广东省建筑设计研究院 广东广州
摘要：本文阐述了PPP模式的含义及特点，然后进一步阐明了广东省农村污水处理设施建设运营现状，引出了广东省农村污水处理设施建设项目采用PPP模式的必要性和可行性分析，最后以云浮市郁南县整县生活污水处理捆绑PPP项目为例，率先对整县生活污水处理进行捆绑，采用PPP模式，引入社会资本进行治理，既发挥市场对资源配置的决定作用，又更好发挥政府的作用。
关键词：PPP模式；农村污水；设施建设
农村污水治理是改善农村人居环境的重要内容，是广大农民群众的迫切愿望，是促进城乡协调发展的有效途径，是全面建成小康社会的基本要求。党中央国务院关于改善农村人居环境的指导意见中明确提出要加快农村环境综合整治，重点治理农村垃圾和污水。“十二五”以来，广东省不断加大环保基础设施投入和建设力度，城乡生活污水处理设施建设取得积极进展，但粤东西北地区生活污水治理工作明显滞后，已成为制约广东省经济社会可持续发展和率先实现全面建成小康社会的突出短板。为切实改善粤东西北地区城乡人居环境，广东省政府制定了《加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案》，明确提出，到2018年底，实现粤东西北地区各市市区、县城污水处理率分别达到95%、85%以上，乡镇一级污水处理设施全覆盖，80%以上的农村生活污水得到有效处理的总体要求，并明晰县（市、区）政府是农村污水处理设施项目的责任主体。本轮农村污水处理设施的建设内容规模小，数量多，涉及面很广，投资规模大，并且要求在较短时间内完成，单单依靠政府投入，采用传统的投资建设模式已难以满足本轮农村污水处理设施的建设需求。因此，采用PPP模式，将项目捆绑打包，引入技术领先、管理先进、实力雄厚的社会资本参与全县污水设施的投资建设成为本轮农村污水处理设施建设成败的关键。
1. PPP模式的含义
PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，直译为“公私合伙制”，是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。其实质上是对政府传统投资模式的变革和创新，通过政府职能转变和机制创新，充分发挥政府部门和私人部门各自的优势，弥补对方的不足，使公共服务质量得到提高[1]。
PPP模式项目具有以下特点：（1）以项目为主体，全过程合作。PPP是以某具体项目为主体，在项目的全过程中合作，并不是在项目的某个阶段进行合作。从项目的设立开始，到项目的结束终止，整个过程都是由公共部门与私人部门共同完成的。（2）利益共享、风险共担，强调风险最优分配的原则。PPP项目是由公共部门和私人部门共同投资完成，应采取利益共享、风险共担的分配原则。在风险分配时，强调整个项目风险最小化的原则，即政府公共部门和私人部门各自承担自己最有能力承担的那部分风险。（3）使效率与公平达到有机结合。PPP模式既可以引进私人部门的资金，又可以利用私人部门的效率。私人部门的参与可以使项目建设运营的效率大大提高，政府部门的参与又可以使项目为社会公平的提供公共产品或服务，公平与效率可以达到完美的结合[2-5]。
2. 广东省农村污水处理设施建设运营现状
近几年，广东省高度重视污水设施建设，粤东西北地区也开展了一批试点村建设，以点带面推进全省农村污水处理设施建设。但是由于粤东西北地区地方政府财政力量薄弱，投入不足，缺乏相应配套资金，污水设施配套管网建设滞后，污水收集处理效果不佳；缺少专业技术人员，管护水平较低，污水设施运行效果不甚理想，部分设施甚至已停止运行。这些问题使污水治理效果远不能达到全面建成小康社会的要求。
3. 广东省农村污水处理设施建设项目采用PPP模式的必要性
PPP模式可以促进地方政府从基础设施建设的参与者到监督者的转变，有利于转变政府职能，减轻当期财政压力，是地方政府深化改革的重要抓手。广东省农村污水处理设施建设项目采用PPP模式的必要性主要体现在以下几方面：（1）是弥补政府资金不足，降低财政压力的需要。市政基础设施建设项目具有公益性强、耗资量大、建设周期长、资金回收慢等特点，政府部门往往难以独自支撑，PPP模式通过引入社会资本参与市政基础设施建设，将融资主体、责任主体转移到私营部分，既能弥补政府建设资金的不足，缓解当期财政压力，又能保证向社会提供足够的公共产品和服务。（2）有效降低地方政府债务的金融风险，减少短期债务压力。PPP模式通过社会资本的参与，不增加融资平台债务，融资风险不会转移到财政，有利于减少短期债务压力，降低地方债务风险。（3）有效减轻地方政府性融资压力。通过政府与社会资本共同出资，形成风险共单及利益共享机制，减轻政府在基础设施建设方面的融资强度和压力，政府无须回购，从根本上减轻政府在基础设施建设方面的融资负担。（4）有效提高项目管理水平和运作效率。通过政府和社会资本的有效结合，政府全程参与和监管，有利于项目的顺利推进和规范管理，而社会资本参与则有利于项目建设效率和管理效率、降低成本。（5）形成合理的风险分担机制。政府与企业共同承担项目风险，融资、建设和运营风险主要由企业承担，其成本和收益都在项目内部进行平衡；在项目自身收入不足以平衡投资成本及收益的情况下，如造成项目存在亏损的原因并非法律、政策和最低需求等因素，则政府无需就项目承担风险兜底。
4. 广东省农村污水处理设施建设项目采用PPP模式的可行性
