直接收入补贴改革与我国农业国内支持政策，本文主要内容关键词为：我国农业论文,收入论文,政策论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引 言
作为通过价格干预进行的间接补贴政策的替代，直接收入补贴政策不仅对促进关贸总协定乌拉圭回合农业协议的达成起到了至关重要的作用①，而且近年来伴随农业协议的实施，许多国家更是把直接收入补贴，特别是与当前产量和价格脱钩的收入支付政策，作为国内农业支持的重要手段和改革方向。从我国情况看，一方面，农业国内支持问题在中国加入WTO谈判中曾经是一个难点问题，即使在加入WTO后，它也将是各方关注的焦点问题；另一方面，国内粮食流通领域价格支持的低效率和高成本暴露出的弊端也越来越明显。因此，遵循国际农业支持与补贴政策发展方向，实施直接收入补贴以解决我国农业支持现存问题就越来越引起国内学界的兴趣。本文拟在阐述国外农业直接收入补贴实践的基础上，探讨中国实施该项政策的可能性和局限性。
一、直接收入补贴及其优点
（一）直接收入补贴定义
农业直接收入补贴，是指政府为了稳定和提高农民收入或减少政策调整给农民收入带来的损失而对个体农民进行的直接转移支付，它是相对于价格支持等间接补贴而言的。直接补贴通常具有很强针对性，它有狭义与广义之分。从狭义的角度理解，直接收入补贴是为了补偿由于价格支持削减或其它政策调整给农民收入造成的损失而进行的政府支付。从广义的角度看，直接收入补贴是指政府对一切以收入为目标的农民直接进行的补贴和支付，它不仅包括狭义的收入补贴，还包括农民最低收入保障政策、农业灾害救济政策以及收入保险政策等。本文的研究仅局限于狭义的直接收入补贴。
狭义的直接收入补贴或是作为过渡期内的补偿支付而存在，或是作为政府现有支持结构性调整的政策而存在。前者是政府在削减农业总支持过程中为减少对农民收入造成的冲击而引入的，后者则是基于效率考虑将价格补贴转化为收入补贴，总支持水平却不一定下降。按照实施补贴的方式不同收入补贴又可以分为以下两种情况。一种是与农民当前和今后的生产完全无关的政府支付。由于这些补贴与当前的生产和价格脱钩，农民的生产决策将主要基于预期的市场价格，补贴由政府财政直接支付，因此不会对消费者征收隐型税。理论上讲这一支付不产生任何经济扭曲，可以归入WTO规则所规定的国内支持的“绿箱”范畴，其代表是美国1996年《农业法》改革后实行的“生产灵活性契约支付”。另一种是产生较小经济扭曲的收入补贴，它要求支付接受者遵守某些对当前投入、产出水平产生一定程度扭曲的限制条件。WTO规则所规定的国内支持的“蓝箱”政策可以划入这一范畴，目前典型代表是欧盟对农业施行的补偿支付，它要求接受支付的农民休耕一定比例的土地。
直接收入补贴与间接补贴政策存在明显不同。间接补贴政策主要是通过政府规划确定的目标支持价格来鼓励生产，间接保证农民获得较高收入；而直接收入补贴政策不通过价格或产量等间接手段，政府根据事先确定的基期产出水平或其它条件直接对目标农民进行支付。直接收入补贴也不同于政府就整个行业进行的补贴或投入，如科研投入或基建投资等，它的目标只是农民收入，直接对个体农民进行补贴，收入的获得更加直接。
（二）直接收入补贴的理论依据
作为一项农业政策改革，直接收入补贴之所以在近年为许多国家奉行，主要是源于其理论上的吸引力。而这种吸引力一方面产生于对传统价格支持理论的深刻反思，另一方面则来自于WTO规则对它的倡导。与其它补贴方式相比，其优点主要表现在以下3个方面。
