我国财政政策与国际收支调整，本文主要内容关键词为：国际收支论文,财政政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际收支是一国对外经济状况的综合反映。它是一国与其他国家和地区由于贸易、非贸易以及资本往来等经济活动而引起的国际间资金收支变动，包括货币收支和以货币表示的物资财产转移；国际收支所涉及的内容是相当广泛的，几乎包含一国对外经济、金融的全部内容。作为国家宏观调控主要工具的财政除了维持国内供给与需求在充分就业水平上的平衡外，还需促进国际收支平衡。财政政策对国际收支平衡具有重要影响，同时，国际收支状况又直接影响着财政政策的选择。
根据当前我国的实际情况，我们认为应主要从以下方面调整财政政策，加大对国际收支调整的力度，促进对外经济的均衡发展。
一、以尽早恢复出口货物全额退（免）税为核心，健全并稳定出口贸易税收政策，提高我国商品的国际竞争力
1.1994年新税制改革充分体现了财政对出口贸易的积极调控作用，但对财政本身的承担能力估计不足。我国出口贸易税收政策可分为出口关税政策和出口增值税、消费税免税或退税政策。按照国际惯例，我国对大部分出口商品不征出口关税，只对出口赢利特别高、防止削价竞销，以及国内紧俏的少数商品征收出口关税。1994年我国实行新税制时，按照规范化的增值税、消费税制度，对出口货物增值税实行了零税率，即指出口货物属于增值税的征税范围，但税率为零，不承担任何增值税税款，除对出口货物取得的收入不征税外，对购进出口货物以支付的增值税税款，应当在货物出口时按13%或17%的税率退还给出口企业；出口应纳消费税的商品，免征或退还消费税款。
应该说，1994年新税制改革关于出口贸易税收的政策体现了国际通行的做法，对于促进我国对外贸易的发展，提高我国商品在国际市场上的竞争能力是十分有利的。由此而确立的政策取向，有利于保障对外经济乃至国民经济总体持续稳定的发展。但是新税制实施后，对于国内生产货物该征的税款没有征足，出口却是按规定税率全额退税，少征多退的现象严重。并且，由于税收征管手段落后，防范出口骗税的手段薄弱，骗取出口退税的问题也十分严重。这使得出口退税增长幅度超过出口额增长幅度，超出了财政的承受能力，欠退税额呈倍数扩大，新税制下出口贸易税收政策的实施难以为继。
2.1995年以来因财政困难所进行的出口贸易税收政策调整在多方面造成了不利影响，只能是一种权宜之计，不应成为长期政策选择。
1995年7月1日起，我国第一次调低了出口货物增值税的退税率，规定凡适用17%税率的按14%退税率计算退税，凡适用13%税率的按10%退税率计算退税。1996年1月1日进行了第二次调整，规定凡适用17%税率的按9%退税率计算退税，凡适用13%税率的按6%退税率计算退税，此外还规定对于委托代理出口，由受托方办理出口退税改为由委托方办理出口退税，以在一定程度上防止出口骗税。
表面看来，我国出口退税政策的调整是出于少征多退、出口骗税等方面的原因，但实际上最主要的原因还是财政困难。新税制实施后，政府出口退税实行计划指标管理，而计划指标又没有充分考虑到外贸出口增加和彻底退税政策的实施，从而使退税指标安排不足发生退税缺口，1994年的指标缺口达250亿元，1995年则超过了300亿元。在我国财政困难、财政赤字持续存在的情况下，增加出口退税计划指标是财政难以承受的，而1995年退税拖欠款已达300亿元以上，拖欠不是出路，下调退税率也就成了平衡退税缺口的唯一选择。
下调出口退税率在宏观上固然减轻了财政的退税负担，但从出口企业角度考虑，这些调整的消极影响不容忽视。一方面，税收作为通过立法程序制定的法律规范应该具有稳定性，这种稳定性不但有利于宏观经济的稳定，同时也是企业微观决策的重要前提。我国出口退税政策缺乏稳定性显然是不利的，而且政策的非连贯性也削弱了政策的可信度。另一方面，出口退税实际上并不是出口优惠政策，而是消除国际重复征税的重要政策措施。按照国际惯例，每一个主权国家对其进口国家都要征收国内商品税，从而使进口商品同国内商品保持税收平衡，同时为避免对同一商品的重复征税，要求出口国对出口商品免税或退税。如果出口国不能全额退税，就会导致出口商品的国际重复征税。当然，最根本的不利影响在于，下调出口退税率增加了出口商品的成本，削弱了出口商品的国际竞争能力，这种损害是深层而长远的。
