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一、城市管理是促进城市发展的龙头
中共中央在《关于经济体制改革的决定》中曾指出：“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理”。从城市发展的总体看，通常的提法是：规划是龙头，建设是基础，管理是关键。我认为，随着现代城市的发展，这种排序应当调整。现代城市的发展，第一位的应当是加强城市管理，管理是龙头。理由是：
1.城市管理是城市运转的根本动力。城市是社会生产力发展的产物，是通过一代一代人的努力，不断发展起来的动态大系统。它好比一部大的机器，按照规划蓝图建设生产出来以后，重要的问题在于启动运转。城市这架大机器只有运转正常才能产生良好的效益，才能显示出蓬勃的生命力。而城市运转的根本动力在于城市管理。通过管理，充分调动城市主体——人的积极性和自觉性，把最活跃的人的因素同其它各种物的因素有机地结合起来，从而推动城市各个系统正常有效的运转。
随着城市的发展和城市化的推进，城市运转中会出现一系列问题，如城市人口规模控制、居民住房、交通、供水供电供气、通讯、教育、就业、治安、生态环境保护、污水垃圾处理以及市民多方面的生活需求的满足等等，这都需要加强城市的综合管理和治理来解决。单纯依靠某个部门都是难以解决的。城市管理的完整概念是城市的综合管理。一切管理制度和管理方法都要注意运转的协调性和协同有序性。不能强调这一面忽视另一面，或调动一个积极性又压抑了另一个积极性。要处理好专业管理与综合管理的关系，城市既要有按照各行各业、各自活动规律而建立和完善的专业管理，又要有能够反映城市整体利益和长远利益的综合管理，它们之间是相互促进，又相互制约的。
2.城市管理是难度更大的系统工程。建设一个城市不容易，管理好一个城市更难。所谓“三分建设，七分管理”。因为城市管理是一项复杂的系统工程，涉及的方面很广。它是领导艺术、决策艺术和管理艺术的综合反映，是建设现代文明城市不可缺少的要素。特别是小城市原有的管理基础薄弱，与农村联系紧密，管理人才缺乏，并且受传统的习惯势力和工作方法的影响，因而城市管理难度更大。由于城市管理跟不上，城市的建设和发展往往是事倍功半，效果不佳。因此，不但大中城市要重视管理，小城市更要注重管理。实践表明，管理出效率，管理出效益，管理出财富。城市管理搞得好，可以少花钱，甚至不花钱多办事。相反，只抓建设，不顾管理，就会浪费财富和资源。有的城市的公共设施项目刚建成不久，由于管理不善，很快就遭到破坏。有人埋怨城市居民素质不高。但是，归根结底，还是城市管理，包括教育没有跟上。城市发展要走出“越建设、越发展、越赔钱”的怪圈，根本问题在于加强管理。西方发达国家有的城市道路并不比我们宽，而车辆比我们多得多，交通堵塞现象却不比我们有的城市严重。原因在于严格的现代化交通管理和居民遵守交通规则的自觉性。
3.城市管理贯穿于城市发展的全过程。在城市规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。规划、建设的全过程和各个环节，都离不开管理。城市规划付诸实施和建设完成之后，仍然需要更长期的管理。
规划和计划是城市管理的首要职能。城市规划是研究城市未来发展，探索城市发展方向和适度规模，合理布局、综合安排城市各项工程建设。它是一定时期内城市发展的蓝图，对城市建设和发展有着指导、控制和调节作用。而这种作用是通过城市规划管理来实现的。从这个意义上讲，城市规划管理比制订规划更为重要，否则，规划就会变成一纸空文。城市建设也是如此，没有严格的管理，建设质量本身也得不到保证。当前一些建筑工程质量下降，有的楼还没有盖起来就倒塌了；桥还没有通车就出现断裂；高速公路刚准备通车，隔离带的建筑物已被破坏。至于居民住宅建筑偷工减料、质量低劣，更是屡见不鲜。这些现象主要根源在于对承包商、建筑队伍缺乏严格的监督管理，制度不健全、不完善，主管人员不尽职，甚至有法不依，合伙作弊。
综上所述，加强城市管理是当务之急。城市各极主管领导，应当把抓管理视为第一位的任务。只热衷于抓项目，抓经济指标增长，不在抓管理上下功夫，城市是发展不起来的。
二、加强城市管理的基本途径