1.直接收入补贴效率更高。由于对商品市场的价格干预必然会带来无谓损失，因此理论上存在如下可能：损失者可以向干预政策的获益者支付不少于其所获收益的贿赂，而自己在支付贿赂后的境况仍好于存在价格干预的情况（Gardner，1990）。这一过程是一个帕累托改进，交易中双方的最大净收益就是整个无谓损失数量。具体看，用农业直接收入补贴替代农产品价格支持政策可以产生一个三方皆赢的结果：改革后，生产者所获补贴不少于以前；市场价格下降带来消费者剩余增加；政府财政支出在没有增加的情况下，却取得了同样的政策目标。总之，由于资源配置更加有效，扭曲产生的损失消失，经济整体福利状况得到提高。
2.直接收入补贴有利于环境保护目标的实现。高水平的价格支持总是会刺激农户增加投入，化肥、农药等农业投入品的密集使用则会破坏生态平衡，使环境恶化。直接收入补贴由于不对价格产生影响，从而能够避免这样的副作用出现。同时，为参加环保计划而放弃某些收入的农民提供补偿，还有利于环保政策的推行和长期化。因此，它是实现WTO“绿箱”政策中环境保护计划的有效途径。
3.直接收入补贴有利于增加补贴透明度。农民的生产决策主要是基于边际收益和边际成本做出的，纯粹直接收入补贴的性质决定了它独立于这两个变量，生产者将完全依据市场价格信号安排生产，因此它对当前或今后的产出及贸易不产生扭曲。由于不存在对消费者的隐型征税，直接收入补贴增强了对农业支持的透明度。它的数量就是经济中其它部门对农业的净转移支付，不仅一目了然，而且有利于社会监督和减少对农业的过高支持。
二、欧、美、墨农业直接收入补贴改革
（一）《欧盟2000年议程》及农业补偿支付
在乌拉圭回合谈判中，面对美国和凯恩斯集团②的压力，1992年欧盟各成员国同意大幅度改革共同农业政策，并于1993年削减了谷物、油籽和豆类作物的支持价格。同时，作为对生产者损失的补偿，欧盟引入了“补偿支付”这一部分与生产脱钩的直接收入补贴形式，支付主要基于这些作物1989～1991年间的平均种植面积，并要求大的生产者休耕部分农田。1995年欧盟该项补贴占其国内总支持量（“绿箱”、“黄箱”及“蓝箱”合计）的24％（ERS，1998）。1999年3月，为了给新一轮的WTO多边谈判和欧盟东扩创造条件，欧盟在柏林首脑会议上又通过了《欧盟2000年议程》，进一步把农业补贴由价格支持转向直接收入补贴。该法案的有效期为6年，从2000年年初开始实施。此次改革后，欧盟将谷物的国内支持价格每吨下调了18欧元，设定在每吨101欧元的水平上；为补偿价格下降造成的损失，欧盟对生产者的直接支付水平也由每吨54欧元提高到63欧元，并且将在3年的时间里，逐步将原来对油菜籽较高的直接支付下调到与谷物相等的水平；作为条件，接受直接收入补贴的生产者必须休耕10％的农田。从补偿支付的补贴力度看，一个地区补偿支付总水平的上限被锁定，单个农民所能获得的支付水平则没有上限，具体数额取决于该地区农民基期的耕地面积（包括休耕部分）和过去该地区作物的平均单产水平（ERS，USDA，1999）。这一改革减小了欧盟农产品市场的扭曲程度，同时也进一步降低了“黄箱”国内支持水平。
（二）美国《农业法》改革与“生产灵活性契约支付”
1996年4月美国新《农业法》生效，其中最重要的改革是引入一种全新的与生产脱钩的直接收入补贴方式，即“生产灵活性契约支付计划”，它取代了传统的通过目标价格实施的不足支付③。具体做法是：小麦、玉米等7种作物的生产者根据其1991～1995年间任何一年所获不足支付的土地面积与政府签订合约。按照合约规定，参加者在保持土地的农业用途及适当的水土保持标准的前提下获取政府的收入补贴。除蔬菜和水果外，计划参加者可以自由选择种植基期的7种作物中的任何作物。这一直接收入补贴的总额7年合计为356亿美元，每年递减。同时规定个人年最大补贴获得额不得超过4万美元。合约有效期为7年，从1996年到2002年年底（ERS，1996）。
