社会转型中的制度供给与需求——民初国会失败原因再探讨，本文主要内容关键词为：民初论文,国会论文,需求论文,原因论文,社会转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D693 ［文献标识码］A ［文章编号］0583—0214（2006）04—0057—04
中华民国建立伊始，以孙中山为代表的革命党人引进了包括国会在内的西方民主共和制度，在有几千年专制传统的政治土壤上建构起现代式的政治框架。国会是重要组成部分，但其运作并没有实现革命党人的目标和理想。关于民国初年国会失败的原因，学界已进行了卓有成效的探讨，① 主要从政治、经济、 文化以及社会环境等多方面做了分析。这种分析虽然全面，却是各打50大板，主次不分。本文拟以制度经济学中制度的供给与需求这一概念重新分析这一问题，把当时风云激变的社会看成一个政治市场，以国会为代表的民主共和制度就像商品，供给方是政府，需求方是民众，这种“商品”在中国“市场”上刚刚出现，就转瞬即逝，为什么？这当然要从供给与需求两方面考虑。双方都存在很大问题，但却有主次之分。
一 制度供给存在的问题
民初建立的包括国会在内的民主共和制度是一种供给主导型的制度变迁，也即强制性制度变迁，它是通过政府的命令和法律引入，自上而下进行的激进式的变迁模式，变迁的动力是国家或政府。它的成败取决于政治领导人对于政治秩序的控制能力以及他们对改变宪法秩序愿望的迫切程度，[1](p18) 也就是权力主体提供新的制度安排的权威和理想。这里的权威指的是政府控制全国，推行改革的实力和能力，而理想是指推行民主政治的理想。民国初年制度供给主体有两个：南京临时政府和北京政府，前者虽然存在时间短暂，但意义重大。
1.第一供给主体：有理想无权威。
辛亥革命后，孙中山领导的南京临时政府设想的民主共和国是“凡国民皆平等以有参政权。大总统由国民共举，议会以国民公举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守”[2](p69) 。 南京临时政府根据《中华民国临时政府组织大纲》确定了组建政府的原则：实行总统制，临时大总统由选举产生，中央政府成员必须以革命党人为主体，根据“总长取名次长取实”原则，组建第一届中央政府，颁布《临时约法》，用根本法的形式，肯定资产阶级共和制度，规定政权的组织形式与权力的行使与制约，列举按三权分立的原则建立中央政府，这在近代中国宪政史上具有重要的意义。他们成为中华大地上民主共和体制的热忱供给者。
南京临时政府虽有实行民主共和的政治理想，但缺少号令全国和控制地方的政治权威。从政府内部来看，南京临时政府是由各独立省份都督府代表会议选举产生，但它并没有形成有效的统一的全国政权体系，各省保持了相当大的独立性。革命派内部意见不统一，有人主张继续革命，而以黄兴为代表的一部分人则主张与袁世凯妥协，早日停战。[3](p200) 立宪派一直主张妥协，希望袁世凯能在清室退位后掌握政权，稳定社会秩序。在经济上也是困难重重，当时各省虽然纷纷独立于清王朝，但都无力接济新的中央，反而需要中央拨款支持，关税收入被列强冻结。所以身为临时大总统的孙中山表示：“倘近数日内，无足够之资金以解燃眉之急，由军队恐将解散，而革命政府亦将面临瓦解之命运……”[4](p168) 经济上的困难使新政权无力维持下去。
