立任何新的经济特区的计划（指原来意义上的经济特区——笔者注）；(2)随着中国经济改革和开放的发展，中国将在其关税领土内统一实施关税政策。中国将加强在特殊经济区和中国关税领土其他部分之间贸易的国内税、关税和非关税措施的统一执行。经济特区适用的特殊优惠关税政策已经取消；国家有关税收的法律法规统一适用于经济特区。(3)对向位于特殊经济区中的外商投资企业提供的任何优惠安排，均将在非歧视基础上提供。(4)中国承诺在民族自治地方和其他经济贫困地区等每一此类地区中实行贸易制度的统一管理，且自加入WTO时起，向民族自治地方和其他经济贫困地区提供的援助将以符合WTO义务的方式实施。
可见，WTO明确要求我国SEA必须遵循其有关规定，主要是透明度原则、非歧视原则及国民待遇原则，我国也就此做了相应的承诺。WTO的要求和中国的承诺，意味着加入WTO后中国SEA的发展政策与措施不仅“有法可依”，而且还须“有法必依”；意味着加入WTO后中国SEA的发展政策与措施、发展模式与运行机制必须与WTO多边规则和世界SEA国际惯例接轨；意味着加入WTO前在SEA实施的发展政策与措施可能需要清理、发展模式与运行机制可能需要转换（后文将做具体分析）。总之，WTO的要求和中国的承诺，为我国现存SEA的继续存在与进一步发展规定了法律准绳与空间，从外在约束方面要求其规范发展。
（二）从与市场经济国家SEA之比较中看我国现存SEA发展规范问题
在我国从计划经济体制转向市场经济体制、从封闭经济走向开放经济、从落后经济走向发展经济的过程与背景中，作为全国改革开放发展战略的重要组成部分和重要政策措施而设立与发展的SEA，与世界上其他实行市场经济的国家及地区的SEA在设立目的、功能定位乃至政策措施安排等许多方面有着一些不同之处：
一是设立目的与功能定位方面。以既定市场经济体制为依托的世界SEA直接以国际惯例为前提，参与世界市场的规范运作，其功能定位相对单一，重心一般都在经济功能的内部调试上，旨在发挥其独特功能，以配合母国的总体开放和参与经济全球化的步伐。而我国现在SEA尤其是经济特区设立目的与功能定位是多元化和综合性的（甚至还有特殊的政治功能），在我国体制改革与国际国内接轨、对外开放与参与经济全球化、经济发展与现代化建设过程中，发挥着窗口与基地、先行地与试验场、排头兵与增长极、辐射源乃至综合性示范区等作用。
二是政策措施安排方面。我国现在SEA尤其是经济特区设立与发展的上述特殊背景、特殊目的与功能定位，使它的政策措施安排中包含市场经济体制国家及地区SEA根本没有的一些内容，一些本是市场经济应有之义的东西在我国SEA尤其是经济特区中以特殊权力、特殊政策甚至优惠政策的形式与名义而出现，而且中国SEA尤其是经济特区的特殊政策基本上都是过渡性、临时性的，这些特殊政策经试行后，不适宜的将被废除，适宜的将在全国普及推广，而不能像世界SEA一样可以永久的拥有某些特殊政策。
显然，随着市场经济体制在全国范围的初步确立和对外开放的进一步深化，我国一些SEA的原有功能定位尤其是一些特殊政策有必要调整和重新规范。
（三）从与世界SEA一般之比较中看我国现存SEA发展规范问题
所谓世界SEA一般就是指作为SEA必须具有的本质特征和通行规则，是世界不同国家、不同类型的SEA都必须拥有的一些共同特征，必须遵循的一些共同规则。正是这些一般意义上的共同特征与共同规则使SEA能够成为世界经济发展中的一个普遍现象，成为发达程度不等、文化与体制不同的国家及地区参与经济全球化和促进经济发展的战略措施与政策工具。
归纳起来，世界SEA一般的本质特性与共同规则主要有：(1)在空间上具有特定区域性，即划定明确的区域范围，有效地控制管理好SEA与国内其他地区的分界线；(2)在活动领域上具有经济限制性，即严格地将自己的活动限制在经济领域，以便获得国际国内的广泛认同与支持；(3)在经济活动上具有自由性、开放性乃至准离岸性，即国家及政府特别赋予其SEA内的企业以充分自由，包括商品流通自由、进出口自由、资本投资自由、资金流动自由、货币兑换自由、经营活动自由、市场交易自由、人员进出自由等，从而使SEA中的企业与人员、要素及产品、经营方式与管理体制等都是世界性的，使各种