城市管理涉及的因素和方面很多，但加强城市管理应当突出重点。这个重点就是直接影响城市协调运转的动态因素。主要包括10个方面：（1）人口增长和流动的管理；（2）城市规划和建设的管理；（3）交通运输的管理；（4）商品生产、流通和市场的管理；（5）资源、能源供应与消耗的管理；（6）信息传递与反馈的管理；（7）生态环境的管理；（8）社会公用事业的管理；（9）社会秩序和治安的管理；（10）企事业单位法人的管理。这10个方面的管理，均具有动态性强、覆盖面大，综合性强、影响全局的特点。抓住这10个方面，可以影响和带动城市问题的解决。
面对城市这个大系统和多方面的问题，如何加强管理，基本途径是什么？我认为，应当抓住以下几个方面：
1.健全和完善城市管理体制。加强城市管理，关键是体制。城市管理体制是否科学，关系到城市管理的效能和城市功能的发挥。由于城市在整个经济、社会、技术发展中起着主导的地位，城市管理体制在整个国家体制中也就具有特别重要的地位。我国城市管理体制的主要弊端是条块分割，统一管理与分级管理不能有机结合。
长期以来，我国城市管理缺乏统一性，基本上是沿袭分散管理的做法。城市中的企业办社会，大而全、小而全；单位独立化，自我配套发展，形成一个个自我独立的体系；社会专业分工的发育受到限制，城市功能削弱，问题解决不力。结果是机构重叠，人浮于事，政出多门，效率低下。因此，城市管理首先需要加强统一管理和综合开发。特别是加强对城市公用事业，包括供水、排水、供电、供气、供热、通讯、消防、堤防、环境卫生、园林绿化、教育、广播电视、街头事务等的管理；加强城市综合开发，包括新城建设和旧城改造。加强统一管理，克服条块分割的弊病，是社会化大生产和城市现代化发展的必然要求。
统一管理，并不意味着城市的一切活动都由市政府来决策和指挥，所谓统一管理，主要是对城市这个分层次组织起来的大系统进行调控和综合管理。大系统下的各个子系统，仍然要由各级政府进行分级管理。一般大中城市是实行三级管理：微观管理，是街道办事处和街道居民委员会对社区的自治管理；中观管理，是区政府对本区各动态因素的管理；宏观管理，是市政府对全市整体的动态因素的管理。小城市一般是两级管理，微观与宏观管理。无论是三个层次的管理或两个层次的管理，都必须体现统一管理与分级管理相结合的原则，而不是各自为政，条块分割。政府的各个业务部门虽然有他们的业务管辖范围，但不是游离于市长、区长决策之外的管理层次，而必须接受城市政府的统一指挥与协调。要解决国家、省、地区的条条与城市块块交叉存在的矛盾。
城市管理体制的健全和完善，必须通过深化改革来实现。条块要合理分工，条条要把集中过多、统得过死的工作放给块块管理，要精简庞杂重叠的行政机构，要充分发挥区、街道在城市管理工作中的主体作用。
2.充分运用多种管理方法加强城市管理。城市管理综合性很强，为了实现管理目标，必须运用多种管理方法，相互配合。通常是用行政、经济、法律、咨询顾问、宣传教育五种管理方法，简称“五管齐下”。
一是行政方法。它是城市管理活动最古老、最基本的方法。它主要是依赖行政措施直接对管理对象施加影响，诸如采用命令、指示、规定、计划、制定规章制度等方式对子系统及其要素进行控制。行政管理方法的优点是使被管理系统集中统一，便于管理职能的发挥，灵活性、针对性强，利于处理特殊问题。它的局限性是管理效果受领导者个人素质的影响，人为的随机性大。由于权力集中，层次多、垂直领导，不利于子系统主观能动性的发挥，也不利于子系统之间的横向联系。因此，在现代城市管理中，行政方法应与经济、法律、教育以及咨询顾问等管理方法相结合，取其长，避其短，提高管理效率。
二是经济方法。按照客观规律要求，运用经济手段来管理城市。它包含两层含义，一是用经济方法管理城市经济，即根据国家统一的方针、政策，运用经济杠杆，包括价格、税收、信贷等来调节供求，指导生产和消费，促进城市经济协调发展。二是用经济方法管理城市社会，主要是用经济的奖惩，促使城市居民及社会团体遵守城市的各种规定。奖、惩应该有一套完整的科学标准和规范化的执法，不能到处滥用，不能因人而异，否则将会削弱这种管理方法的作用，甚至引起市民和社会团体的反感。
三是法律方法。用立法进行城市管理，“以法治市”，逐步建立起完备的城市管理法律体系。这是现代城市管理的基本手段，也是管理方法进步的标志。城市管理法规，包括土地、房屋、建筑、规划、市政、园林、市容、市场、交通、环境、卫生、环境保护、文物保护等方面的内容。这些法规除来自国家统一制定的法律外，还有本城市立法机构根据实际情况制定的立法和法律性的规章制度。目的是为了维护城市的正常运行，提高城市系统的功效。城市法规应该具有民主性、科学性、可行性、统一性和稳定性，不能朝令夕改。要有普遍约束力，人人必须遵守，成为人们社会活动中的行为准则。