“生产灵活性契约支付计划”实施是基于农户的基期种植面积和过去的平均单产，但取消了以前的限产休耕规定，因此，补贴数量与农民当前和今后的生产决策无关。农民在作物种植品种选择上获得了更大的灵活性，能够根据市场信号自行安排生产，收入补贴则在一定程度上增强了农民抵御价格波动风险的能力。2000财政年度该项支出占当年美国政府对农场直接支付总额的21％④（ERS，2000）。由于这项政策的实行使以前属于“蓝箱”的支持被划入“绿箱”范畴，因此美国农业扭曲支持总水平大幅下降，远远低于向WTO承诺的上限，而农业国内支持总量不仅没有下降，相反却比基期有所上升。
（三）墨西哥农业改革中的直接收入补贴
1994年墨西哥政府发起了新的农场支持计划，向谷物和油籽生产者（大约占墨农民总数的90％）提供直接收入补贴，作为取消作物保护价后对生产者的补偿。补贴的基础是1991～1993年间享有政府支持价格的9种作物的平均种植面积。该项目也要求参加者保持土地的农业用途，并在1996年后取消了作物种植品种限制。该项目的实施期为15年，前10年补贴额固定，后5年补贴额递减。单个农场能获得的最大补贴额大约相当于6700美元。该项目另一个具有吸引力的地方是，补贴的分配比价格支持时更加有利于维持生计的贫困农民。因为维持生计农民生产的作物主要用于自己消费，几乎不为市场生产，所以无法享受到保护价的好处；而新计划中每个农户均能获得收益，同时规定了获得补贴的最大农田数量为100公顷，从而对大土地所有者进行了限制（John Baffes & Jacob Meerman， 1997）。
三、直接收入补贴改革评价
从以上3个国家的改革来看，其政策目标都是增强市场的导向功能，使收入补贴与当前的生产脱钩，减少扭曲，促进经济效率的提高。但是由于3国在改革实施方式上的差别和原有基础的不同，实施效果并不相同。
（一）直接收入补贴改革的方向是完全与生产脱钩，而不是欧盟的部分脱钩模式
WTO农业协议附件二第六条规定：属于“绿箱”范畴的直接收入支持“其任何特定年度的支付量都不应以基期过后任何生产年度的生产要素投入作为基础；并且不得为获取这类款项而要求生产”。因此，《欧盟2000年议程》通过限产实施的补偿支付本质上不能归于这一“绿箱”范畴，仍属“蓝箱”政策。同时，附件二第十二条还界定了以环保为目标的“绿箱”支付。欧盟的改革既没有把环保作为收入补贴的明确目标，也没有将补贴水平与农户服从环保目标产生的成本增加相联系，所以欧盟的补偿支付也不能归入这一“绿箱”政策。相反，美国和墨西哥的改革却与第六条规则一致，因此属于“绿箱”政策。乌拉圭回合谈判农业协议中“蓝箱”政策具有临时妥协性，当初美国实行的不足支付政策也属于“蓝箱”，但经过改革后已完全并入“绿箱”之中。目前只有瑞士、冰岛和斯洛伐克3国与欧盟仍采用“蓝箱”政策，因此，原先的谈判平衡力量已经打破。可以想像，在新一轮谈判中，欧盟的“蓝箱”政策将受到美国和凯恩斯集团的强烈质疑，政策重新调整的可能性极大。
（二）直接收入补贴只是整个支持体系中的一种方式，它不能替代其它补贴独立存在