孙中山是想坚持革命的，曾表示：“革命之目的不达到，无议和之可言也。”[5](p185) 但是面对革命派的涣散、既成的和议事实，以及新政权面临的困境，他感到无能为力。在这种内外交困的情况下，孙中山不得不将权力交给当时有相当政治影响和军事实力的袁世凯。于是权力中心由南京转到北京，由孙中山转到袁世凯，由革命党人转到北洋集团。而袁世凯的北京政府是否真正的拥护共和，执行资产阶级政府的职能，将成为新生制度能否在中国良好运行的关键所在。
2.第二供给主体：有权威无理想。
袁世凯的北京政府作为第二个供给主体，拥有相当的实力。军事方面，从小站练兵开始，袁世凯就着手建立新式军队，到晚清灭亡时，他已控制了北洋六镇七万兵力，这是当时中国装备最精良、战斗力最强的新式军队。袁掌握中央政权后，裁撤南方军队，更加大了北洋军阀集团在当时军事实力中的比重。政治方面，袁世凯接替李鸿章任直隶总督兼北洋大臣后，在直隶举办新政，使北洋集团从军事领域扩充到政治、经济、警政、教育和地方宪政等领域，从直隶走向全国，成为全国性政治实力集团。虽然袁一度被清王朝赶下台，但他的实力地位没有改变。外交上，列强见清王朝大势已去，急于在中国寻找新的代理人，都纷纷看好袁世凯，英国外交大臣格雷说：“我们对袁世凯怀有极友好的感情和尊敬，我们希望看到中国在革命后将建立一个足够强健的政府，它能够公正地处理对外关系并能维持国内秩序及为发展贸易创造有利条件，这样的政府将会得到我们能够给予它的一切外交上的支持。”[6](p48) 这些都是袁世凯实力的表现。但是他和他的北洋集团都脱胎于封建王朝，他们的思想和价值观念决定了他们无法成为新的民主制度的供给者和完善者，相反却处处阻挠和破坏新的民主制度。
袁世凯的北京政府按照南京临时政府《临时约法》规定，颁布国会组织法、议员选举法，召开了国会，这是它供给和维护新的民主制度的一面。不过现在来看，国会只是被他用来作为选举的机器而已，利用完了之后，便对国会进行分化瓦解直至最后彻底消灭，来达到自己专制统治的目的。这是国会失败的根本原因。当然，国会的软弱也是一方面，它的软弱来源于制度需求的缺失。
二 制度需求的缺失
任何制度的供给必须有社会需求相呼应，才能真正在社会生活中展现生机和活力。“正如经济发展在某种程度上取决于投资和消费之间的关系，政治秩序也多少取决于政治体制的发展和动员新的社会力量参政之间的关系。”[7](p1) 对于新制度的需求者来说，如果新制度能够给他带来更多的预期收益时，对新制度需求就会变得强烈起来，但是这种需求能否实现，还取决于不同群体在社会宏观层面上博弈能力的强弱对比。[1](p24) 也就是说真正的需求不仅包括需求的欲望，更包括需求的能力。
1.普通百姓对新生制度无需求。
民主制度有利于中国的政治进步和人权保障，但是，刚刚从封建制度束缚下走出来的广大人民在短时间内很难理解新型政治制度的内容、程序和价值。当时，中国文盲、半文盲占80％，他们无法真正懂得民主共和的意义。革命党人也没有进行普遍的宣传。
《黑德爵士对1912年第四季度中国各省一般情况所作的概述》中记载了很多省份的选举状况：山东“大部分居民很不感兴趣，参加投票的人数是很少的，因为人们都对新制度抱着十分冷淡的态度”；江西“人民对选举普遍表现的兴趣超过了原来的预料，但大多数人未必了解政党的意义或他们表示支持某个党派的目的，例如，九江的一位知名人物是保守政党的主席，但同时又是进步政党机构的成员”；湖南，“正如在关于其他各省情况中所记载过的一样，人们对待湖南选举处处都是冷淡，为准备和传送选民登记名册出现的拖延或完全忽视的现象是很普遍的。”[6](p640～646) 中可见一般人的态度，即使人们参加了选举，有的因不识字而被别人利用，有的因不明选举意义，出售选票，每张铜元数枚，这也许是选举带给他们的最大收益。占全国人口最多的广大劳动者与这个号称代表民意的机构毫不相干。所以他们只是潜在的需求者，并没有构成真正的需求。