形式的SEA都或多或少地处于一国关境之外，带有离岸经济的特性；(4)在生存与发展上具有特殊政策依赖性，即世界上绝大多数国家或地区一般都先行制定专门适用于SEA的法律、法规及其实施细则，对其建设与管理进行必要的规范，赋予SEA以特殊权力、特殊政策、特殊法规、特殊管理体制等，构筑SEA存在与发展的根本前提及条件；(5)在管理体制上具有特殊性、权威性、灵活性、高效性与非赢利性，即世界大多数国家及地区的SEA管理当局一般都根据法律授权实行机构一体化、管理一元化、服务一条龙；管理机构一般都按照公共事业原则运作，不以赢利为主要目的，以减少使用SEA的成本，增强SEA吸引力，保障其战略性目标的实现；管理体制一般都采用国家级管理系统与地方组织体系合理分工、有机结合的两层管理体系（那些一国一区的国家或地区，则通常通过法律、法规授权地方管理机构进行直接管理，不设立专门的宏观管理机构）：国家设立专门的宏观管理机构进行宏观决策、立法、监督、协调，并负责对全国各地SEA进行设立审批、监督、检查和协调管理；地方组织体系则对SEA的微观经济活动进行组织、领导和日常经营管理。
我国目前的SEA是在我国经济体制转型过程中，从我国国情出发，借鉴了世界SEA包括一些发展中国家及地区SEA的某些经验设立的特殊经济区域。从表面看，我国目前的SEA也都或多或少具备世界SEA上述这些一般意义上的本质特征和共同规则。如我国目前的SEA一般也有明确划定的范围，是经济性而非政治性的特殊区域，是国家及地区经济发展战略措施，相对国内其他地区来说，SEA内实行更加自由、开放的特殊政策。但是在实践中，我国目前的SEA在很大程度上扭曲了世界SEA上述一般意义上的本质特征和共同规则，甚至在一些方面已经面目全非。这种不规范发展直接影响到其功能的发挥和自身的进一步发展，甚至出现了有损国家整体利益的现象。
其一，我国目前的SEA虽然在设立时一般都划定有明确的空间范围，但在对实行了关税减免的SEA与国内其他地区的分界线的监管方面，只有对保税区实行较严格的海关监管，而对其他SEA的边界却没有实行严格的控制，致使一些SEA助长了走私现象。
其二，在经济活动自由性、开放性方面，我国目前的SEA几乎都处在海关管辖的关境之内。我国目前的SEA虽然大多规定了关税减免政策以及货物、人员出入境简化手续政策，但实践中远未如此。大多数SEA在对区内企业实行出口促进政策的同时，也仍然实行着许多严格的进口保护政策。此外，人民币非自由兑换、外汇管制等因素都限制了SEA的开放性。
其三，为简化行政手续，提高办事效率，实现机构一体化、管理一元化、服务一条龙，我国目前大多数SEA都标榜按照“小政府、大社会、大服务”的原则设置其管理机构，但计划经济体制下长期形成的传统观念、条块分割的行政管理模式及手段使大多数SEA很难真正成为一个手续简单、办事高效、市场开放、自由竞争的特殊开放区域，与世界SEA相比相去甚远。
其四，与世界其他国家的SEA一样，我国目前的SEA也是由政府审批设立的，但在我国，目前拥有SEA审批权的不仅有中央政府，而且还包括了省、市、县等各级地方政府。审批权的这种高度分散性必然造成而且事实上已经造成SEA的泛滥。这种泛滥不仅是我国名义类型与数量众多的现存SEA实际经济功能及产业结构趋同的一个主要原因，造成很难实现设立SEA的初衷与目的，而且造成各级政府、各SEA在政策优惠上相互“博弈”，竞相优惠让利，从而损害了国家整体利益。
其五，我国目前尚未针对类型、数量众多的SEA制定一部全国统一实施的法律，对之进行必要的规范，也没有根据法律授权在国家层面上设立专门的宏观管理机构，对之进行宏观决策、立法、监督、协调。这与世界各国先立法再设区的通常做法和世界各国通行的SEA管理体制背道而驰，也是我国目前SEA发展极不规范且成效不显的一个主要原因。
（四）从与发达程度不同的两类国家SEA之比较中看我国现存SEA发展规范问题
