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中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1009－3311（2009）04－0112－07
农村土地流转有利于促进农业生产规模经营、农业产业化发展和改善农村经济金融环境。我国党中央对农村改革与发展给予了极大的关注和高度的重视。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。① 由此可以看出，党中央改革农村的决心，决定允许农民以多种形式流转土地，确定了农民对土地处置的平等地位。在土地流转方面，我国法律法规已明确规定了村民委员会（以下简称村委会）应承担起的基本的经济职责，但在实践中，村委会在土地流转中职责的履行方面却存在着明显的缺失和不足，理应进行完善，以保护农民在土地流转中的权益。
一、基本职责——村委会尊重和发展土地流转中农民的权益
村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。② 在我国农村，农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村委会发包。这里的“村”指行政村，即设立了村委会的村。这是由于我国实行农村土地承包经营制度以后，有些村没有集体经济组织，难以完成集体所有土地的发包工作，需要由作为村民自治组织的村委会来行使发包土地的职能。而发包方应当维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织集体经济组织内的农业基础设施建设等。③ 承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿等。④ 从法律的规定来看，我国土地承包权具有产权结构的使用权、收入享受权和自由转让三个重要的权能。而农民的土地收益包括承包土地直接经营收益，也包括流转土地的收益。⑤
在全国范围内，村集体经济组织的建立和发展很不平衡，大多数地方是由村委会作为代表行使土地所有权。村委会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。⑥ 村委会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。⑦ 以上两种不同的法律规定看似相互矛盾，其实质却是照顾了各地不同的情况。但是，这种灵活的立法并没有理清村委会和村集体经济组织的关系，村委会和村农业生产合作社都是由原生产大队演变而来的，地缘范围、财产关系和成员都是同一的，人为分开后，要么发生摩擦，要么其中一个形同虚设。[1]在实践中，农村集体经济组织与村民小组或村委会多是同一机构，并且它们的决策机制相似，职能相互重叠，特别是对农村基层社会的管理与服务无法截然分开，具有“政社合一性”。村委会有组织村民发展各种形式的合作经济组织，承担本村生产服务和协调工作的经济职能，⑧ 其实质已经将村农业生产合作社等村集体经济组织的职能包含在内。从村委会的组织制度建设来看，将土地和村里其他资源由村委会管理和发展，应当更具有合法性，同时，也更能推动村民自治的发展，更加有利于村民利用法律来监督村里集体资产的管理和经营。
村委会在行政、经济及社会方面的职责中，经济职责是其基本职责，依据有三点：一是只要继续实行农村土地的集体所有制，村级组织就应当是农村集体土地的所有权人，就必须搞好对集体土地的经营；二是从农业生产发展的趋势看，组织合作化生产、专业化生产是村委会的重要职责；三是发展村集体经济的需要，没有集体经济的发展，消灭城乡差别，消除两极分化，实现共同富裕只能是一句空话。而村委会的经济职责主要有：发包土地；制定土地经营方案，并经村民大会或代表大会表决通过后实施；组织水利设施建设，搞好农田灌溉；组织农业的专业化生产，提升农业生产技术整体水平；围绕农业的产前、产中和产后服务，结合当地资源特色发展其他工商项目，开拓新兴领域等。因此，村委会应承担起在土地流转方面的基本经济职责。其中，尊重和实现土地流转中农民的权益是村委会应履行的条件性、基础性职责，发展和保障土地流转中农民的权益是村委会应履行的动力性、关键性职责，最终达到在土地流转中保护农民权益的可持续性目的。
