共青团协助政府管理社区青少年事务的现实挑战与未来设计，本文主要内容关键词为：共青团论文,青少年论文,现实论文,事务论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，随着城市化进程的不断加快和人们闲暇生活的不断丰富，社区正成为广大青少年集中流向的主要区域。社区青少年群体迫切希望政府和社会能解决和满足其日益增长的物质文化需求。以青少年为主要工作对象的共青团组织，如何顺应新时期城市结构调整的发展趋势，及时加强和改进社区青少年工作，协助政府管理社区青少年事务，就必然成为亟待解决的重要课题之一。
一、共青团介入政府青少年事务的角度选择
新形势下，共青团组织必须重新审视自身的传统定位和职能，必须真正成为青少年利益的维护者和代言人。共青团如果不能为青少年提供他们所需要的服务，不仅会失去社会合法性，甚至会危及到其政治合法性。从这个意义上讲，共青团必须要明确自身在政府青少年事务中的基本定位并有所作为。具体来说，共青团可以从以下方面介入政府青少年事务。
1.积极推进青少年立法工作
从目标上，一是推动青少年政策法律内容体系建设，针对青少年需求和问题，加强完整的青少年法律体系建设，如法律界定和司法保护、教育权、健康权、劳动就业、福利服务、社会保障等；二是推动青少年政策法律类型体系建设，既有宏观的、原则性的基本法，又有具体的、制约执法过程的执行法；既有全国性法律，又有地方性法规，推动青少年问题全面法制建设；三是推动青少年法律法规的执行，促进执行机制的建立。从手段上，一是直接向青少年进行调查，研究青少年的需求；二是通过多种渠道，对青少年的社会问题和社会中的青少年问题进行研究；三是对现有的有关青少年法律进行研究梳理，确立需求；四是通过行政、舆论、法律等手段反映青少年需求；五是在国家权力机关提出关于青少年的立法的动议和议案；六是在实际工作中，推动已颁布法律法规的执行。
2.为政府提供有关青少年问题的资讯和建议
这项工作主要包括：调查了解青少年的基本状况，为政府提供青少年总体状况分析；调查了解青少年需求，并通过多种渠道将青少年的愿望反映给政府部门；调查研究青少年的社会问题和社会中的青少年问题，为政府青少年政策及青少年事务提供依据；就有关青少年问题的各种社会因素进行了解、调查，并针对某一方面的问题，整合社会相关部门，研究对策，提出方案，向政府有关部门提出建议；对于行政性、社会性的青少年问题和事务做出评估，提出意见等。
3.全面促进青少年身心健康
这是一个系统工程，主要工作有：保证青少年的饮食营养，解决贫困问题，促进食品安全，宣传普及营养知识等；通过健康检查、指导锻炼、不良生活方式矫治、传染病预防、健康教育等方法，减少疾病发生，全面提高其身体素质，促进青少年健康成长；保证青少年良好的居住环境，积极推动环境综合治理，加强对青少年居住环境的科学辅导，普及青少年生活环境知识等；在政府改善居民住房条件的同时，提高学校、青少年活动场所建设的质量和速度，在城乡建设中注重青少年利益和健康因素等。
4.大力推动青少年教育
青少年教育是青少年发展的重大问题，也是青少年事务的重要组成部分。其主要内容有：宣传、推动、监督义务教育法的落实，让更多的孩子受到教育；运用、动员社会力量帮助失学儿童重返课堂；普及家庭教育科学知识，提高家庭教育质量；大力加强职业教育，通过不同层次的职业教育全面提高青少年职业技能和专业水平；推进成人教育和继续教育，为青少年提供更多的受教育机会；宣传现代化教育思想，提高全社会的教育意识和教育思想水平；面向青少年，解决青少年学习做人做事的相关问题和困惑等。
5.监督维护青少年健康成长的社会环境