除了一般意义上的共同特征与共同规则之外，同是实行市场经济的世界各国及各地区的SEA，又因所在国家及地区的发达程度不同等因素而在其功能、类型、体制、政策、特征等方面存在相当程度的个性差别。也就是说，发达国家SEA和发展中国家SEA在有其作为SEA的一般共同特征与规则的同时也有其特殊特征与规则。我国目前的经济发展水平、要素资源禀赋、比较优势状况决定了我国目前的SEA必然有别于发达国家及地区SEA，并具有大多数发展中国家SEA的一些共同特征，而且这些特征在我国目前的SEA中表现得较为突出。主要方面有：
一是SEA的设立目的及其功能定位与类型方面。发达国家及地区SEA较多以发展对外贸易、转口贸易、出口加工工业及高新技术产业，增加就业为目的，主导形式是保税仓库、自由港、自由贸易区、综合型SEA和科学工业园区。发展中国家及地区由于在劳动力价格低廉同时存在资金与外汇缺口、科技水平落后与产业结构低下等制约经济发展的因素，因而较多赋予其SEA以引进外资、出口创汇、引进先进技术和发展高科技产业的主要目的。相应地，发展中国家及地区SEA以出口加工型、综合型、科技型为主导形式，贸易型较少。我国国情在总体上与其他发展中国家类似，所以我国现存SEA目的与功能定位也与其他发展中国家的SEA类似。但我国SEA设立与发展的时代因素（20世纪80年代以来正是新技术革命的高潮时期以及知识经济初露端倪时期）以及急于求成的赶超心态与战略，使我国现存SEA目的与功能定位与其他发展中国家相比对技术目标更为重视，以至于客观上忽视了我国经济赖以发展的现存比较优势，甚至违背了经济发展内在的客观规律。一个明显表现就是我国名称不同、类型各异、条件有别、数量众多的SEA都以发展高技术为目标，而现实上不仅大多数SEA不得不引进了许多技术水平较低的劳动密集型项目，不得不以贸易和简单加工为主要内容，真正能够培育发展高新技术产业的为数不多，结果造成我国现存SEA名义类型虽多，但实际经济功能及产业结构都趋同。事实上，一些SEA办得较好的国家或地区，如新加坡、韩国、及我国台湾等，都是基于自身现存的比较优势，首先创办的是劳动资源密集型的出口加工型SEA，后来在条件成熟时才提高SEA产业的技术含量并创办科学工业园区。
二是发展SEA的支持与限制政策方面。发达国家及地区对其SEA内企业实施的特殊优惠政策主要是关税减免，而在限制政策方面主要是禁止进入涉及国家安全的个别部门。除此之外，极少对SEA内投资实行鼓励措施或限制措施。而且发达国家及地区在实施这些政策措施时通常是对SEA内所有内、外资企业一视同仁、平等对待，即既不歧视也不优待外资。因而发达国家及地区一般没有针对外国投资的基本法律和专门法规，对SEA内的外资及其活动的调节适用于与内资企业相同的法规。发达国家主要依靠全国范围良好的市场经济体制、法制软环境和投资硬环境来吸引投资。而发展中国家及地区通常对不仅SEA内企业实行鼓励和限制并存并用政策，以达到其设立SEA的多重动机与目的，而且对SEA内的内、外资企业实行差别性待遇，超国民待遇、国民待遇、次国民待遇都可存在（WTO成员方的SEA中一般没有次国民待遇）。因而发展中国家及地区一般都颁布有针对外资的法规，总体上给予外资更多优惠待遇，以期弥补自身在引资竞争中软、硬环境竞争力之不足。其SEA以引进外资为主，甚至对国内企业进入SEA加以限制。发展中国家及地区一般通常采用的鼓励措施有减免关税、所得税、国内间接税、加速折旧等；一般通常采用的限制措施有严格的审批制、限制外资的投向、投资期限、投资规模、股权比例、利润汇出、外汇兑换等、规定最低外销比例、要求实行国产化、当地雇工人数要求等。此外，在发展中国家及地区的SEA中，通常还将特殊优惠政策与投资措施直接挂钩。在发展SEA的支持与限制政策方面，我国作为发展中国家与其他大多数发展中国家及地区的做法类似。支持政策方面，从优惠政策对象看，我国现行SEA优惠政策实施中采纳了着眼于吸引外资的超国民待遇做法，优惠的主要对象是外资企业。我国现行SEA优惠政策除了上述的对微观主体实行差别待遇以吸引外资外，一般还对不同产业实行差别待遇以期实现产业发展导向，但遗憾的是，由于各种原因，政策的产业导向作用不明显。从优惠政策措施看，涉及面很广，不仅包括其他发展中国家及地区通常采用的减免关税、所得税、国内间接税、加速折旧等做法，还包括利润再投资税收优惠、金融支持、公用设施费财政补贴、土地租金优惠等措施。但实际中广为采用的措施是减免税和降低土地使用费，其他措施并未普遍使用。