村委会原本是一个村民自治性质的社会组织，但是在我国农村的现实状况中，村委会常常带有一定的集体功能。如村委会的经济化，武汉市江岸区竹叶山村在武汉市工商局正式登记，更名为“武汉市竹叶山集团股份有限公司”，该村349位村民全部转化为拥有公司产权的股民。村民被划分为普通村民和管理者村民两部分。管理者为现任村“两委”成员，持有集体股份公司25.26％的股份，其他村民持有竹叶山集团股份公司74.74％的股份。原村委会的经济管理职能由股份公司承担，原村委会的社会管理职能由新设立的城市居民委员会承担。从目前的成效和趋势来看，这种改革模式也意味着一种趋势性的农村变革与再造的萌芽。[2]
二、利益机制——保护土地流转中农民权益的逻辑起点
利益是相对于一定的利益主体而言的，利益机制是对利益带有原动性的有机系统。不属于任何主体或者没有任何主体的利益是不存在的。没有好的利益机制，利益无法得到真正的实现和保护。利益主体在现实生活中的存在方式是个人、群体和社会。个人是最基本的利益主体，群体是由个体组成的有机体，社会是由个人和群体组成的规模更大的有机体。农民作为利益主体之一，在农村土地流转中，理应有相应的利益机制来保护其合法权益。
（一）利益代表机制和利益表达机制
从经济法的角度来看，随着社会分工的日益复杂，生产水平的不断提高，社会化、全球化进程的日益加快，以体现实质公平的社会公平观为目标的群体，乃至整个人类社会作为利益主体的地位变得越来越重要。与传统民法以个人为单位，以抽象人格平等为假设，以等价有偿为原则，强调竞争机会均等、机会公平相比，经济法在可持续发展观的指导下，注重社会整体利益的公平，这种公平是满足大多数个体和群体利益要求的公平。基于这样的价值取向，这就要求在处理个体之间、群体之间以及个体与群体相互之间的利益冲突时，有制度保障的利益代表机制与利益表达机制。
在农村的土地市场主体中，农民是最弱者，常常处于被欺侮、被侵害的地位，他们很难真正得到法律赋予的权利和公平的收益。[3]主要原因之一是农民的利益代表主体的缺失。单个分散的农民在市场经济的汪洋大海中无力维护自己的权益，在利益冲突中处于弱势地位。谁能代表农民的利益？是虚拟的“集体组织”？还是有限的村民自治性组织？是农村基层党支部？还是农民临时性“同盟”？这些均不能全面代表市场经济条件下农民的利益。在进行土地流转时，又是谁能代表和维护农民的利益？在当前形势下，只有农民有了替自己说话、替自己争取利益的组织，农民的地位才能提高，信息才能更灵便，在村民自治中的影响才能正常地发挥出来，[4]即在保护农民权益方面体现其自身的自体性力量。农民应作为一个整体，团结起来，明确自身的利益，表达自身的利益，形成农民之间团结的、协作的组织体，从而更加有效地维护自身的利益。
对社会公正的维护需要通过对不同群体利益的一体化保护手段来实现。在利益主体日益多元化的今天，利益表达问题，特别是弱势群体的利益表达问题，是无法回避的。当某一群体的权益受到侵犯而得不到保护时，当群体的利益仅有自己利益的代表者，但其代表者又无法通过正当的途径充分表达而难以行使其权利时，就难以体现和实现社会公正。从另一个角度看，如果说一个群体对国家政策的影响力取决于利益表达的力度和有效性的话，那么国家对一个群体权益的保护力度和准确性则取决于其利益表达机制架构的科学性和运行的有效性。可以说，建立起相应的利益表达机制，是建构和谐社会的重要环节。
现阶段，我国农民利益表达渠道脱胎于“政社合一”的人民公社时期的利益表达渠道。由于多方面的原因，广大农民往往形成了服从上级安排，没有表达自己利益的习惯。随着社会的发展，特别是在科学发展观指导下建立以人为本的和谐社会的目标的推动下，农民逐步开始关心国家政治，把个人利益逐步与国家、社会发展联系起来，他们迫切要求通过多种合法渠道表达自己的利益，用制度特别是法律制度来维护自身的权益。我国农民的利益大都存在个体多元性、性质一致性的“异体同质”现象，农民既是我国最具有利益一致性的群体，又是利益表现最分散化、个体化的群体。绝大多数农民在自己权益受到侵害时都是以单个个体或小团体的形式自发地进行利益表达，如弱势群体的“农民上访”式表达、向媒体投诉等。由于利益表达要付出代价，有时要持续不断地进行表达，人力、财力耗费对于单个农民而言使他们无法承受，并且其进行的利益表达往往被认为是只是少数人的事，甚至是少数“刁民”的事，既难以引起有关部门的重视，也难以代表农民的整体利益。在进行土地流转时，农民也需要团结起来，充分表达自己的权益，以保护其在土地流转中的利益。
（二）利益分配机制和利益保障机制
利益分配机制的中心是依法合理地对农业经济活动中产生的利益进行分配。它既包括农民与农民之间、农业组织与农业组织之间的利益分配关系，又包括农民与其他主体之间的利益分配关系。如在农业产业化过程中，在“公司+农民”、“批发商+农民”、“中介组织+农民”等合作组织形式中如何分配利益、保护农民利益的问题，都应通过法律制度做出安排。