直接收入补贴的目标是农民收入，它并不能解决生产层次的问题。而保障供给和农民收入目标一样是每一个国家农业政策的一部分。政策目标不能多于政策工具这一经济学常识告诉人们，肩负着多项任务的农业若要有效完成目标，必须使用多种支持方式。农业保障供给目标的实现需要生产投入支持；农业环境与可持续发展目标的实现需要相应的水土保持计划。从3国农业直接支付改革的整体框架中，人们也可以清楚地看到如下3个与农业生产支持相关的特点：第一，3国都在实行直接收入补贴的同时仍维持一定程度上的保护价政策。欧盟仍保留了高于世界市场价格的内部干预价格，同时农产品进口税后价格更设定在内部干预价格155％的水平上；美国仍保留着原有的无追索抵贷⑤这一保护价形式，在近几年世界市场价格疲软的情况下，保证了美国农业种植面积有增无减；墨西哥也保留了对玉米和豆类的最低保护价政策。第二，对敏感商品仍采用价格支持政策，没有实行直接收入补贴。例如，欧盟的糖和奶制品，美国的奶制品、糖、花生及烟草等农产品，仍保留着较高的价格支持。第三，改革后，3国在保障生产的其它政策上的开支有增无减，如农业科研投入、病虫害控制、农业保险和紧急救助等。
（三）现行的直接收入补贴具有临时性和过渡性
3国现行的直接收入补贴都是作为政府支持价格削减的补偿形式存在，其目的是在过渡期内减缓对农民的冲击，减少政策调整的政治阻力。它们都属于补偿支付形式的收入补贴，这就要求补贴的额度和期限与改革引起的政策调整困难程度相联系，否则将有失社会公正。因此，尽管这一政策属于WTO规则所规定的减免范围，但是正如巴克威尔等（Buckwell et al.，European Commission，1997，）指出的那样，如果不是以提供某种公共产品为目标，任何直接收入补贴，即使是完全与生产脱钩的补贴，也不能长期合法化。补贴的长期存在需要国内政治的支持，原有的价格支持政策之所以长期化是因为它促进了产量目标和粮食安全目标的实现。因此，美国和墨西哥的改革都规定直接收入补贴逐年递减，并且补贴有明确的期限。
（四）直接收入补贴改革可能会对农业增长造成负面影响，也可能出现过度补贴问题
由于直接收入补贴割断了它与产量之间的联系，而它的引入又是作为价格支持的替代，因此很可能会出现如下结果：一方面，支持价格削减将导致生产下滑，而价格和产量共同作用导致农业总产出下降，进而对农业投资和盈利带来负面影响；另一方面，支持价格的削减使农产品的边际收益下降，造成对农产品生产的投入需求减弱，影响相关产业的产出。而且以土地作为收入补贴分配标准还会挫伤单产高于平均水平农民的生产积极性。从国际背景看，收入补贴正是在国际农产品相对过剩的情况下大行其道的，在某种程度上甚至可以说，通过支持价格进行的补贴是解决短缺问题的有效手段，而收入补贴则是农产品过剩的产物。
另外，与价格补贴不同，直接收入补贴不与当前市场价格相联系，因此它可能会走向过度补贴的一面。因为当市场价格上升时，原有情况中支持价格与市场价格之间差额会随之缩小，政府补贴支出相应减少；而直接收入补贴水平由于事先固定，因此，即使在市场价格较高时，补贴额依然不会相应变化，这时的收入分配机制就显得不很合理，农民享受着额外补贴，消费者却在承受着高价格的同时还要背负纳税负担。
（五）发展中国家实行直接收入补贴具有特殊限制条件
从墨西哥改革的具体操作情况来看，发展中国家由于自身市场发育不健全、政府信誉等级较差以及土地产权不清等原因，在实施直接收入补贴过程中可能会遇到许多意想不到的问题。第一，尽管减少价格支持后市场在生产中的作用更加突出，但是由于高关税及非关税壁垒的存在，国内交通不畅及行政限制产生的地区分割等扭曲的存在，市场的信息传导和资源分配功能仍无法有效地发挥。第二，由于发展中国家农民的组织程度低以及相应的各种风险市场不健全，如缺少期货市场或期货市场无法发挥保值和价格发现功能时，农民面对的市场风险可能增加。第三，由于发展中国家缺少相应的土地注册登记制度以及土地所有和承租关系混乱，收入补贴在操作中遇到困难。第四，由于政府信誉等级较差，许多农民在土地登记初期害怕政府以此为名增加税负，因此存在瞒报和故意漏报耕地的情况，而享有信息优势和手握权力者则趁机多报耕地，从而造成分配上的不合理。