与其他大多数发展中国家及地区类似，我国现存SEA中也普遍将优惠政策与投资措施直接挂钩。但其中，许多做法例如一些鼓励外资企业出口的优惠政策就有违WTO规则。WTO《补贴与反补贴措施协议》禁止对进口替代和出口给予直接补贴。就是说，在SEA中，不能将对外资企业的出口补贴或优惠同鼓励出口政策相挂钩。而我国现行的一些优惠政策并非如此，需要逐步进行修改或者取消。从政策优惠程度看，总体上我国现存SEA政策优惠程度比其他发展中国家及地区的某些SEA的更大。如我国现存各类SEA中，不但企业生产用机器、原材料和零部件免征进口关税，而且企业日常生产所需办公用品、交通工具以及SEA开发所需的机器设备等物资也免征进口税。此外，SEA设立权力的分散化导致的政出多门及缺乏规范统一使我国优惠政策从国家到省再到市和SEA一级一级地层层加码，也使不同类型的SEA间也互相攀比，竞相优惠让利，在政策优惠上出现了有损国家利益的“博弈”现象。
与此同时，同一种具体政策措施的优惠程度在不同类型的SEA间也不统一。在限制政策方面，为了保护国内经济，我国对现存SEA也制定有一些限制措施，包括严格控制外资投向、股权比例、外汇兑换，规定最低外销比例、进出口平衡要求、国产化要求等次国民待遇做法。但实际执行中，很多规定由于我国现存各个SEA的上述支持政策方面缺乏统一规范，加之各级各地政府因政绩考核等因素引进外资心态外迫切等原因给外资留下了讨价还价和“博弈”、“寻租”的广阔空间而往往形同虚设。而且，上述许多限制性规定还与WTO国民待遇原则相悖。
三是SEA基础实施投资与开发建设方面。发达国家主要依靠全国范围良好的市场经济体制、法制软环境和投资硬环境来吸引投资，政府很少对SEA进行规模庞大的基础设施投资，而且在条件许可时，政府也将SEA交由公共机构或私人出资兴建和经营。为弥补全国范围主体上的基础设施及投资软环境的不足，塑造一个有利于吸引外资和适宜投资的良好的局部环境，发展中国家及地区对其SEA中的基础设施、土地开发等投资通常较为庞大，从而形成较大的财政负担。我国与其他发展中国家及地区在这方面类似，政府是SEA的建设资金的主要承担者。不仅如此，由于我国现存SEA的数量远较一般国家多，规模又明显偏大；加之，我国现存SEA的大多选址在小城市、远离老市区的市郊结合部或者城市边缘易隔离的地区，使得SEA不得不搞“小而全”的社会建设，从而造成我国SEA的建设负担极为沉重。我国大多数SEA的这种“孤岛型”开发建设，不仅需要大部分开发资金投入到基础设施和银行、税务等经济活动不可缺少的设施之中，从而使开发费用过高，造成资金短缺困难、无法及时完成开发建设工程和财政负担沉重，而且客观上因远离城市中现有经济体系等区位因素也影响到SEA功能的发挥。
二、加入WTO后中国特殊经济区规范发展的准绳、目标、方向与内容
中国加入WTO之前，中国SEA的特殊使命、目的、功能及其发展思路更多以本国角度为视点、作为全国范围改革开放发展的“参照系”来思考和设计的，只是为中国整体体制转型、对外开放、经济发展探路。当时构想的中国SEA的发展目标主要就是一个与国际经济接轨的实行对外开放和市场经济的特殊区域，相应地，其特殊性也主要是相对于国内广大的相对封闭、实行计划经济的其他地区而言的。显然，这既有其历史进步性，也有其历史局限性。其历史进步性在于它与世界经济的一般国际惯例的接轨，即实行对外开放和市场经济体制；其历史局限性在于当时的中国SEA在与世界经济的一般国际惯例接轨同时，没有充分注重还应与世界经济的特殊国际惯例接轨，即既没有考虑世界经济的以GATT/WTO为代表的多边经贸体制的要求，又没有充分尊重世界SEA一般共性、通行做法及发展经验，没有规范发展。中国SEA的这种不规范发展在很大程度上限制了其功能的发挥和自身的发展，甚至出现了前述的一些有损国家整体利益的行为。