利益分配机制往往涉及到利益分配是否合理、公正的问题，正如约翰·罗尔斯所说：“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”。[5]亚当·斯密认为，有大部分成员陷于危困悲惨状态的社会，决不能说是繁荣幸福的社会，而且，供给社会全体以衣食住的人，在自身劳动生产物中，分享一部分，使自己得到过得去的衣食住条件，才算是公正。[6]在进行农村土地流转时，农民也需要明确其各自的利益所得，分配应促公平、促效率。作为弱势群体的农民一方，更应享受到公平价值所体现的利益。
利益保障机制的中心是依法保障农民的利益。利益保障机制包括依法保障、受害保护和受损补偿三个方面。[7]依法保障就是农民通过自己的合法行为直接实现自身利益，而如何引导和保障农民实现自身利益，法律可以做出较精细的制度安排。受害保护就是农民利益受到侵害时予以保护。受损补偿就是农民利益由于社会经济转型、结构变化，特别是制度安排导致其利益受损，须建立合理的利益补偿机制，给其提供一定的补偿，从而提高社会公平水平，促进社会稳定、和谐和可持续发展。
在农村土地流转方面，农民应通过自己合法的土地流转行为直接实现其土地流转带来的利益。各方主体应积极履行其职责并发挥其作用，引导和保障农民通过其自体性力量实现其自身利益；当土地流转中利益受到侵害或受损时，农民也可以通过相应的方式获得保护和补偿。
三、村委会在土地流转中的职责缺失
自改革开放实施土地家庭承包制后，作为禁锢农民生产经营自由的集体经济组织——生产队被解散，农民获得了土地承包经营权，原作为村务管理的村委会也不再干涉农民的日常生产和生活。同时，由于一些客观和主观原因，村委会在组织农民以及组织土地流转两方面的职责和作用没有充分发挥出来。
（一）村委会在组织农民方面的职责缺失
由于土地经营上的分散化，所以农民与集体以及农民之间的相互联系减少，关系淡化。作为集体经济代表的村委会，因集体经济薄弱缺乏对农民的号召力，村公益事业难以开展，农用基础设施建设缓慢，农民间及村委会与农民间都缺乏联系。单个农民耕种土地，虽然拥有很大的自主性，但以其个人之力要做好产前预测、产中管理、产后销售，还要分析市场的各种信息，采用新的技术，承担一定的风险等都是难以企及的。因此，越来越多的农民希望被组织起来，愿意被一个可信的组织管理起来，渴望依靠一个集体组织分担家庭想做而又难以做到的事情，农民对联合起来经营生产的态度是明确而积极的。
农民需要的“管”是指通过一定的组织机构为其生产与经营提供各种服务和收益保障，特别是农业信息、技术、资金、销售渠道方面的系统化专业化服务。[8]农民需要有人传播新技术、新知识、新信息，需要有市场上的领路人。农民希望被组织起来，但这种组织起来不是集中土地和集中组织生产，而是希望在产前的市场信息、产中的技术服务指导、产后的产品运输、销售渠道、价格谈判、储藏加工技术等方面由合作组织管起来。农民对采用新技术与新品种及调整结构已有了充分的认识，但获取新技术和新品种的渠道少，市场上假冒伪劣产品多，农民不放心。农民对技术和知识的需求是迫切的，但是因历史因素和农民目前的经济现状使其不敢主动投资于某个新领域，或者直接采用新的种植技术及作物品种。农民希望被“管”，但同时农民又不想失去自由。在农村一些地区进行的调查表明，农民喜欢乡镇干部“管制少一些，服务多一些”，乡镇政府要向农民多提供抗旱、治虫、防疫、新品种、新技术推广等社会化服务，引导、帮助农民进行农业生产经营。[9]
现今的村委会所肩负的职责已远远不能适应农民的这些需求。在农业生产方面，村委会以组织起来的形式从事农业生产服务的事务不多，多数村委会的职能已经严重脱离了农业生产，在发展市场农业方面，心有余而力不足。村委会成员身兼二职，作为村委会成员，他们是管理者，但他们又有自己承包经营的土地，又是经营者。若集体经济有发展基础和公共产业可以供村委会控制管理的村，村民就会争当村干部。一些有能力的村干部也只忙着自己的活计，对村内事务关心不足，主动性差。同时，由于职责上的不明确，管理者在制定村规政策时，很难摆脱自身的利益因素，容易产生村官腐败的现象。村委会成员都是本村农民，科技知识水平和对外沟通能力与范围是有限的，难以胜任市场需求预测、新农业技术推广和应用指导、产品储藏保鲜、价格谈判等工作。
另外，有些村民自治组织出现“虚化”、“弱化”现象，村民自治组织要么成为乡镇政府的附属物，要么成为家族势力的独立王国，严重损害了农民的利益。
因此，由村委会牵头将农民组织起来进行现代农业生产只能是低层次和低水平的，是“生产队”式的，不能适应现代农业市场的要求。
（二）村委会在组织土地流转方面的职责缺失