四是咨询顾问方法。运用科学方法和先进手段对城市管理进行筹划。现代城市管理中十分重视这种方法，它属于“软件”，而相当重要。它的主要任务是：一方面为城市政府及领导者服务，为城市管理制订政策、解决复杂问题提供各种选择方案及信息资料，提供优化决策的理论根据；另一方面为城市居民、社会集团从事生产、生活及其他活动提供咨询、指导。随着城市现代化和科学技术的发展，咨询顾问方法的运用会越来越广泛。
五是宣传教育方法。通过报刊、广播、电视、书籍、会议等多种形式，向城市居民、社会团体宣传党和政府关于城市发展、建设和管理等方面的方针政策和法规，提高城市意识、保护生态环境意识，贯彻“人民城市人民建，人民城市人民管”的原则，促进城市物质文明和精神文明的共同发展。
以上五种城市管理方法，是相互联系、互为补充的有机结合的整体。要善于运用这些方法，相互配合，发挥各自的作用，从而达到城市管理的理想目标。
3.把城市管理放在重要地位。城市社会管理是城市管理的主要内容之一。但是有的城市往往重视经济管理，而忽略社会管理，结果不仅经济上不去，而且影响城市的整体发展。
城市社会管理的主要任务是协调、处理城市中不同身份的个人、群体、集团之间的矛盾和冲突，维护社会的安全、秩序和稳定，解决城市人口增长与社会、生态的矛盾，促使城市社会健康发展。
搞好城市社会管理，首先是加强城市治安管理。这是在城市人口高度聚集、大量流动的情况下，保证城市经济正常运行，维护城市居民工作、学习、生活良好环境的基本管理。治安状况决定着城市形象和吸引力。一个治安不好的城市，别人是不会来投资和旅游的。其次，是城市市容卫生管理，它是城市的门面，涉及到一个城市的精神文明水平和市政管理水平，关系到城市居民是否拥有一个清洁、安静、舒适、优美的环境。这项管理要保持经常，不能靠运动式的突击进行，而是要持之以恒。第三，城市文化管理。它涉及到城市居民的心理状态和道德状态，涉及到人口素质的提高，是城市社会管理必须重视的问题。要管理好文化市场，一方面是限制那些有害居民身心健康的不良活动；另一方面又要积极倡导和组织丰富多彩、情趣高尚的群众性文化生活。第四，城市人口管理。它关系到城市发展规模、人口的空间布局以及教育、就业等方面的安排。当前，流动人口的管理是一个很突出的问题，既要管，又不能管死。人口的合理流动是经济社会发展的必然趋势，流动人口给城市带来了活力，是城市发展的一支生力军，也是城市财富的创造者。同时，他们也加重了城市负担，增加了城市管理的难度。应当积极疏导，合理调控，加强管理，搞好服务，兴利除弊。
4.城市管理要走向科学化、自动化。现代城市面临着越来越多的社会事务、复杂纷繁的各类问题以及瞬息万变的大量信息，城市管理仍按常规的办法去处理，显然不能适应城市发展的需要。因此，城市管理必须逐步走向科学化、自动化。要将数学、系统科学、信息科学、计算机等先进科学技术手段运用于城市管理之中，提高管理水平。近几十年，发达国家已较普遍地将计算机技术作为现代城市管理的重要手段，其联机交换使用信息的网络早已冲破国界的限制，遍布全球。我国这方面起步较晚，目前只有少数几个特大城市如北京、上海等，才开始进行城市自动化管理的研究工作，多数城市还没有提上议事日程。
城市管理自动化的前提是，信息收集、储存和使用的科学化、合理化，分析和计算的定量系统化。为了实现城市管理的自动化，必须建立城市综合管理模型，建设全面开放的计算机网络。现在我们的城市里，很多单位不惜巨资筹建了一批各自封闭的微机系统，结果只是在内部用作统计、管理劳资等事务，没有充分发挥作用。这种状况应该改变，要打破单位的限制，建立统一灵敏的计算机网络系统，使城市管理各方面各层次的决策都建立在迅速适应情况变化和相互有机联系的基础上，从而有效地提高城市管理效能。目前第一步是在城市内部联网，下一步将发展到各城市之间乃至结成全国的大网络，这对城市管理无疑是具有重要意义的。
城市管理科学化、自动化，重要的问题在于建立一支高素质的管理队伍。要加强管理人才的培养，从城市领导开始，要增加管理知识，树立管理者的优良形象。俗话说“正人先正己”，“打铁还需自身硬”。各级管理人员凡要求市民做到的事，首先自己必须做到。我们有的执法人员要求别人遵守交通规则，自己开车横冲直闯。这怎么能正人呢？在法律、法规面前应当人人平等，否则城市就难以管理。
编后
朱铁臻同志系中国城市发展研究会副理事长、小城市发展委员会执行会长、教授。此文提出的“城市管理是促进城市发展的龙头”观点与以往的提法有所不同，为人们认识城市管理在城市发展中的重要作用提供了新的思路、新的视角。欢迎读者就此问题发表看法。