在中国加入WTO新形势下，中国SEA应尝试从世界经济体系及其发展趋势以及世界SEA的发展经验与趋势这个大背景与中国自身改革开放发展需要有机结合的角度去构思和设计，以求在更高、更深层次上有新的突破和创新，从而为中国整体进一步改革开放发展和SEA自身进一步发展找到新的道路和方向。其中一个重要方面，就是应参照市场经济体制和WTO相关规则要求以及世界SEA发展的一般共性与国际惯例，规范中国SEA的发展模式、政策措施、管理体制和运行机制等，并向世界SEA转型，以便充分发挥后发优势。总体上，首先，我国SEA应该遵循市场经济体制内在要求和WTO相关规则以及世界SEA发展的一般共性与国际惯例，在此基础上进行自我创新和实现自我发展。其次，我国SEA要进一步发展，应根据当前我国现存SEA建设发展和经营管理中出现的实际问题、实际情况，借鉴世界SEA尤其是WTO成员方SEA一般共性、通行做法和发展经验（主要有：提供法律保障、制订发展规划、重视区位选择、完善管理体制、制订合理的优惠政策、创造良好的投资环境），以便减少失误，少走弯路，事半功倍，发挥后发优势。具体而言：
其一，借鉴世界SEA尤其是WTO成员方SEA一般共性、通行做法和国际经验，制定并出台规范我国SEA的设立与发展的全国统一实施的法律、法规与政策，完善SEA的法制建设
如前所述，经过20余年的发展，我国现存SEA不仅数目众多、分布广泛，而且名称繁杂、类型多样、层次多级。但是迄今我国目前尚未针对类型、数量众多的SEA制定一部全国统一实施的法律，对之进行必要的规范。这与世界各国先立法再设区的通常做法背道而驰，也是我国目前SEA发展极不规范的一个主要原因，对SEA的进一步发展极为不利。因此，一是应尽快颁布一部全国统一性的法律，通过立法把中国SEA的特殊政策、性质、管理模式固定下来，使SEA在内部运行、吸引外资各个方面都有法可依；二是要健全SEA现有的法规、政策、措施，使之相互配套，并加以严格执行，以维护执行机构的权威性，实现制度化与规范化。三是还应根据实际情况适时对法规、政策和措施加以修订和补充，以增强其适应能力和管理机构的应变能力。
其二，借鉴世界SEA一般共性、通行做法和国际经验，建立专门的宏观管理机构，完善我国SEA管理体制
如前所述，目前我国SEA设立审批权的高度分散性和管理体制上的不规范与不完善带来诸多弊端，是其发展成效不显的一个主要原因，并对其进一步发展极为不利。因此，我国应充分借鉴世界各国通行的SEA管理体制及其做法，采用国家级管理系统与地方组织体系合理分工、有机结合的两层管理体系，实现SEA机构一体化、管理一元化、服务一条龙：国家设立专门的宏观管理机构进行宏观决策、立法、监督、协调，并负责对全国各地SEA进行设立审批、监督、检查和协调管理；地方组织体系则对SEA的微观经济活动进行组织、领导和日常经营管理。具体说来，首先，应建立专门的、全国统一的、富有权威性的SEA发展领导与管理机构，确立SEA的宏观政策、发展战略与规划，审批SEA设立申请，并对建成的SEA进行指导、协调、监督和评估；其次，根据我国的国情和不同类型SEA的发展特点，确定其具体管理方式；再次，应参照国际通行规则，分别制定不同类型SEA的专项法规与管理条例。
其三，应结合当前世界SEA的发展经验及趋势和我国改革开放发展的客观需要以及现存比较优势对我国SEA的进一步发展进行战略规划，从总体上确立我国SEA发展的使命与目的、空间（地区）布局和战略步骤
鉴于上述的目前我国SEA审批权高度分散性造成的各种弊端，因此，还应结合当前世界SEA的发展经验及趋势和我国改革开放发展的客观需要以及现存比较优势对我国SEA的进一步发展进行战略规划，从总体上确立我国SEA发展的使命与目的、空间（地区）布局和战略步骤。
在我国SEA发展的总体上的空间（地区）布局方面，笔者认为，结合区位优势和地区经济发展的需要，有必要配合西部大开发战略在我国中西部可行的区位上，规划发展一些适当类型的SEA。从世界范围实践经验看，通过在国内适当地区设立适当数量SEA以之带动地区乃至全国经济快速发展已成为一种行之有效和较为普遍的做法。通过在内陆落后地区设立SEA以促进其经济发展，在世界上也不乏成功先例。如巴西的马瑙斯、菲律宾的巴丹等。因此，我国可以选择中西部一些具备必要条件的、在经济发展中具有战略意义的地方创办适当类型的SEA。通过开放开发，大量引进国内外资金技术，培植中西部地区经济发展的局部增长点，摆脱贫困，实现经济起飞，从而有利于尽快解决我国东西部经济发展不平衡的问题。