下调出口退税率的政策只能是权宜之计。在东南亚金融危机影响不断加深，外贸形势日益严峻的情况下，1998、1999年我国提高了部分商品的出口退税率并减化了退税手续。这是一种回归，但实践看来力度不够，只涉及了纺织、船舶、钢铁、水泥、煤炭等行业和部分机电产品，离实行彻底的出口零税率政策还有较大距离。
3.进一步完善出口贸易税收政策探讨。
在财政形势有所好转的情况下，尽早恢复按征税率计算退税的出口退税政策，实行彻底退税的出口零税率政策。尽早取消出口退税指标额度限制，为严格执行税收法律，及时出口退税创造条件。取消内外资企业区别对待政策，实行内外资企业出口统一退税。真正意义上的出口退税应该是出口销项免税，按购入额计算退税，从合理退税方法考虑，应将依据外销额计算退税改为依据购入额计算退税。调整来料加工计税方法，对使用国产原材料和进口原材料实行统一的出口退税。
二、加快对进出口银行资本金的注入，将其纳入财政投融资体系，同时加大财政贴息力度，充分利用信贷手段支持出口增长
东南亚金融危机发生以来，世界各国在贸易和投资政策方面迅速做出了反应，推出了强有力的应对措施，这些措施包括财税、信贷、保险及政策性金融等多方面。例如，欧、美、澳等发达国家和我国香港、台湾地区都在政策性出口信贷和出口信用保险方面采取了紧急措施，包括扩大对东亚地区出口信贷的规模，增加出口信用保险资本金，降低保险费率等，支持本国企业对东亚的出口，防范金融动荡带来的风险，从而对其出口发挥了有力的作用。而我国除了提高部分商品出口退税率，给予东亚个别国家一定额度的出口信贷支持外，在政策性出口信贷、出口信用保险及出口融资方面均未能及时出台有力的支持政策，未能就维持我国对东亚地区的出口发挥应有的作用。
利用出口信贷支持出口增长是世界各国通用的手段，也是WTO允许的合法手段。各国为了支持本国商品出口，通常运用财政贴息来鼓励金融机构向出口商或进口本国产品的进口商提供优惠利率贷款。我国目前在出口信贷和信用保险方面存在的问题根本上是有关外贸、外资政策的决策机制未能理顺，决策缓慢；宏观上政策性金融机构实力薄弱，难以有效发挥自身的职能；实践中出口信贷利率档次设计过多，利率水平高于国际标准，优惠程度较低。
相应地，从财政角度考虑，当务之急是加快对国家进出口银行资本金的注入，促使其充分发挥支持出口的政策职能。1994年进出口银行成立以来，长期游离于财政投融资体系之外，从而导致进出口银行在资金来源方面得不到财政信贷的有力支援，只能主要依靠发行高成本的金融债券筹集资金，造成债务风险的日益增大。目前，在我国短期内不会改变国债利率高于同期银行储蓄利率的情况下，更应强调包括进出口银行在内的政策性银行是政府投融资的执行机构这一性质，将其纳入财政投融资体系，依靠政府信用降低筹资成本，扩展筹措资金的渠道。这也有利于提高财政行使国际收支调整职能的效率。在中国加入WTO的前景逐渐明朗之际，完善支持出口的政策性金融体制，提高财政的间接调控水平更显得必要而紧迫。
从近期来看，在出口信贷支持方面可以按照产业政策实施两档差别利率，重点扶持成套设备、高附加值和高技术含量的机电产品出口。加大财政对进出口银行的贴息力度，进一步降低出口信贷的利率，同时应增加出口信用保险资本，增强承保力度。
三、加快降低进口关税的改革，同时有条件地恢复进口税收优惠政策，防止进口和外国投资不合理萎缩
1.90年代以来大规模降低关税的成效显著，但改革的步伐仍需加快。