十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2013年以来，国务院、国家发改委、财政部等部委先后出台了一系列法律政策，引导和支持政府与社会资本合作。根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号），在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的指导意见》（国发[2014]60号），在城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等鼓励采用政府和社会资本合作模式。
由此可知，环境保护、市政工程、污水垃圾处理等领域均是国家鼓励政府和社会资本合作的项目类型。广东省农村污水处理设施建设项目选用PPP模式进行建设，符合国家关于支持鼓励PPP模式的相关政策。市政污水处理属于公用服务，一直以来都是政府的职责，采用PPP模式引入社会资本共同开发，符合新时期PPP的精髓，同时PPP模式的操作灵活，形式多样，目前很多实施方式也在逐渐探索和被认可。因此，从目前的政策导向和已经完成或正在开展的类似项目来看，采用PPP模式进行广东省农村污水处理设施建设是可行和合适的。
5. 案例分析——以云浮市郁南县整县生活污水处理捆绑PPP项目为例
云浮市郁南县为全国农村生活污水治理示范县，率先对整县生活污水处理进行捆绑，采用PPP模式，引入社会资本进行治理，既发挥市场对资源配置的决定作用，又更好发挥政府的作用。目前，该项目已完成社会资本的采购，成功签约，成为广东省首个成功落地的整县生活污水处理捆绑PPP项目。
5.1 项目概况
根据《实施方案》的总体要求，结合郁南实际，郁南县政府提出，到2017年底，县城区、镇区和农村污水收集处理率分别达到95%、85%和80%。按照该目标，郁南县整县生活污水处理捆绑PPP项目包括新建14座镇级污水处理设施及配套管网；完善县城区和2个中心镇污水收集管网；903个农村污水处理设施及配套管网；112个农村污水处理设施的后续维护；15个中心村人居环境综合提升。通过实施该项目，全县生活污水基本得到有效收集处理，解决全县包括48万农村常住人口在内的生活污水处理问题。详见表1。
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表1 郁南县整县生活污水处理捆绑PPP项目概况
项目名称 项目内容及规模 项目总投资 运作模式 股权结构 付费机制 采购方式 郁南县整县生活污水处理捆绑PPP项目 打包实施包括县城区、南江口镇、连滩镇3个污水处理厂配套管网，建设其余12个争取14座污水处理设施及配套管网； 建设全县903个农村生活污水处理设施； 每个镇1个共15个“人居环境综合提升工程”样板村。 50232.59万元 DBFO（设计-建设-融资-运营）模式 中标社会资本在郁南县成立项目公司，政府不参股项目公司 项目公司住呀收入来源于管网可用性付费、管网运营养护费、镇区污水处理服务费、农村污水处理设施可用性付费、农村污水处理设施可用性付费、农村污水处理设施运营养护费、样板村工程可用性付费。县政府按本县规定的生活污水收费标准向城镇居民征收污水处理服务费，农村按人均收取污水处理设施运行维护费，用于支付项目公司服务费，不足部门由政府进行可行性缺口补贴。 竞争性磋商
5.2 项目创新
（1）整县捆绑打包。对项目进行整县捆绑，扩大项目规模，创新性地提出“多项目捆绑”、“城镇与农村捆绑”、“厂网捆绑”、“建设与运营捆绑”等4个捆绑模式，“多项目捆绑”实现规模效应，“城镇与农村捆绑”实现城乡一体化的整合效应，“厂网捆绑”实现污水收集和处理效果的责任合并，“建设与运营捆绑”实现项目全生命周期的统一。整县生活污水处理捆绑PPP项目总投资约5.02亿元，提高了项目吸引力。
（2）增加“人居环境综合提升”内容，增强项目的示范效应。在该项目中，挑选15个中心村进行人居环境综合提升设计建设，使得社会资本和各级政府眼前一亮，更加看好项目的前景以及所带来的示范效应，进一步增加项目对社会资本的吸引力。
（3）科学设定绩效考核机制。一是以结果为导向设定考核指标，包括污水收集率、污水浓度、污水量、出水水质等；二是增加场景性描述，如要求无污水外泄入河，无地面污水聚集；三是绩效考核引入公众监督，如农村污水运营绩效评价设置了“社会综合评价”项目，公众评价结果直接影响项目付费，倒逼社会资本增强服务意识，提高服务效率，保证服务质量。
（4）设置合理的建设进度安排和项目效果补救机制，打破一般投资与效果分离的现状建设机制，确保污水处理项目公共服务的有效供应，实现真正的治理效果。
6.结语
PPP模式将有效的吸引社会资本对污水处理设施建设的投资，大大减轻政府的财政压力，充分发挥公私双方各自的优势，使污水设施建设效率、运营效果得到提高。目前，PPP模式在广东省污水处理设施建设中的应用尚处于探索阶段，郁南县首个整县生活污水处理捆绑PPP项目的成功落地，为广东省乃至全国农村污水处理设施建设PPP项目提供了宝贵经验。
参考文献：
[1]项英辉，刘全芝.浅析PPP模式在沈阳市农村水利设施建设中的应用[J].沈阳科学学术年会，2011.
[2]孙洁.PPP管理模式在城市污水处理中的应用[J].湖南财经高等专科学校学报，2010，26（123）：73-76.
[3]陈大洲.管窥我国PPP模式下的农村环境治理[J].江西农业学报，2014，26（11）：131-134.
[4]沈显武.PPP模式在污水处理中的应用[J].法制博览，2015，05（下）：291-293.
[5]蒋世苹.云南省城镇化基础设施建设PPP投资模式探索[D].云南：云南大学，2014.
论文作者:莫惠婷
论文发表刊物:《基层建设》2016年20期
论文发表时间:2016/12/12
标签：污水处理论文; 项目论文; 农村论文; 污水论文; 模式论文; 郁南县论文; 设施论文; 《基层建设》2016年20期论文;