协助政府部门，联合社会团体，通过立法、执法等形式，促进社会环境整体建设；通过建立文明监督岗、监督哨、青少年法律服务专门机构、青少年权益保护联席会议制度等形式，量化地、具体地、科学地对危害青少年健康发展的社会环境、行为实施日常的监督；协调社会各方面力量，打击危害青少年健康成长的现象和行为；加强社会总体建设，特别是社区建设，整合社区内的各种力量为青少年健康成长发展服务，建立社区青少年服务的完整运行机制；积极倡导为青少年健康成长营造良好社会环境的舆论氛围，表扬对青少年负责的社会行为，促进青少年健康成长环境的形成等。
6.倾力为青少年娱乐休闲创造条件
青少年对于娱乐休闲的需求高于其他年龄段的人，在这方面要做的工作很多：反映青年文化娱乐活动的愿望及要求，敦促政府制定充分照顾到青少年特点和需求的文化娱乐政策；研究青少年文化娱乐的需求、现状、特色、流行趋势等，为政策制定、社会文化建设、青少年文化活动指导等提供依据；用政府投资或社会资助修建更多的青少年娱乐场所；推广有益有趣的青少年休闲娱乐形式，普及青少年健康娱乐知识；开展多种多样的青少年文化娱乐活动，吸引青少年参与；直接指导和带领青少年的娱乐活动，帮助青少年个体在娱乐中学习等。
7.促进青少年家庭建设
青少年发展与家庭密切相关，推动家庭建设是青少年工作的重要内容，这些工作主要包括：推动政府和全社会普及现代家庭观念，运用各种手段，加强家庭建设，促进家庭功能的实现；监督、推动家庭中对于青少年权益的保护；推动全社会对于婚姻恋爱方面知识的宣传普及，广泛开展婚姻教育、做父母的教育、育儿辅导等社会服务；推动政府和全社会建立相关机构直接为家庭建设提供包括必要的生活照料、家务辅导等帮助；推动社会开展针对亲子关系和青少年教育方面的服务，在全社会普及青年发展及教育的知识，使青少年能够生活在一个良好的家庭环境中。
8.努力成为青少年的代表和形象大使
作为青少年组织，代表青少年利益是其基本职能，这方面的工作内容很多，主要有：在社会生活中以各种方式代表青少年群体的利益；通过权力机构、立法部门、政府职能部门中的青少年工作者反映青少年利益，影响政府相关决策；代表青少年参与行政事务和社会性事务活动，在活动中反映青少年这一年龄群体的利益，反映他们的要求；在社会生活中，通过代表青少年参与法律诉讼等形式，直接代表青少年群体和个体，维护他们的合法权益；通过多种形式，大力宣传青少年的概念、青少年的形象、青少年的需求、青少年的权益、青少年的问题等有关青少年的信息，促进全社会对于青少年的认识和了解。
二、共青团协助政府管理社区青少年事务的现实挑战
1.社区青少年问题突出与政府管理机构缺乏不相适应
社区青少年所处的时期，遇到的问题相对较多、十分复杂，而且其发展涉及一个国家的未来，因而被认为是一个非常特殊的群体。对于这个特殊群体，政府部门给予了应有的重视，如在教育系统，除正常的教育机构会对这些社区青少年予以必要的关心外，还设置了“关心下一代工作委员会”、“青少年保护办公室”等机构；在司法系统，则有专门的少年法庭、工读学校等针对青少年的机构。这些机构对各自领域社区青少年的具体特点，有针对性地开展了大量的工作，取得了显著的成效。
但我们必须看到，这些机构分散于政府各个部门，在政府部门的职能划分中没有一个专职负责协调社区青少年事务的部门，这使政府在社区青少年事务管理工作中缺乏一个统一的协调机构，从而显得力度不够。而同时作为群众团体的共青团组织，在各个领域的各个部门都设置了相应的机构，专门进行社区青少年事务工作，成为我国最大的专门从事社区青少年事务工作的群众组织，从而实际上成为当前社区青少年事务工作的最大主体。