2.资产阶级需求不强。
民主共和的政治制度废除等级特权，排斥专制独裁，主张“国民主权”，追求自由平等，为资本主义经济的发展扫除障碍。新生的资产阶级是最终和最大的受益者，他们的客观需求应当构成新型制度源源不断的推动力。但是从主观方面分析，当时中国资产阶级或因选举资格的限制或因“在商言商”莫谈政治的陈旧观念而远离国会。对新型制度没有构成强大需求。
首先看选举资格，众议院议员选举法第四条规定，凡有中华民国国籍之男子，年满二十一岁以上，于编制选举人名册以前，在选举区内住居满二年以上，具有下列资格之一者，有选举众议院员之权。一、年纳直接税二元以上者；二、有值五百元以上之不动产者，但于蒙、藏、青海，得就动产计算之；三、在小学校以上毕业者；四、有与小学毕业相当之资格者。前两项是对财产的限制，后面是对教育的限制。考虑到各国实施宪政的初期都有类似的规定，也无可厚非。但奇怪的是，这部向西方资产阶级学习来的法律，到中国却限制了本国的资产阶级参政的权力，因为所谓的直接税，包括田赋、所得税和营业税，但是由于当时没有完善统一的税法，根本不存在所得税和营业税，因此选举法承认的直接税只有田赋，即地丁漕银一项。所以即使是这不太多的两元就排斥工商阶层。
商会作为工商界的代言人，为商人争取选举权作了一些努力，但并没有起到太大的作用。1912年9月30日天津总商会致电上海总商会，认为国会选举议章不认货税、货捐为直接税，因此商界被剥夺选权不合理，并请上海总商会联合南方各省商会筹议办法。但上海总商会认为：货税货税捐虽系商人所纳，但非商人自出，据以为直接税，恐难达到争取选举权的目的。提议按资本额五百元以上作为具备选举权的资格，同时，上海总商会还会同沪南商会，苏州商会电致北京政府据理力争。[8](p417) 但是根据当时的立法解释，不动产则指房产、田产和船舶，[9] 而很多商人的房产是租来的，没有所有权，因此，相当一部分资产者被排斥在选举之外，工商界人士为此召开了全国临时工商大会，请求修改《选举法》，但是遭到临时参议院的拒绝。这虽然与多数议员只知照搬外国选举法，固执外国“学理”，拒不考虑中国国情的思想定势有关。但是根本原因在于资产阶级力量薄弱，不足以引起临时参议院的充分重视。[10](p186) 制度上的限制加上“在商言商”的观念，使得资产阶级参与欲望不强。第一届国会议员的组成，据张朋园统计，来自教育界及曾任政府官吏者最多，来自工商界仅有三个人，占0.60％。[11](p324～325) 可见新生的资产阶级在国会中影响小之又小，所以在国会与袁世凯的斗争中，也得不到资产阶级的支持。
3.知识分子有热情但无实力。
由于种种原因，最广大人民和资产阶级没有参加进来，使国会成为无源之水。只有为数不多的知识分子、革命者和立宪派等社会上层人士抱着不同的目的热烈呼吁民主共和，赞成开国会兴民权，他们对新生制度有强烈的需求欲望。其原因之一可能是1905年科举制度废除，毁了知识分子上升的楼梯，而民初国会选举又开辟了另一条通道，所以选举竞争尤为激烈。如《申报》所登载：“是月为省议会众议会初选期，各处运动选举者明目张胆，或以金钱或以酒食招摇过市，几不知人间有羞耻事。某县则发见，已死之人尚有选举；而某县则发见，野蛮乡民肆行捣毁投票匭；某县则发见，县知事营私舞弊致被地方公民控诉于法院。种种怪状类此多不可殚述。”[12] “一般抱议员热者，先期四出运动，辇金收买初选人，或一百一个或二百一个，时期愈促者价愈昂，故欲为议员者，其收买初选当选人之费，多者三四千元，少亦二千余元，且必将付现金以购一虚荣之议员。于是可见议员身价之可贵而庸耳俗目，遂疑议员为生财之道，故将本求利者之多也。”[13]