我国在90年代进行了四次大规模的降低关税改革，进口关税算术平均税率由42.5%降至17%，但是同发达国家4.7%和发展中国家14%的水平仍存在一定差距，而且关贸总协定国家在乌拉圭回合谈判中又提出在三年内将进口关税总水平继续下降2/3的改革目标。同时，在我国加入WTO的谈判中，发达成员国要求我国的平均关税在一个过渡期后达到发达国家平均水平的两倍，即8-9%。我国的贸易进口地位近年来一直处于世界贸易中的第11位左右，因此关税水平应当低于发展中国家。为进一步缩小同世界各国关税总体水平的差距，促进对外开放，我国应继续加快降低进口关税的改革，在2000年达到发展中国家现有水平，即14%左右；并争取在2005年以前继续下调1/3，降至9%左右，达到当时发展中国家水平；在2020年全面开放本国贸易，将关税水平降至5%，接近现有发达国家的水平。
应该看到，一国关税除了财政收入功能以外，还具有产业保护和经济调节功能。我国长期以来在关税政策上偏重于产业保护功能，而忽视经济调节功能。主要表现在关税税率水平比较高，保护项目比较多，通过高关税率和众多保护项目限制了国外商品进口，使得一些受保护产品国内供求关系失调，价格扭曲，受保护企业缺乏竞争压力而发展缓慢，产业结构不合理，而且过高保护也使走私加剧，带来价格欺瞒。实际上，随着对外开放的深入，大量外商在我国进行直接投资，把以前从国外进口的商品改在国内生产、国内销售，在这种情况下，再对进口商品征收高额关税以限制进口来保护国内企业也就失去了意义。保护本国产业应该以产业政策为主，关税手段为铺，应通过关税与产业政策结合来促进我国经济结构的合理调整和产业的有序发展。
大幅度降低进口关税，一方面会产生减税效应，税收收入减少，同时也会产生扩大进口、扩大税基的增税效应。尽管这种增税效应在短期内不可能抵补降低税率产生的减税效应，但是通过严厉打击走私，增加海关进口，有可能减少降低进口关税对收入的不利影响。更应该看到的是，加快降低关税改革的步伐将极大地促进国内企业体制改革，建立适应国际竞争的企业微观基础，这对财政收入的持续增长和国民经济的长远发展是十分有利的。
2.在降低关税名义税率的同时，要规范减免税政策，稳定关税实际负担率。
长期以来，我国虽然名义税率很高，但由于存在大量减税、免税进口，以及保税进口的加工贸易，使得关税实际负担率与名义税率差异偏大，实际关税收入不多，却空担了“高保护、高壁垒”的国际形象。
据统计，目前我国进口结构中25%是免税进口，53%是保税进口（主要是加工贸易）。1996年我国关税总水平已经降到23%，在发展中国家中仍属偏高，但实际征收率（进口关税占进口贸易额比重）仅为2.6%，在一般贸易进口中，关税的实际负担率也由1990年的16.4%降为1996年的8.9%。因此在我国关税改革过程中，应进一步清理和规范减免税政策，使名义税率与实际负担率水平接近。这不但有利于纳税人公平税负、平等竞争，也有利于增加财政收入。
3.为适当扩大进口，加快引进外资，应当有条件地恢复进口税收优惠政策。
从近期看，东南亚金融危机以来，东南亚各国货币、韩元和欧洲国家货币相对于美元出现了不同幅度的贬值，从这些国家和地区进口原材料、零部件以及先进技术设备和中间品正是有利时机。从长期看，近年来我国进口在总体上虽保持了低速增长，但一般贸易进口持续下降，先进技术、设备进口出现了较大幅度下降。特别是我国对不少贸易伙伴的经常项目顺差不断增加，加大了与部分国家的贸易摩擦，一定程度上恶化了贸易环境，不利于发展与这些国家长期、正常的双边经贸合作。因此总的看来，当前适当扩大进口是必要而且可行的。
我国目前仍属于发展中国家，经济相对还比较落后，引进外资来推进经济结构调整的需要只会日益强烈。当前亚洲经济并未走出危机的阴影，我国的经济运行也受到了震荡。人民币不贬值对我国出口和吸引外资也带来了一定的不利影响，为减少这种不利影响，在当前经济动荡的环境下，我国取消外商投资企业进口设备税收优惠的条件还不算成熟。另一方面我国经济正处于结构调整中，需要通过引进外资来促进这一过程，提高产业的整体水平。在这种背景下，如果不是简单地取消外商投资企业进口自用设备减免税优惠，而是把对外商投资的普遍税收优惠改为配合我国产业政策的税收优惠，即对符合产业政策的投资项目，特别是高科技和高新技术项目给予税收优惠，可能对我国经济发展更为有效。