在我国SEA发展的总体战略步骤方面，笔者认为，应结合我国现存的比较优势、改革开放发展的客观需要和当前世界SEA的发展趋势，确定我国SEA的短、中、长期发展战略步骤。总体上，立足于现存的劳动力等要素的国际比较优势，以发展外向型工业为战略目标，实行工贸并举、工贸技相结合的策略，在大力发展制造业的基础上，以发展高科技工业为重点，适当发展知识、技术及资金密集型项目。其发展战略步骤可分为以下循序渐进的三个阶段：一是开发建设起步阶段。主要任务是创造吸引外商的良好的投资环境。一方面进行包括交通、通讯、厂房和水电供应设施等硬件环境的建设；另一方面，制定SEA的有关法规，设计新的经济管理体制等软件环境。在这一阶段中，为尽快发展起步和充分利用现存比较优势，不强求先进技术，允许先进技术所占比例不高，在技术引进中，以运用先进技术和改造传统工业的适用技术为主，适当引进和发展劳动密集型技术，以吸纳自身及周边现存要素资源。二是外向型发展成熟阶段。随着经济基础的发展和劳动力素质的提高，SEA渐渐进入外向型发展成熟阶段。表现为在引进技术中，由劳动密集型与先进技术相结合，逐步向先进技术过渡；在企业产品销售中，进口替代的比例缩小，直接外销的比例提高；SEA成为地区经济发展的排头兵和增长极，对周边其他地区的带动与辐射作用增强。三是全球化发展阶段。SEA投资软硬环境更完善，生产要素及其素质、生产过程、生产产品等高度国际化、全球化，SEA经济成为世界经济的有机组成部分；以产品直接出口和引进国际先进技术为主，以技术、知识、资金密集型项目为主，工业品竞争能力、出口创汇能力更强；SEA不仅对外开放，而且对内开放，对周边甚至更远的其他地区的带动与辐射作用进一步增强，并成为全国参与经济全球化的典范、全国产业结构演进的榜样、全国经济发展的引擎，乃至世界级区域经济中心。实践中，我国现存各SEA应根据自身当前的条件，定位自己现在所处的发展阶段和发展目标，切忌雷同和争于求成。
其四，对现存各SEA在清理整顿基础上重新进行功能与模式定位，参照世界各类SEA的一般共性和通常做法，规范我国同类SEA的发展
如前所述，我国现存SEA不仅数目众多、分布广泛，而且名称繁杂、类型多样、层次多级，但实际经济功能及产业结构趋同，很难实现设立SEA的初衷与目的，而且造成各级政府、各SEA在政策优惠上相互“博弈”，竞相优惠让利，从而损害了国家整体利益。因此，在对我国SEA发展战略及其步骤进行重新规划的同时，有必要对现存各SEA在清理整顿基础上重新进行功能与模式定位，参照世界各类SEA的一般共性和通常做法，规范我国同类SEA的发展。
第一，有条件的SEA应从“境内关内”型SEA转型为“境内关外”型SEA，发展成为国际惯例的保税仓库、自由港、自由贸易区或出口加工区。进而，在可能的条件下还应从符合国际惯例的一国SEA转型为符合国际惯例的跨国（关境）SEA，即转型为双边或多边自由贸易区，以便在更高层次、更大规模上参与经济全球化与一体化进程，求得更快更大发展。
世界SEA通常都是采取关境外模式，通过关税的减免及其他较为稳定的特殊政策，来达到各种设区目的。经济转型背景下中国现存SEA设立目的复杂多样化及其特殊政策的临时过渡性等因素使中国SEA迄今为止始终是采取关境内模式。WTO对中国现有SEA提出质疑，但未对保税仓库、出口加工区、自由贸易区、自由港和过境区等关境外特区提出意见。后者在WTO成员国中是存在的，也是WTO规则允许的。根据国际惯例，一国关境外区域可以实行与该国其他地区不同的经济政策。保税仓库、出口加工区和自由港、自由贸易区等符合国际惯例的SEA仍有较大的发展空间。就中国当前的SEA尤其是经济特区来说，要继续承担改革开放政策试验任务，就必须修正现行模式。
具体说来，应由关境内模式向关境内与关境外相结合模式转换，即有条件的SEA应从“境内关内”型SEA转型为“境内关外”型SEA，而部分SEA如现有5个经济特区范围内的保税区、自由贸易区、出口加工区、过境区、自由港等“纯经济”特区原则上都应实行境内关外模式，同时这些区域以外的地区继续实行关境内模式特区。这样，转型后的SEA不仅符合WTO规则的要求，可以为在时机成熟时结成跨国（关境）SEA做好必要准备，而且也符合中国有关法律法规的规定，可以维持法规政策的统一性，规范特殊政策的内容，有效抑制国内各地区间的政策攀比和追求特殊政策的寻租行为，同时还可以继续完成历史赋予的各种使命，继续发挥中国改革开放发展的窗口、试验场和排头兵等作用。