从理论上看，社会多方参与社区青少年事务，对于促进社区青少年事务工作的发展十分重要，也具有积极意义。但问题在于，社会各方积极参与是以什么方式参与，如果参与方各自为政，不能有效协调，那么，可能并不具有十分积极的作用，甚至还可能产生一些负面作用。社区青少年特有的特性决定了必须以科学的态度、科学的理念、科学的方法进行，如果在工作理念和方法上不能较好地适应社区青少年的特点，就可能产生负面影响。
这种缺乏政府协调部门的现象，不仅表现在目前工作中缺乏有效的协调机制上，而且还表现在其他方面，如在社区青少年事务工作政府资源的获取方面，就存在各政府部门自己做自己的，与其他政府部门的工作协作不够，导致工作重复、资源浪费；而在民间组织提供服务方面，往往也是某个政府部门各自为政进行购买，没有很好的协调和统一的规划，这样一方面可能形成政府资源浪费，另一方面也使民间组织感到资源缺乏。
这种现象导致最严重的后果是，由于没有一个专职的政府主管部门统筹，在各个部门独立开展工作的情况下，缺乏统一规划，因而使社会资源的动员能力、整合能力以及可持续发展能力受到重大影响。
2.多方参与模式与政府协调机构缺乏不相适应
我国社区青少年事务一直以来主要由共青团组织、政府各相关职能部门以及各类青少年社会组织共同承担，但随着社会的进一步发展，社区青少年事务的内涵在扩展，参与其中的政府部门和社会组织在增加，如何在多种事务、多方管理的状况下形成合力，就成为面临的又一难题。
随着政治体制改革的进一步深入，政党政治、政府事务和社会事务的不断明确，作为群众团体的共青团组织，在其功能发挥方面必然会受到一定的制约，特别是在资源的组织协调方面，尽管共青团在获取政府资源的能力方面比其他社会团体要强，但与政府组织相比较，其获取政府资源的能力又相对较弱，特别是越到基层，这种情况就越明显。这种现象体现在社区青少年事务工作上，对工作的发展产生了一些不利影响。
此外，大量涌现的各类社区青少年事务第三部门，也始终缺乏一个统一的政府管理机构，以共青团的身份来管理其他社会组织，其法律合法性、社会合法性均受到挑战。因此，必须成立一个专门协调管理社区青少年事务的政府机构，来进一步完善和规范。
3.社区青少年事务工作性质与共青团职能定位不相适应
作为在社区青少年事务中发挥核心作用的共青团组织，其职能定位与社区青少年事务的基本性质之间也有着一定的差异性。社区青少年事务是围绕教育、就业、参与、健康等基本需求和社区青少年群体生存发展的状况而产生的综合性服务事项。而作为党领导下的先进青年的群众组织，在以下方面与社区青少年事务的基本性质有所不适应：一是共青团群众团体的性质与社区青少年事务制定青少年政策的核心任务不相适应，政府是制定国家和地方政策的主体，共青团虽然在政府青少年工作中承担一定的任务，但并未被纳入政府的行政体系，其在青少年政策的制定过程中并不能起到主导作用。二是共青团组织人员流动的特性与社区青少年事务持续化管理之间的不相适应，作为培养党的助手和后备军的岗位，共青团为党输送了大量优秀青少年干部的同时，也造成了队伍的不稳定，这对于社区青少年事务的常态有效发展是不适应的。
4.社区青少年事务工作要求与共青团专业化程度不相适应
回顾我国社区青少年事务的发展，我们可以看到一条非常清晰的发展思路，即在组建的共青团组织架构开展工作后，运用第三部门的理论开展工作。从理论上分析，随着第三部门的组建，其工作理念、工作价值观、工作方法也应该有相应的转变，即从政府的工作理念、工作价值观、工作方法转向第三部门的工作理念、工作价值观、工作方法。但社区青少年事务工作的发展中却没有完成这种工作理念、工作价值观和工作方法的转变，即在组织架构上实现了向第三部门开展工作的转变，却没有完全实现观念及工作方法的转变。