四、我国实行直接收入补贴的现实意义
（一）直接收入补贴能够为我国加入WTO后受冲击农民提供直接补偿
减缓政策调整对农民收入的冲击是采用直接收入补贴的最直接理由。一个国家对农业的综合支持不仅包括国内支持，也包括相应的边境措施，而农产品贸易自由化中市场准入的增加会使支持总水平下降。劳动力大量剩余、土地和资本相对稀缺的要素禀赋决定了我国在粮、棉等大宗农产品生产上不具比较优势。而中国加入WTO后，关税及非关税壁垒要相应降低，关税配额的实施及对私人部门的分配将使进口量增加。综合来看，一部分种粮农民的利益受到损害，生产和收入遭受冲击将在所难免。即使通过价格手段使用WTO对发展中国家的微量支持优惠条件⑥，受冲击农民的利益也难以完全保障，特别是价格支持手段无法直接针对目标人群，因此应付收入问题效率低下。这就要求采用直接收入补贴方式提高补贴效率，稳定这部分种粮农民的收入，即在加入WTO对经济整体有益的情况下，不损害部分人的利益，通过收入再分配做到帕累托改进。
（二）农产品价格支持政策与目前农业问题的症结
尽管目前我国农业支持总水平可能仍为负值，但20世纪90年代以来政府对农业的补贴大幅增加也是不争的事实。特别是近几年，三大粮食品种按保护价敞开收购政策占用了政府多达数千亿元资金，每年仅价格补贴一项政府财政支出就在数百亿元以上。但事实却是粮食产量的确上来了，而农民收入的提高幅度与政府支出相比却不成比例，甚至在政府补贴不断增加的情况下，连续3年农民收入增幅下降，这又直接导致了工农业收入差距不断扩大，给国民经济发展带来了诸多负面影响。究其根源主要是在补贴的手段和实施方式上，我国目前采用的主要是在流通领域通过价格支持进行补贴，而补贴的实施主体是国有粮食收储企业，政府按其收购入库的粮食数量发放补贴。这一补贴行为决定了一方面，价格支持必然带来效率损失，造成政府补贴和农民收入增加不对称；另一方面，实施主体自身利益的存在使寻租行为难以避免，中间环节侵吞国家补贴，侵占农民利益的现象时有发生。
再反观问题的另一面，保护价带来的产量大幅提升，起初着实让人们为提前实现粮食产量5亿吨目标欣喜了一番，但是不久持续的“卖粮难”和价格低迷就让人高兴不起来了。这一问题的症结也与支持价格水平过高有关系，高于市场均衡价格的支持价格必然引起超额供给。在缺少相应的质量及卫生标准的情况下，边际收益的增加诱发化肥、农药等生产要素过量使用，导致环境污染加重及农产品药物残留增加，农产品质量下降；早期按保护价格收购粮食的低标准则在一定程度上鼓励了劣质农产品生产。对上述问题的反思使直接收入补贴政策逐渐浮出水面。
（三）直接收入补贴有利于环境保护目标，促进农业可持续发展
长期以来由于资源紧张、需求压力大，我国许多草场、湖泊以及林地都被开垦用于粮食生产，目前有部分人口依托这些土地繁衍生息。尽管近年来政府相继出台了多项水土保护的相关规定，但是实施效果并不理想。原因是当地农民就业机会少，找不到其它生活方式以获取稳定的收入。在这种情况下，强行实施水土保持规定既难以推行又缺乏社会公平。而实行与环境物品的供给相挂钩的对农民的直接收入补贴则可以打破“越穷越垦，越垦越荒，越荒越穷”的恶性循环。政府直接的固定支付相当于从农民手中重新购回了这些土地的使用权，农民则可以利用这些支付保证最低生活，寻求其它就业途径。同时，某些适宜用作自然保护区或旅游的环境资源也可以通过直接收入补贴方式让农民获得永久性收入而得到保护，这符合WTO“绿箱”支持政策。
