论省区中长期规划的创新，本文主要内容关键词为：省区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济市场化和国际化进程的不断加快、省区之间发展差距的继续扩大，我国经济区域化趋势进一步增强，省区经济的系统性和自主性特征更加明显。面对21世纪国内外经济发展的新环境和新要求，科学地编制省区“十五”及2010年发展规划，实现省区中长期规划的创新，对于加快我国经济体制的转轨和经济增长方式的转型，促进国民经济持续快速健康发展，顺利实施全国分三步走的战略目标，具有十分重要的意义。
省区中长期规划的创新，实质上是省区发展战略的创新，在制定中要注重视野的开放性、理论的突破性、实践的针对性、体系的完整性和适度的超前性，更加突出其战略性、开放性、政策性和可操作性特点。主要应从以下八个方面予以重视：
一是战略理论的创新。在传统的计划经济体制下，省区政府是中央政府计划执行单位，缺乏自主发展地方经济的独立性，加之我国多年来以国防战备为目标展开地区生产力布局，因而在改革开放前没有能够真正按照经济规律和自然规律形成比较独立和完整的区域经济发展理论。改革开放以来，我国兴起了地区发展战略的研究，但是学术界奉行的理论基础，大多来自于西方经济学家的市场经济学和发展经济学，我国经济界没有真正形成具有中国特色和学术权威的区域发展理论。邓小平同志提出的两个大局的理论，奠定了我国区域发展战略的理论基础，这一理论把国际条件与国内条件，区位条件与资源条件，经济条件与社会条件，长期性与阶段性，效率优先与社会公平，率先致富和共同富裕有机结合起来，具有很强的战略性、时代性和指导性。在这个理论的指导下，先后实施了沿海地区发展战略、三大地带发展战略、区域协调发展战略、西部大开发战略，推动了我国宏观区域战略理论和实践的不断创新。但是，对于具有相对独立地位的各个省区而言，还存在一系列中观战略理论问题，全国经济布局的统一性与地方经济的多极性、区域发展的开放性与地方利益的安全性、宏观调控的有效性与市场主体的多元性、对内开放与对外开放、比较优势与竞争优势、生产力的梯度转移与跳跃式发展、发挥地方优势与产业结构趋同性等等，诸多战略理论问题仍然需要继续在探讨中破题和创新。
二是战略定位的创新。我国各个省区自然条件和经济社会发展水平差异较大，处在工业化进程的不同发展阶段，各个省区的生产分工定位处在不同的水平和层次，正确地进行省区战略定位，是合理配置资源，促进省区经济快速增长，实现全国协调发展，增强国家整体竞争能力的基础。为此，制定省区中长期规划，首先必须建立科学的具有指导意义的省区发展状态评价体系，对省区经济社会发展各个方面的优势和劣势进行客观比较，从而正确界定省区所处的发展阶段及其在区域发展格局中的地位，由此进一步选择省区发展战略。其次是必须深入研究省区之间的分工协调机制，计划经济体制下的生产分工机制已经不适应市场经济的环境，改革开放初期建立的省区之间的横向经济联合体系也不能适应建立新型分工关系的需要。如何按照以企业为主体、以政府为主导和优势互补、互利互惠的原则建立省区之间积极有效的分工协作机制，是迫切需要解决的重大理论与实践问题。从“十五”规划编制的情况看，仍然有不少省区进行封闭型平衡，分工定位和方向不明确、不准确，结构趋同，战略雷同的情况比较突出。如果用以指导实践，不仅难以增强区域竞争优势，而且会强化全国各省区间经济结构和生产力布局的趋同状况。