根据我国法律的规定，农村土地属于农民集体所有，分为乡农民集体所有、村农民集体所有、村内农民集体所有三个层次。在农村土地经营、管理方面，农村土地可以由乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村委会、村民小组三级经营、管理。但是对于“集体”如何获得土地所有权，法律却没有规定具体的操作细则，所以乡村行政机构（乡政府、村委会）常常以土地所有者代表自居。农民对于集体土地的流转没有发言权，如有些地区村级组织往往仅把承包经营土地看做是与农民有关的集体土地，而把集体的机动地、村组范围内的未利用土地看做是村委会所有的土地，不与村内农民协商，不经村内农民同意就出租、承包给组织或者村以外的成员，获取的收益由村委会任意支配和使用，村内农民实际上丧失了对这部分土地的所有权。[10]
从理论上而言，作为土地所有权代表的村集体组织或村委会是由村民直接选举产生并忠实地代表着土地所有者的利益（即使目前农村宗族势力、金钱选举、乡镇干扰等因素一定程度上会影响到村委会的直选）。[11]因而农民与村集体组织或村委会形成了委托－代理关系。事实上，农民拥有土地承包经营权后就很难再享有集体土地所有权，村党支部支部委员会和村委会不是代表“村农民集体”行使土地所有权职能，集体经济组织对于土地的所有权不具有完全的排他性，或者说其排他性的占有权受到更高级别的乡镇权力的侵蚀。发包土地等具体的执行行为常常要通过集体的代理人——乡村干部来实现，土地事实上是乡村干部能够施加重大影响的一种非市场资源。从产权经济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，委托—代理关系已经脱节。
农村土地实行承包责任制以后，相对于完整的产权而言，承包者只拥有土地的部分产权，即承包经营权，但这部分产权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据。[12]财产权利是分配的前提条件和经济依据。[13]正如科思所说：“合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响”。对于要素所有者来说，如果其排他的使用权、收入的独享权和自由的转让权等权能受到限制或禁止，就可称为产权残缺。只有他拥有完全的产权，才会积极地将生产要素投入到生产活动中去，资源的市场化配置才能进行。[14]农村土地流转的主体是谁、应当是谁以及各主体是否是平等的民事主体是不明确的，事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利，而土地财产权利的模糊界定尤其是农民土地承包权缺少法律的充分保护，又为这种剥夺提供了机会和政策依据。
我国当前农村土地流转究竟达到了什么程度？经过界定的农村土地流转形式主要有：转包、出租、互换、转让、股份合作等。但在实际操作的时候，一些地方提出“加快使用权流转，发展规模农业”的口号，下硬性指标；有的地方对农村土地流转和规模经营，实行“一票否决”；有的是“划定项目区，政府以优势产业，吸引农民拿出农村土地集中发展特色农业，进行产业化经营”的流转，却不涉及农村土地承包权或者经营权的转让。此外，集体经济组织违法现象严重，有些集体经济组织将土地非法出租、转让，并将非法所得用于吃、喝或装进村干部的口袋。村干部“重包轻管”一包了事，土地管理混乱，有些地方还常常以各种名目侵犯农民的承包期。有的村委会为增加收益，未经村民同意，将集体土地出租或转让给他人，或是单方面撕毁合同，私自将承包给村民的土地再转包给他人或企业。地方政府常常采取一些规避法律的策略或是依靠其所处的强势地位在实际操作中突破政策限制来扩大征地规模。如“化整为零”的方式可以规避面积较大征地项目由国务院审批，达到征地目的，削弱了农民在权益受到侵害时的集体应对力量；有些政府组织为了某些好处（增加政绩、扩大财政收入、受贿等）而非法征地或干预土地的流转。[3]
四、强化村委会履行土地流转方面的职责
在我国农村，农民的土地流转行为具有自发性、随意性和盲目性等。[12]因此，作为主体力量之一且与农民联系最为紧密的村委会应履行其基础的、重要的职责。规范农村土地流转的工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民群众、各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，村委会应积极地承担起基础性的职责并协调发挥多元主体的综合性作用，共同规范农村土地流转行为。同时，还应防止相关主体权力的滥用，以保护土地流转中农民的利益不受侵害。
（一）加强村委会基础职责的履行