目前中国部分SEA尤其是现有保税区的一部分及5个经济特区由境内关内型向境内关外型转变与发展已初步具备基本条件。操作上,当务之急是按照国际惯例把各SEA中的保税区办成自由贸易区，关键在于3个转向：一是名称概念上从保税区转向符合国际惯例的自由贸易区，以克服我国保税区当前普遍存在的概念不清、定性模糊、被某些部门当作保税仓库处理而不能发挥应有的作用等问题。加入WTO的形势迫切需要我国的保税区按照国际惯例，真正成为与世界自由贸易区完全对接的窗口和试验田，以便在有关国民待遇、市场准入、扩大服务贸易开放等方面率先实施，先行一步融入国际轨道。二是运作管理上从“境内关内”型转向符合国际惯例的“境内关外”型，以克服当前我国保税区功能设定和开发上面临的经济活动开放性、自由性政策落实不到位以及管理多头、效率低下等问题。三是在适当时机把具备条件的SEA整个转型为国际惯例的自由港、自由贸易区或出口加工区，以便在更大规模上参与经济全球化进程。
需要强调的是，中国SEA在按照国际惯例转型发展时，应当具有不同的模式。世界SEA有不同的类型，如保税仓库、自由港、自由贸易区、出口加工区、科技工业园区等，选择哪种类型应根据中国各SEA自身的条件加以确定。中国现有各SEA各有其特点和优势，应当扬长避短，发挥各自优势。
第二，总体而言，各SEA都应从外向型的SEA转型为开放型的SEA：即不仅对外开放，而且对内开放；不仅“请进来”，而且“走出去”，以便进一步发挥SEA的开放优势和带动作用世界经济全球化的深化发展要求SEA及时调整其参与、融入全球化的步伐；而中国加入WTO又为SEA的这种调整扫清了障碍、拓宽了舞台。中国加入WTO新形势下，中国SEA要进一步发挥其在中国经济发展和现代化建设中的排头兵、增长极和辐射源等作用，就必须，在进一步扩大对外经贸比重、提高参与国际经济合作与经济全球化程度同时，进一步扩大对内横向合作，提高与国内其他地区经济关联程度。因此，中国SEA经济应及时从单纯的外向型发展转型为开放型发展，即不仅对外开放，而且对内开放（应对特区外的包括国内其他地区的所有地区和国家同等开放，相应的要按市场经济和WTO规则要求调整有关开放政策）；不仅“请进来”，而且“走出去”，以便进一步发挥SEA的开放优势和带动作用。有条件的SEA还应充分发挥利用自身的区位、体制、经济、文化等各种优势积极谋求与周边国家或地区的经济一体化合作，在境内关外型的单边SEA基础上，进一步发展成为双边或多边自由贸易区等跨国（关境）SEA，以便在更高层次、更大规模上参与经济全球化进程，求得更快更大发展。
第三，总体而言，各SEA都应从主要依靠政策发展的SEA转型为主要借完备市场条件与政府适度引导发展的SEA。改革开放以来，在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中，中国在SEA实施的特殊优惠政策为SEA的发展注入了不可替代的活力。但如前文所述，随着中国加入WTO、体制改革的深化、对外开放的转型、国际国内的进一步接轨，SEA原有的以特殊优惠政策为主要手段吸引外资和发展外贸的做法已不适应深层次经济全球化的要求，而且已经事实上逐渐失去了作用（一些特殊优惠政策因不再合理合法需要取消、一些因全面普及而不再特殊优惠）。为进一步参与经济全球化，分享全球化带来的发展机遇，SEA的发展模式、政策措施和运行机制必须符合市场经济体制要求和WTO的相关规则。这意味着SEA将主要依靠高效灵活的管理体制、健全的法律法规及其形成的良好的投资环境和较之于其他地区的比较优势以及较之于世界SEA的后发优势等因素来谋求发展。
其五，根据市场经济体制要求和WTO相关规则，调整、规范有关SEA的现有法规和政策，并赋予其继续发展和实现新使命所必须的新的特殊权力与特殊政策，从而为SEA再发展注入新的活力