当选的议员大多有学历而无恒产，无恒产则无恒心，他们没有固定的职业，甚至以议员为生计，依靠政府发放的岁费维持生活。一旦岁费停发，则生活无着，有些因此穷困潦倒，乃至待价沽，从而为某些势力收买议员，操纵国会提供了可能。[10](p189)
议员年龄偏小。参议院263人，平均36.6岁；众议院596人，平均36.3岁。年轻人缺乏政治经验，“不知如何运用议论方法，彼此意见不合，动辄冲突殴斗；对于政府，一味强调责任内阁，不知进行协商；大言限制袁世凯的权力，不知袁氏拥有武力后盾。”[11](p322)
知识分子从来不构成一个统一的群体，都是分属不同阶级或社会阶层的代言人。国会内部党派林立，没有共同的利益基础，没有统一的政治理想，力量弱小而且分散，彼此争斗互相削弱，无法形成统一的阵线，所以当袁世凯为首的北洋集团对这套新生制度进行破坏时，他们无法团结一致与当权者斗争来维护制度的正常运转，只能听任其摆布。
民国初年人们没有积极购买这种“商品”，不是因为它不好，而是因为对它没有认识。而供给方则借机强调民众不需要它，取消了供给。
三 结 论
国会失败的原因是多方面的，从需求方面来说，民众对民主制的无知或肤浅的理解，为当政者提供了招摇撞骗的市场，而资产阶级及知识分子也无法组成一个像亨廷顿说的那种“政治共同体”，亨廷顿认为：“对法律的共同认识和一致利益的观念，是构成一个政治共同体的两个要素。”[7](p10) 当时的国务院没有共同的政治理念，又没有共同的利益基础，自然为当权者为所欲为提供了机会。这些还不是主要原因。有论者认为，推行民主政治的社会“土壤”很重要，也即本文所讲的制度需求方面，如果社会“土壤”不合适，再好的制度也推行不下去。笔者也认为这是制度良好运转的根本所在。但社会“土壤”是可以改变的，而改变的动力恰恰在于政府的推动。否则只能得出一个结论：当时的中国只适合专制统治。
所以，笔者认为失败的主要原因是制度的供给方面，即政府方面的问题。因为中国的现代化是后发外生型的，在这种情况下，政治制度要由传统的体制向现代体制转变，改变社会对新制度需求不强的局面，这是一个长期复杂的工程，需要一个强有力的政府来推动。可惜当时的南京临时政府只是设计了一套美妙的制度，却没有力量在社会中执行。而袁世凯政府及其以后的北洋政府是一种超越宪法的势力。这种势力如果能够顺应历史潮流，推动中国民主化进程，那将改写中国近现代史。但以袁世凯为首的北洋集团的历史渊源、价值观念、利益倾向只能有如下结论：是传统思想意识与现代武器设备武装起来的利益集团，是晚清“中体西用”的民国版本。作为新的权力主体，历史使命要求他们落实和完善刚刚搭建起来的民主框架，但是政治理念和利益趋向决定袁世凯不能胜任制度供给者、保卫者的社会角色。相反因其有实力却成为一个极大的破坏力量。这两个权力主体一个有理想无权威，一个有权威无理想，而民国初年需要一个二者皆备的政府，才能将移植过来的制度强行推行下去，但是这两个供给主体都无法完成这一历史使命。因此是制度供给主体出了问题，这是国会失败的主要原因。
收稿日期：2005—05—08
注释：
① 参见赵小平：《论民初国会的失败》，《四川大学学报》1995年第2期。徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第66～73页。有关中国近代政治的文章书籍均有所涉及，不再一一罗列。
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