究其原因，我们认为可能有两个方面的因素影响了这种转变的实现：一是当运用第三部门的理论开展工作时，在自身定位方面出现了定位不当的状况。正如前面已经指出的，共青团本身就是群众团体，在理论上属于第三部门，在工作开展中直接就可以运用第三部门的理论开展青少年工作，但在具体实践中，却考虑重新组建属于第三部门的工作机构，且这种机构的主要领导者仍然由团委的主要负责人担任，这必然会影响其工作观念的转变。二是由于共青团作为群众团体而存在的“政府性与民间性”问题影响了这种转变。作为群众团体的共青团向来具有很强的政府特性，长期以来，这种政府特性形成了共青团开展工作时行政化的工作理念、工作价值观和工作方法。这种工作理念对政府机构而言是适宜的，但对于群众团体而言则可能存在着不当之处。这种行政化的工作理念、工作价值观和工作方法与共青团自身定位相结合，必然影响其工作理念、工作价值观和工作方法向第三部门工作理念、工作价值观和工作方法的转变。
三、共青团协助政府管理社区青少年事务的未来设计
1.用法律手段确保并提高共青团的主导性地位
在现实的社区青少年事务管理中，共青团组织承担着牵头出面协调各职能部门，整合社会各方面资源的重要职能。但是，根据新形势的要求，社区青少年事务工作实际仍是定位于政府公共管理体制框架之中的。根据我国目前的国情，由党的助手和后备军共青团组织来执行部分政府职能，协助政府操作社区青少年事务，并使其成为社区青少年事务管理工作中的主导性角色，是一种必然的选择。因为，在诸如培育扶持民间社团力量、形成社区青少年事务工作合力等方面，共青团组织恰好可以利用其独特的身份、严密完整的组织构架，协助政府充分发挥引导、激励、协调和沟通作用，在继续沿用共青团组织传统职能的同时，主动与民间社团结成一个组织网络，并在网络中担负起构架网络的重责，成为组织网络的中心结点。从目前看，共青团组织所承担的公共管理职能、网络组织中心结点和主导性角色尚未在法律上得到确认和授权。如果没有这种明确授权，共青团组织所承担的公共管理职能、网络组织中心结点和主导性角色就没有法律依据，这样既违背依法治国的基本要求，又会使共青团组织在社区青少年事务管理中的整合力、号召力、凝聚力和辐射力严重受损，甚至会使共青团组织在社区青少年事务管理工作中的主导性地位面临危机。所以，应该尽快通过立法、授权等法律手段来确保并提高共青团组织在协助政府、协调民间社团做好社区青少年事务管理中的主导性地位，以便真正形成现代社区青少年事务管理的主轴型工作体制。
2.建立健全授权式政府公共管理的行政体制
应该说，现行的社区青少年事务管理体制是有效的，但随着改革的不断深化，就难免会出现法律地位、责任主体、部门关系以及管理和协调等方面的问题。我们认为，真正意义上的社区青少年事务管理的授权式政府公共管理的行政体制应该是法律地位明确、责任主体清晰、部门关系合理、工作有力、运行自如、反应灵敏、配合有序的组织方式和组织结构。因此，就必须建立健全由政府授权并由共青团组织负责的法律地位明确、责任主体清晰的授权式三级政府公共管理的行政体制。在这种体制设想中，领导社区青少年事务工作的是各级党委；带动社区青少年事务工作的“主轴”和责任主体是共青团组织；上下从属关系是共青团组织现有的三级网络和社区青少年事务新建的三级行政管理网络；法律地位是各级政府通过法律程序的授权；具体工作的领导指导是各级政法委和有关部门；对社区青少年事务的管理行为是一种得到政府授权的纯行政行为。这种体制，在理论上是可以成立的，在实践中也是可行的。
但是，需要引起我们充分重视的是，现阶段由党的助手和后备军共青团组织来执行部分的政府职能，协助政府管理社区青少年事务，并使其成为社区青少年事务管理工作中的主导性角色，是一种必然的选择，但绝对不是最好的选择。因为共青团组织毕竟是一个群众团体，即使得到了政府的授权，而且也被广泛认可，但是其行政管理行为仍然是一种明显的“代为行政”，必然会在具体工作开展时暴露出一些真正的政府行政机关不可能存在的弱点。因此，上述的管理体制仅仅是一种过渡形式，最终会被纯政府行政机关负责的三级青少年事务政府行政管理体制所取代，这才是我们真正要努力的方向。