五、我国实施直接收入补贴可能遇到的问题
直接收入补贴尽管可能成为解决上述问题的有效途径，但能否推行以及效果如何还要面对很多理论和现实问题。
（一）直接收入补贴如何与政府的农业发展目标相协调
直接收入补贴在我国的实行首先要考虑它的实施结果是否与我国农业的基本目标相一致。现阶段我国农业主要面对三大目标：一是农产品供给目标；二是农民收入目标；三是农业的可持续发展目标。直接收入补贴不仅与后面两者并行不悖，并且有助于这两项目标的实现。但是对于保障供给目标来说，则可能会存在抵触，因为如前所述，直接收入补贴对农产品产量存在负面影响。
我国在20世纪90年代中期大幅提高粮食保护价主要是为了应付通货膨胀，因为当时理论界很多人把高通胀归因于粮食价格上涨，尤其是高质量粳米短缺引发的价格上涨。保护价的初衷可能是产量目标更甚于农民收入目标。但在今天产量目标实现后，农民收入目标已显得越来越重要。而且粮食供给持续过剩，政府财政负担不断增加，也使政府维持较高保护价的激励越来越不足。保护价长期不能履行还将损害政府声誉，影响政府其它农业政策的执行。因此，在粮食过剩的情况下，完全可以适当降低保护价水平，同时通过直接收入补贴来弥补农民收入的下降，这将有助于稳定农民收入和适当产量目标的同时实现。但是需要指出的是，保护价不能取消，收入补贴与保护价应该搭配使用。尤其是在我国粮食长期国内供给压力较大的特殊国情下，保护价水平将对国内粮食自给率产生重要影响。重要的是选择合理的保护价水平，提高粮食的综合生产能力。这样，再结合收入补贴政策就可以同时实现政府农业的三项目标。
（二）实施直接收入补贴的规模
关于加入WTO之后中国的农业补贴问题，国内许多讨论聚焦在按照规则允许，我国还有多大空间这一问题上。其实，WTO并没有限制国内支持的总水平，限制的只是补贴的手段，要求削减的只是产生贸易和生产扭曲的“黄箱”政策而已，对“绿箱”政策支持强度并没有限制⑦。因此，加入WTO之后对农业支持的真正限制来自政府的财力和农业在国内政治经济中的地位。
近期内我国实施直接收入补贴的规模，可以根据其目标的不同分别考虑。例如，为减缓加入WTO后农民遭受的冲击，收入补贴力度可以参考生产者补贴等值计算结果，通过直接收入补贴弥补关税减让和配额等非关税壁垒削减带来的农业支持总水平下降，使加入WTO后农业的总支持至少不低于加入WTO前的水平；而替代支持价格削减的收入补贴，可以参照近年的政府价格支持年度补贴额计算，1997年国家财政用于价格补贴的支出达到了328.8亿元，比当年农牧业税397.5亿元略少；而以环保为目的的收入补贴，其额度可以依据进入环保项目的土地为农民带来的收益确定。但是，我国农业人口占全部人口比例大这一国情，决定了农业直接收入补贴的规模将不足以满足农民收入增长的要求，真正解决农民收入问题需要劳动力转移步伐的加快和农业劳动生产率的提高。
（三）实施中可能遇到的具体问题
收入补贴的实施必须考虑其分配基础。国外主要是以农田规模和所在地区过去的平均单产为基础，兼顾所有者及租赁生产者两方面利益。目前我国农田属集体所有，由农户承包经营，承包的原则基本上是“按人配地，按户承包”。因此，政府、集体组织和农民三者之间土地关系并不明确，土地登记制度的缺位也使承租与使用关系较为混乱。特别是农村兼业现象的存在使分配更加复杂，单纯按目前的土地关系进行收入补贴很难保障以种田为主业的农民的利益。而且，在户均规模小且分散的情况下，若对农地用途做出某些限制，势必会给监管造成困难，人为地增加实施成本。