村委会作为中国农村基层群众性自治组织，在具有基层性、群众性、自治性法律特征的同时，还行使法律或地方政府赋予的某些行政职能，具有“准行政机关”的特征，这使得我们无法确定村委会——村级集体经济组织者在民法上的性质，长此以往不利于其作为市场经济的参与者参与市场经济活动，不利于发挥其保护弱势群体权益的作用。在保护农民权益的主体制度建设中，村委会应成为主要的主体力量之一。
村委会应遵循依法、自愿、有偿的原则积极引导和推动农村土地流转，加强对农村土地法律、政策的学习和宣传，通过举办法律和政策培训班、广播电视等各种途径提高基层干部的法律意识，增强广大农民的维权意识。村委会应该为农民进行土地流转提供信息服务，加大农田基础设施建设，制定相关优惠政策、方案，支持农民进行土地流转。
有条件的行政村要根据自愿原则组织成立村土地流转服务站或土地流转合作社，负责接收农民申请托管的土地及撂荒地，由合作社进行规模种植，或是通过市、乡镇、街道信息发布和网上招租等形式，解决土地经营供求矛盾和土地撂荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。农村土地流转合作社从事种植、养殖业规模经营和农业基础设施建设，应优先纳入农业综合开发项目，并给予大力支持。
规范农村土地流转、完善农村土地交易市场体系的关键是培育农村土地承包经营权流转中介组织。在条件成熟地区，依托乡（镇）、村委会两级组织，设立农村土地承包经营权流转中介组织，如土地使用权流转的经营公司等，[12]集信息收集、信息发布、咨询、委托代理租赁等功能，为农村土地流转提供服务，减少农村土地撂荒，降低农村土地交易费用，实现农村土地资源的优化配置。
同时，土地的流转可以以租赁给村委会生产经营的方式流转。对于流入的土地，村委会除了集体安排生产经营以外，同时也可将土地再次流转给种植能手、农业企业、科研机构等组织，提高土地的利用效率。
（二）实现村委会协调作用的发挥
土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。村委会除了应承担起基础性的职责外，还应努力实现其协调发挥多元主体的综合性作用，共同规范农村土地流转行为。
基层党委和政府要切实贯彻执行党的土地承包政策，强化以县、乡两级政府为基础管理主体在保护农民权益方面的主体责任，监督农村土地的合理使用，为土地流转及时提供法律、政策等服务。
农业部门应制定土地承包经营权流转的具体操作规程，完善土地流转信息、合同、登记、备案等各项管理制度，完善与之相匹配的法律法规以及一系列科学的评估测算体系，如土地测量评级、土地估价、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度体系。开展土地流转信息登记发布、土地评估、合同鉴证、法律政策咨询等工作，构建完善的土地流转信息网络。
各级地方政府的农业行政主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作。要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握动态；指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订等工作；建立流转合同档案，妥善调解和处理土地流转纠纷；针对不同类型的试点进行分类指导，典型示范，及时推广；结合实际，充实农村土地流转服务中心人员，明确职责，制定各项管理、服务等制度，建立土地流转交易大厅，配置记载、发布信息等方面的设施。土地管理部门要加强对农村土地征占用的管理，防止以土地流转为名，擅自改变土地农业用途。市、乡财政每年应在土地出让收入分配用于支农的资金中安排一定额度，设立土地流转规模经营专项资金，用于奖励土地流转开展规模经营的各类主体。[15]例如，在一些地区，政府开始在一些地方开展土地平整试点工作，在不触动农村土地承包经营权的前提下，将原来分割碎化的属于各个农民承包的农村土地集中起来成为面积较大的连片地块，由农民自己经营或者集体出租给种植大户进行规模经营。
充分发挥农民在土地流转中的作用。从农民的土地需求、交易的主动性以及从土地流转中直接或间接获利的愿望方面来看，农民需成为土地流转市场交易的主体。[12]在实践中，为了更好地维护农民的合法权益，在坚持集体所有制为主体的前提下，发展各种所有制的关系，使所有制多元化、所有制结构合理化、财产主体多元化，明晰农民的土地产权，提高农民组织化程度。鉴于村干部兼具“社会”人与“经济”人的性质，必须要发挥且要最大限度地发挥农民的作用，这就需借助农民自己的经济组织的力量，让土地流转的参与者、实施者、监督者——农民能更多地参与到土地流转制度的设计和实施过程中来，并发挥更大的作用。[4]