三是战略指标体系的创新。在计划经济体制下，省区中长期规划最根本的任务是贯彻国家战略意图，分解和落实国家计划指标，并且通过立法和行政手段强制贯彻实施。在经济市场化和区域化条件下，省区中长期规划的目标是以地方利益为基本取向，全国发展水平和国家预测指标是各省区参照系数，省区中长期规划指标体系已经发生了重要变化，不少省区以赶超全国平均水平、缩小发展差距为奋斗目标，增大经济总量，提高人均水平，壮大经济实力，提升在全国的比重和位次，已经成为各个省区具有地方特色的指标体系。但是由此以来，形成了新的指标层层加码的趋势，从“十五”计划的制定情况看，多数省区仍然表现出过于追求经济增长速度的倾向，“十五”期间国内生产总值预测增长速度只有个别省定为7%—7.5%，其他均高于8%， 即高于全国平均预测增长7%的速度，没有一个省区低于全国平均增长速度。与此同时， 资源节约和环境保护等指标仍然没有受到应有重视。除了个别省市，既便生态环境十分恶劣的省区，环境保护和建设在中长期规划中也未能置于比发展速度更加重要的地位。但是，在需求制约的条件下，经济竞争优势不再主要决定于经济规模和总量，而是决定于经济结构和运行的质量和效益；在知识经济已经初露端倪的条件下，地区综合竞争力更加决定于科技教育和社会发展水平以及可持续发展能力。以赶超为核心的指标体系虽然比起计划经济体制下的指标体系来是历史性的进步，具有重大的积极意义，但是显然又落后于国内外发展环境的变化，不能充分体现提高综合竞争力和可持续发展能力的要求。进一步创新省区中长期规划的指标体系是十分必要和紧迫的任务。
四是战略体系的创新。传统的中长期规划体系主要由地区和部门的规划构成，政府既是规划的制定者，又是规划的实施主体。省区中长期规划的内容从中央到地方，从宏观到微观，从政府到企业，从产业到产品，从产值到产量，从供给到销售，政府直接包揽了企业的生产经营活动。在经济市场化条件下，政府职能与企业职能相分离，企业是经济增长的主体，市场机制是资源配置的主要力量，这就要求省区中长期规划体系必须同市场经济体制相对应，体现政府职能的转变，有利于充分发挥市场机制的调节作用，有利于充分发挥企业的主体作用，有利于加强政府的宏观调控。省区中长期规划要跳出产品经济的模式，退出微观层次，不干预企业行为，不陷入难以准确把握的烦琐的数量指标，重点是高层次地展望国内外发展趋势，透彻分析经济社会发展的主要矛盾，制定省区经济和社会发展的基本战略，引导产业结构和生产力布局的优化，安排社会公共和公益性设施建设，制定重大宏观调控政策，促进经济社会事业可持续发展，切实突出预测性、战略性、宏观性和政策性，切忌通过中长期规划干预微观经济活动，代替市场功能，包揽企业决策。不可忽视的是，有的地方的中长期规划仍然政企不分，过多过细地规定产业、行业甚至于一般竞争性企业及其产品的发展方向，提出企业发展规模和生产经营指标，规划了不应该由政府干预的微观经济活动，而对于政府应该如何履行经济调节、社会管理和公共服务职能，对于如何运用经济法规和经济政策调节社会经济活动，则往往是比较贫乏和薄弱，也就是说，规划了政府不该管的事，而应该由政府规划和管理的事则未放在应有位置，如果按此实施，必然导致旧体制的回归，这是我们不能不高度警惕的问题。
五是战略政策的创新。在市场经济条件下，中长期规划的实施不再依靠指令性的指标体系，而是主要依靠相互配套的政策体系发挥调控作用，政策体系的创新是制定中长期规划的重点和难点，也是实施中长期规划的根本保证。省区中长期战略政策的创新，就是根据国内外经济环境的变化，针对省区经济发展的实际，用新的战略思路引导发展方向，按照市场经济原则积极调节各方面的利益关系，激发内在活力，组织社会服务，改善发展环境，增强聚集扩散能力，提高经济运行质量，促进经济持续快速增长和社会全面进步的政策体系。主要包括：①产业政策的创新。要把产业政策的重点从确定产业间的总量比例关系和制定产业及产品发展目录转移到制定产业技术政策、产业开放政策、产业保护政策、产业竞争政策、产业分工政策，创造充满活力，公开、公正、公平竞争的产业发展环境上来。②投融资政策创新。积极调整国有资本的投资领域和投资方式，促进国有资本从一般性竞争领域退出来，从垄断经营和独资经营的地位退出来，从全额投资转变为控股、参股和贴息。进一步放宽投资领域，改善投资环境，积极吸引国外投资，鼓励非国有经济投资，健全地方资金融通体系。③农业政策创新。切实改变由政府决定农村产业、产品发展方向，决定农村生产经营方式，决定农村社会事业发展的传统，真正尊重市场经济规律，尊重农民生产经营自主权，保护农业生产力和农民的积极性，按照政府职能，建立农业保护政策体系，完善农业投入和农业保险机制，加强农业基础设施建设，强化政府科技支农力度，加强农产品流通服务，完善农产品价格保护制度，依法保护农业资源。