收入补贴绝不是最低生活保障或救济补贴，它的目的在于帮助种粮农民减少调整成本，因此更不能按人口分配。况且，农业人口在总人口中比例过高、国家财政对农业的支持力度有限等原因决定了若进行普遍补贴，人均补贴额度必然很低，难以达到目的。因此，这项政策应当先在粮食主产省试行。其理由，一是这些地区农民主业仍为粮食产业，土地关系相对稳定；二是保护价调低和加入WTO后这些地区农民收入所受冲击相对较大；三是主产省的农民相对于东部经济发达地区和西部国家税收减免或优惠地区农民来说，负担更重一些。
同时还应该看到，用收入补贴部分代替保护价政策虽然会使市场在农产品生产中的作用增强，但是由于国内扭曲的存在，并不能对其效果估计过高，农产品进一步市场化还需稳步推进其它措施的配合。为解决农民的价格风险可能增加的问题，政府应发挥更积极的作用，合理运用库存以及保护底价政策，使价格波动保持在一个合理的区间，并通过期货市场、农民组织、作物及收入保险等其它手段降低价格风险。
六、结 论
由价格补贴向直接收入补贴转变是符合经济效率要求的国际趋势，在我国它同样有着理论上的巨大吸引力。把保护价水平降到均衡价格以下，同时对农民进行直接收入补贴，可以提高农民收入：①支持价格削减为政府节约的成本；②无谓损失的减少；③粮食收储企业等中间部门寻租以及运营成本的减少。但是，由于在我国现阶段土地产权、市场化条件、财政能力以及监督等方面具体因素的限制，这项政策大范围实施的时机还不很成熟。因此，这项政策应当首先在粮食主产区和生态环境恶劣地区试行，作为加入WTO后缓解大宗农产品生产者所受冲击以及生态环境保护的补偿措施。
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①1992年欧盟新农业法改革中引入了补偿支付，对某些农作物生产者进行直接支付以补偿国内支持价格削减对农民收入造成的损失。正是这一改革使得欧盟和美国把原属需要减让的“与限产相关的支付”等“黄箱”政策重新定义为可以免予削减的“蓝箱”政策，为乌拉圭回合农业谈判最终达成一致铺平了道路。
②凯恩斯集团是由澳大利亚、加拿大及阿根廷等多个国家组成的WTO多边谈判中的农业谈判集团，其目标是消除农业出口补贴和彻底削减农业关税及产生扭曲的国内支持。
③不足支付是一种按不同种植作物进行支付的价格支持补贴，某一作物单位商品的补贴数量等于某一时期内该作物无追索贷款率和全国平均市场价格中较高的一个与政府事先确定的目标价格之间的差额。
④2000年政府农场直接支付为233亿美元，主要包括四大项，按份额依次为：农场紧急援助38％、无追索抵贷支付32％、生产灵活性契约支付21％以及水土保持和其它9％等。
⑤无追索抵贷是指参与政府农产品支持计划的农场主或加工商在销售年度开始时，用一定数量的农产品作为抵押从政府获得规定的贷款。不同农产品贷款额度不同。在一定时期内若市场价格高于贷款水平和利息率之和，则农民可以赎回商品进行销售；若市场价较低，农民可以不归还贷款，用抵押品结算而无需受罚。同时符合规定的农民也可以不用商品进行抵押，在市场价低时，直接要求政府支付贷款率与市场价之间的差额。它的作用相当于政府保护价。
⑥对于特定产品，微量支持是指若支持量在相关年度中不超过该种产品生产总值的10％，可以免予计入发展中国家的“黄箱”AMS计算，对于发达国家该比例为5％。中国在加入WTO谈判中承诺“黄箱”支持不超过农业产值的8.5％。
⑦凯恩斯集团要求对“绿箱”政策中“只产生较小的扭曲”的具体大小进行明确定义，并要求对“绿箱”支持水平设定限制，研究具体条款在多大支持力度下满足产生较小扭曲这一原则。
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