3.提升青少年工作者的专业水平
为了适应社区青少年事务管理工作的发展趋势，共青团组织必须提高已有的社会工作者的专业化水平。结合社区青少年事务工作发展的实际，我们认为，目前社区青少年事务管理专业化建设应有以下几方面的重点：一是要重视社区青少年事务工作者专业理论素养，尤其是在个案社会工作、小组社会工作、社区社会工作方法运用水平的提高；二是要规范社会工作的专业化、职业化进程；三是社会工作职业道德是社会工作者专业态度和操守的重要保证。四是社区青少年事务有关的专业协会应该承担起专业活动组织和专业实践的监管职责。五是专业服务是专业化建设的重要结果。要在对社区青少年状况分析的基础上，根据社会发展规划、社会经济文化政治的基本特点，不断开发出各类符合和促进社区青少年全面发展的专业服务项目，通过专业服务项目的有效运作，使得社区青少年事务管理工作逐渐步入有规划、有步骤、有策略、有特点的具有较高专业服务水平的良性发展轨道中，真正通过社区青少年福利的改善，实现全社会的和谐发展。
4.拓展共青团协管社区青少年事务的项目
共青团组织在协助政府管理社区青少年事务方面，已经开展了大量细致周到的工作。但要及时针对目前开展社区青少年事务工作实效性相对欠缺，工作对象和运作项目覆盖面相对较集中的严峻现实，以及不同社区青少年个体的个性化需求及时做出有效反应的现状，积极拓展工作领域，丰富拓展社区青少年事务的项目和功能。其实，根据社区青少年群体现实状况，共青团组织协助政府管理社区青少年事务有很多新的工作领域可以拓展。比如：政府只有真正了解社区青少年的境况和需要，才能够制定出切实有效的社区青少年政策，在这方面，共青团组织尽管无法直接参与有关政策的制定，但完全可以利用其严密的、几乎“全覆盖”的组织结构，以及渗透在社区中密切联系社区青少年的各种相关社团，帮助政府更全面、客观、公正地搜集社区青少年群体的综合信息，追踪社区青少年群体价值观念的嬗变和新取向，揭示问题，分析原因，形成社区青少年生存状况研究分析报告，为政府的社区青少年事务提供决策参考和实践依据。
再比如：当前社区青少年对社区服务的需求呈现多样化的趋势，往往还不乏许多突发性、临时性、专业化程度高的服务需求，但是社区青少年群体对于服务的现实“购买”能力却相当有限。而共青团组织正拥有着一支人数相当庞大的专业化、规范化、社会化的志愿者队伍，共青团组织完全可以运用充足的志愿者人力资源优势，尝试组建类似“社区青少年事务志愿者援助中心”之类的机构，运用现代高科技平台，建立社区青少年需求接收系统，并通过电脑网络检索所存储的志愿者信息，按照“就近、及时、专业技术对口”的原则，调配志愿者为社区青少年提供最直接有效的服务等等。
不过，在这些方面，共青团组织获取政府资源的能力相对较弱，工作项目的运转建议还是应该采用“以项目养项目”的形式，先使用有限的项目启动经费使项目运转起来，同时配合项目开发一些标志性物品，用以回笼资金再投入部分回笼资金，使该项目得到新一轮运转，如此循环往复，一旦项目成熟，就将项目“发包”给其他机构，如企事业单位、社区学校、科研机构等来运作，项目一旦“发包”出去后，共青团组织在整个工作流程中将主要抓检查、督促、考核、评估、制定制度和推进立法等工作，而绝大部分回笼资金便可以被用来研究、设计、催化、孵化其他新的工作项目，从而形成社区青少年事务管理的良性发展。
（本文系河南省政府决策研究招标课题阶段性研究成果，课题编号：B026）
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