社会中间层主体的培育和发展是现代社会结构发生变化的需要，也是保护农民利益不可或缺的力量。发展农村社会中间层主体主要是发展农业行业（专业）协会。[7]大力发展农村合作经济组织，实现农村生产规模化，克服以前“龙头企业+农民”的农业产业化组织模式中各不同利益主体趋利避害带来的利益冲突和龙头企业经营波动乃至破产给农民带来的生产动荡。农村集体经济组织应维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好协调服务工作。从土地流转市场角度来看，应发挥出土地中介机构的作用，如充分发挥土地交易牵线人、土地交易代理人、暂时的市场交易主体和评估咨询机构等在土地流转中的作用。[3]同时，应创新和发展新的土地经营主体，如较大规模的农民家庭农场、大规模的私营农场、社区集体农场、大企业的农业车间、统一经营而分散管理的农业企业、农民专业合作社、农民专业技术协会和农业产业化经济联合体等。[12]
参与农村土地流转的主体除农民外，工商企业或者其他组织和个人也可以参与农村土地流转合作社，享受农业产业化经营有关的优惠扶持政策。鼓励工商企业、科研机构、机关事业单位、城镇居民等带项目、带技术、带资金下乡租赁土地或承包土地，与农民联办农业企业。也可以采取公司加农民和订单农业的方式，带动农民发展产业化经营，加大农业的招商引资力度和外资进入农业的广度。各类金融机构要加强对规模经营主体的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为龙头企业和基地建设提供积极的信贷支持。市乡融资担保平台要把参与规模经营的农业龙头企业、种养大户、专业合作社纳入服务范围，支持具备条件的规模经营主体利用法律法规未禁止的其他方式直接融资。
（三）防止相关主体权力的滥用
在我国农村，应强调对土地流转过程的规范和监督，使农村土地流转体系化、科学化，并高效、有序地进行。在建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度的同时，必须要考虑到现存乡村权势阶层的反对，必须要用国家政权特别是法律的力量来限制这些乡村权势阶层。在农村土地流转中，还应警惕乡村精英阶层损害农民整体利益。
在实践中，要防止村委会异化成行政组织的附庸或异化成直接或间接侵害农民权益的力量，在保护农民权益方面体现其自身的自体性力量。禁止强迫农民土地流转行为，依法制止乡镇、街道、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农民土地承包经营权等行为。
按照“小政府、大服务”目标精简乡镇政府机构，给乡镇政府“减压松绑”，推行“县政、乡派、村治”和“撤乡、并镇、合村”等举措，转变政府职能，加强公共服务，克服乡镇政府职能的“缺位”、“越位”和“错位”，[9]防止其直接或间接异化成侵害农民权益的力量。
另外，要保护农民利益，就必须充分保护农民的土地财产权利，在农民的土地财产权利的法律性质没有确定之前，防止在流转的过程中，使农民的土地承包权利受到进一步的侵犯。土地使用权流转的前提应当具备公平、明确、稳定的物权划分和公正、公开的交易规则。在稳定农村土地承包制的基础上，实现农村土地运用的变革，使过分分散的农村土地相对集中，不仅要实现农村土地的规模化，更要强调保证农村土地的集约化。提高、强化农民的组织化程度，使农民自己的组织发展壮大，发挥其自身的自体性力量，促进农村集体经济的发展。
收稿日期：2009－04－29
注释：
① 参见中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
② 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条之规定。
③ 参见《中华人民共和国农村土地承包法》第14条之规定。
④ 参见《中华人民共和国农村土地承包法》第16条之规定。
⑤ 参见《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》之规定。
⑥ 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条第2款之规定。
⑦ 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条第3款之规定。
⑧ 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》之规定。
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