四、在地区性经济危机的背景下，近期内应保留外资企业税收优惠，继续扩大吸收引进外资
东南亚金融危机的爆发使整个东亚地区引进外资的形势趋于恶化。1998年1月，中国政府召开了全国利用外资工作会议，总结近20年对外开放及利用外资的经验教训，分析东南亚金融危机爆发以来利用外资所面临的国际国内严峻形势，提出了进一步积极、合理、有效利用外资的发展目标。与此同时，东南亚发展中各国也在吸收金融危机的沉痛教训，纷纷确立以吸收外国直接投资为主的引资战略，种种优惠政策相继出台，原有的市场回报预期相应打破。在这种情况下，国际资本流向将会发生转移，更加有利于那些优惠程度和市场开放程度相对较高的国家和地区，而我国在这方面事实上已经失去了很多优势。
90年代中期以来，我国涉外税收优惠的发展趋势是：涉外企业适用税种增加、优惠减少、内外资企业税收差异缩小、税收优惠由普遍优惠转向产业政策导向优惠。应该说，这种趋势所体现的税法制度统一原则是市场经济发展的内在要求和必然趋势。但统一税法制度并不意味着取消外资企业税收优惠，恰恰相反在统一税法制度以后，还必须在一定时期内保留外资企业税收优惠。
首先，税收优惠仍然是我国吸收引进外资的重要政策手段。中国还是发展中国家，在经济起飞阶段需要有大量资本投入，而这种大规模的建设投资资金仅靠内部积累是不够的，过去和现在需要，未来仍然需要引进外资来促进我国经济发展。在吸收引进外资的诸多政策手段中，税收优惠是大多数发展中国家运用的主要手段。因此，尽管我国市场经济改革要求公平税负，但在相当长的一段时期内，以放弃税收公平换取经济增长速度仍应是一种有效的政策选择。
其次，我国不但处于发展时期，而且也处在由计划经济体制转向社会主义市场经济体制，由传统产业转向现代产业的经济转轨时期。在这种特定历史条件下，运用外商投资来调整我国经济结构有着特殊的重要性。外资大多投资于现代产业，在企业组织形式方面一般都采取产权明晰的现代公司制度，因此通过税收优惠政策吸收引进外资，对于我国加快社会主义市场经济改革，加快由传统产业向现代产业的转变具有重要意义。
五、在坚持适度举借外债的基础上，建立科学全面的外债使用评估体系，突出外债使用的效率原则
一国举借外债的作用是多方面的，最直接的有两条：一是弥补国内资金的不足，二是缓解国际收支的逆差。对我国来说，尽管外债数量目前仍处于警戒线以下，有较多增加外债的余地，但从资金的需求来看，一方面我国多年来保持了较高的储蓄率，1998年居民储蓄存款余额达到近6万亿元；另一方面外贸出现了持续的顺差。或许从长期经济发展的需要来看，资金缺口还是存在的，但在现在的情况下毫无疑问应当适度控制外债的数量。1999年2月，财政部副部长发表谈话强调，中国一直采取谨慎的外债政策，特别是亚洲金融危机爆发后，将采取更加谨慎的政策。在市场条件不好的情况下，将不急于进入国际资本市场。如果市场条件允许，经国务院批准，将选择较好的市场时机，以确保（外债）发行成功。这些看法进一步明确了我国谨慎举债的基本方针。
相对于举债形势而言，用债问题丝毫不令人乐观。长期以来外债使用效益不高的现象迫切需要高度重视并切实加以解决。有些地方与部门在外债使用项目的可行性报告的论证中，为求急于上马，人为造成可行性论证不充分、不切实际，一味追求规模的扩大，忽略效益的提高和国内资金配套的能力，导致项目建成后，企业经营管理水平和技术力量跟不上，引进的先进设备不配套，造成项目亏损。必须清醒地看到，无效用债比盲目借债对经济伤害更深，也更加不容易解决。建立一套全面的、科学的外债使用监督和评估体系是外债管理的“百年大计”，在这方面，财政部门大有可为。
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