改革开放20余年来，在从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，中国在SEA尤其是经济特区实施的特殊优惠政策为SEA的发展注入了不可替代的活力。但随着市场经济体制在中国的全面确立、WTO的加入、对外开放的转型、国际国内的进一步接轨，原有的一些特殊优惠政策因全面普及而不再特殊优惠；另一些则因有违市场经济要求和WTO非歧视原则及有关规则不再合理合法需要调整。但特殊政策与SEA一脉相承，它既是SEA的必然要求，也为WTO的原则与例外相结合的现实精神所允许，更为世界各国的实践所普遍采用。WTO并不反对其成员方在国内实行有差别的区域优惠政策。但这种区域优惠政策应以促进不发达地区及全国的经济发展为目标，并对内外资企业应该平等实施，采取符合WTO规则的方式进行。在国家层面上，应结合WTO相关规则，参考世界各国SEA的成功实践，对我国SEA原有特殊政策进行调整并赋予新的特殊政策和改革开放试验权以及特殊的管理体制，从而为SEA再发展注入新的活力。
政策调整方面，我国政府已经承诺，对SEA内企业提供的优惠安排，将全面遵守WTO关于非歧视和国民待遇的规定。此外，我国整体经济和SEA自身进一步发展内在要求我国SEA不仅要对外开放，而且要对内开放。为此，需要对现行SEA政策进行全面清理和调整：取消或调整那些不符合WTO规则和市场经济原则的特殊政策，并及时废止与WTO规则及中国义务不一致的地方性法规、规章和其他措施。具体说来，第一，按照WTO《补贴与反补贴措施协议》，禁止对进口替代和出口给予直接补贴。因此必须取消那些把对外资企业的出口补贴或优惠同鼓励出口政策相挂钩的做法。第二，按照WTO的无歧视待遇原则与国民待遇原则以及加入WTO承诺，逐步取消对外资的种种限制性政策及措施规定。第三，我国SEA今后应对特区外的包括国内其他地区的所有地区和国家开放，无论是内资还是外资，也不论是哪个国家的投资，在SEA内都应享有同样的优惠政策。以前强调的是SEA对世界各国开放，但并未表明它对国内其它各地区也开放，因而这在一定程度上造成了对内资的不公平，其实我国国内其他各地区也有许多寻找项目和市场的资金，强调SEA也对其开放会使其在SEA大有作为，并促进SEA的发展。这就要求SEA内的所有对外资的优惠措施也同样施行于内资，即在享有优惠方面内资同外资一样。上述政策调整将使外资与内资处于公平的竞争环境，特殊优惠政策对事不对人，这种安排才算是合理合法的，是WTO规则和市场经济的内在要求。
新政策与试验权赋予方面，从设立SEA的战略目标出发，国家应充分利用WTO规则与机制许可的一切便利，赋予SEA新的符合WTO规则的特殊政策和改革开放先行试验权，为SEA的发展注入新的活力，继续发挥其在新形势下的窗口与基地、先行地与试验场、排头兵与增长极乃至综合性示范区作用，实现我国加入WTO的效益最大化。如：(1)赋予与行政区合一的SEA在政府监管体制改革方面超前探索的先行试验权。(2)赋予符合条件现有SEA率先转型成为境内关外的自由港或自由贸易区的试验权，进而，允许其与周边国家或地区结成双边或多边自由贸易区。(3)对于一些按谈判时间表要求现在还不可完全开放的领域在SEA可提前率先开放。如：金融、保险、电讯等。(4)进一步提高国际国内人才进出SEA的自由与便利性，通过人才的流动加速与国际接轨。
特殊管理体制的建立方面，如前所述，应充分借鉴世界SEA通常采用的中央与地方合理分工、有机结合的双重管理体制。
特别需要指出的是，在加入WTO新形势下的中国SEA发展要着重处理好非均衡发展和均衡发展之间的关系，加强协调发展的力度。尤其是在进一步的对外开放方面，不仅SEA的进一步的试点开放步伐要与全国整体开放步伐相机协调，而且各SEA之间在进一步试点开放的步伐及领域方面也应在全国整体一盘棋框架下协调进行。中央政府在设计赋予SEA新的试验权和特殊政策时，既要考虑到进一步先行试点开放与先行发展的需要，也要注意不致于进一步扩大地区之间发展程度的差距。实际操作中要防止SEA可能出现的有损国家整体利益的追求“特”权的寻租行为和过度竞争的博弈行为。
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