④开放政策创新。要以加入世界经济贸易组织为契机，从竞相采取优惠政策转变为构建开放型的体制和法规政策环境，建立高效的信用和社会服务体系，把对内开放与对外开放有机结合起来，形成内外平等的国民待遇环境，提高开放的水平和效益。⑤社会政策的创新。调整社会分配政策，创新分配方式，改革国有企业工资制度，积极推进按资本、技术等生产要素分配。综合运用财政、税收、利率、价格等手段，完善个人收入调节机制，建立独立于企事业单位的社会保障体系，提高低收入者的生活水平，促进社会公平。发展劳动力和人才市场，形成劳动力和人才市场流动机制，优化劳动力和人才结构，提高劳动力和人才转业和择业能力。
六是战略空间的创新。战略空间是立体型的多维空间，在经济市场化和国际化的条件下，发展空间在理论上具有无限外延和多层可分的巨大潜力。在传统生产能力过剩，世界经济贸易进入缓慢增长时期，我国尚未克服通货紧缩趋势的环境下，拓展发展空间，对于促进省区经济持续发展具有特别重要的意义。要用立体多维的战略思维进行空间定位，细分多维空间，寻求可用空间，抢占潜在空间，发挥比较优势，强化竞争优势，全方位多层次地开拓发展空间，把对内开放与对外开放结合起来，把水平分工与垂直分工结合起来，把资源、资金、市场、技术、劳动等生产要素的交换结合起来，把引进来和走出去结合起来，把传统产业优势与新兴产业优势结合起来，集中优势，强化优势，创新优势，实现以优攻劣、优优互补，以空间置换时间，加快区域经济发展。
七是战略动力的创新。省区中长期规划具有公共服务性和社会效益性特性，必须充分发挥政府的主导作用，形成市场机制和政府职能相结合的动力机制。创新动力机制的关键是正确处理各方面利益关系，合理划分各方面的权利和责任，属于中央政府的职能，应该由中央政府承担；属于地方政府的职能，由地方政府承担；属于社会的职能，由各级政府组织和引导社会组织承担；属于企业和个人的责任，由政府通过宏观调控政策进行引导。各居其位，各负其责，各得其利，才能把各方面的动力与活力有机结合起来。应该指出，目前中央与地方、政府与社会、政府与企业之间的地位、责任和利益关系还比较混乱，越是基层政府负担越重。以公路建设为例，中央政府只承担国道投资，乡政府则从国道、省道到县乡道路都要承受负担，从而出现负担逐级加重，动力逐层递减的情况，甚至于引起群众的不满。省区中长期规划要进一步体现地位、责任和利益的统一，在安排财政收支和项目建设的同时，应该相应落实权利和责任，以便充分调动各个方面的积极性，尤其要注意保护和调动基层和群众的积极性。
八是战略决策机制的创新。省区中长期规划的内容具有全局性、前瞻性和综合性特征，规划的制定和实施过程具有群众性和广泛性要求，建立科学决策和民主决策的机制，是提高省区中长期规划编制水平、调动各方面积极性、增强规划可行性的基础。由于省区决策程序大多不完善，专家型人才数量不多而且比较分散，所以有些地方虽然也草草完成了一些咨询程序，但咨询论证的质量并不高，其实质还是秘书起草，领导拍板，往往成为职能部门材料和党政领导观点的汇总，缺乏战略的高度，经不住理论和实践的验证，难以得到广泛认同，不能有效发挥协调和指导作用。创新省区中长期规划的决策机制，是提高规划的科学程度和社会认同程度的必要保证。要强化规划编制的程序性和法制性，积极研究制定编制省区中长期规划的程序性法规，运用法定程序确保规划的科学性、民主性和权威性；培育一支具有较高素质并且相对稳定的区域战略专家咨询队伍和权威性的研究结构，建立有效的专家咨询论证责任制度；各级领导干部要强化战略意识，注重战略思维，充分运用多种方式广泛集中民智，不断增强战略决策的能力。
积极推进省区中长期规划的创新，提高“十五”及2010年规划的编制水平，切实避免新一轮体制复归、结构同构和盲目扩张，是我国当前必须予以密切关注的重大宏观经济问题，希望引起各方面的认真思考。