福利国家为什么需要慈善部门?，本文主要内容关键词为：慈善论文,福利论文,部门论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“二战”结束后，起源于英国的现代福利国家体制在西方发达资本主义国家纷纷确立，并在20世纪60-70年代达到顶峰，由国家提供的福利项目几乎覆盖了社会生活的各个领域。不仅北欧的社会民主主义国家建立了“从摇篮到坟墓”的高福利社会保障，以自由主义为立国之基的美国也在“向贫困宣战”和“伟大社会”的旗号下发展社会福利，使“福利国家”涉及的范围迅速扩大[1]207。但是，随着两次石油危机的冲击，经济滞胀阴霾不散，福利国家体制也在20世纪80年代陷入危机。一时间，诸如“危机中的福利国家”、“转型中的福利国家”、“重构福利国家”、“后福利国家”等概念不断出现，学者们不再满足于此前对福利国家的合理性论证，转而对福利国家的模式、危机和转型展开研究。 令人遗憾的是，在学者们为“危机中的福利国家”开出的诸多药方中，慈善部门①在“重构福利国家”中的功能却没有得到足够的重视。究其原因，萨拉蒙认为，政治上的左派和右派似乎都加入了这个沉默的共谋。左派担心承认一个充满活力的慈善部门的存在，可能会妨碍政府职能的扩张；右派则担心承认颇具规模的慈善部门的存在，会让人们对他们的观点——国家活动的扩张会对私人团体构成威胁——产生怀疑[2]1-2。尽管有学者在福利国家的框架内提出“福利多元主义”的概念，试图让政府委托慈善部门提供公共物品，但由于福利的供给依赖政府的资助，对慈善部门的这一定位很快受到了新自由主义者的批评。在新自由主义者看来，慈善部门如果在资金上过多地依赖政府，将会失去决策和行动的自主性。他们或是推崇福利的市场化模式，主张由慈善部门承担最低限度的社会保障；或是强调慈善的个人化色彩，希望慈善部门在公共服务以外的领域创造价值。因此，新自由主义者所设想的慈善部门与其说是为了“重构福利国家”，毋宁说是为了“取代福利国家”。他们的努力尽管对福利国家的变革产生了一定影响(例如迫使左派上台后提出了“第三条道路”)，但福利国家的运转模式并没有受到根本性的冲击。在福利国家研究中，新自由主义的慈善部门观也没有获得广泛的认同。 可以看到，无论是出于左右两派的沉默共谋，还是出于福利多元主义与新自由主义的相互龃龉，关于慈善部门在福利国家中的功能问题始终没有在福利国家的研究中得到全面和系统的讨论。本文试图在辨析福利多元主义与新自由主义之争的基础上，结合全球化时代和后金融危机时代慈善部门出现的新特征，揭示慈善部门在福利国家中发挥的重要作用。 一、福利国家研究中的慈善部门与福利多元主义 在福利国家急速扩张、高歌猛进的黄金时代，国家和政府理所当然地成为福利国家研究中最为重要的研究对象。20世纪60年代中期，当经济学家开始进军福利国家的研究之后，国家与市场的关系、社会政策与经济政策的协调性等问题才得到广泛关注[3]。但此时，现代意义上的第三部门尚未兴起，传统时代具有扶贫救济功能的互助组织已逐渐式微，慈善部门不仅鲜见于福利国家的运作中，更不会成为研究者们关注的对象。在老派的社会民主主义者看来，慈善部门是非专业的，也是不稳定的，它们常常在国家的福利供给中帮倒忙，并且每每在接受其服务的人面前摆出一副大恩人的姿态[4]10。直到20世纪90年代，考夫曼在《社会福利国家面临的挑战》中依然慨叹：“传统的公共政策辩论只涉及市场经济与国家的关系，现在围绕社会福利部门的政策辩论仍然还一直受这一观点的支配。”[5]84 20世纪七八十年代之交，受石油危机以后经济滞胀的持续影响，西方福利国家开始陷入危机。为了摆脱困境，这一时期的研究者开始跳出国家与市场的分析框架，转向社会领域为福利国家寻求出路，福利多元主义就在这一背景下应运而生。根据泰勒的研究，福利多元主义的概念最早出现于英国沃尔芬登委员会在1978年发布的报告《志愿组织的未来》中，该报告认为慈善部门应当在福利国家中扮演更为重要的角色。一年后，格莱斯顿在其著作《变动世界中的志愿行为》中再次强调了慈善部门在福利国家中的功能。他认为，在一个“偏好导向的社会”中，关注平等与正义的政府将保留为福利提供财政支持的职责，而大多数的福利供给职能应当由志愿性的慈善部门来接管[6]。在素有结社传统的美国，萨拉蒙发现，传统的福利国家理论没有将政府作为资金提供者和监管者的作用与政府作为服务提供者的作用区别开来。实际上，美国政府利用了大量慈善组织来实施政府的职能，其结果是出现了一个精巧的“第三方治理体系”[7]。作为一种公共服务的供给体系，政府与慈善部门的合作模式可以将福利国家通过民主政治程序调动资源、确定优先权的能力与小型的、地方取向的慈善团体提供服务的能力结合起来，使作为一种社会权利的福利得以实现，并在服务的提供中保留了有利的竞争和多元主义[2]211。 耐人寻味的是，一些同样主张福利多元主义的学者却没有将慈善部门纳入他们的分析框架中。例如，罗斯认为，福利是全社会的产物，国家不应是大多数人寻求福利的主要机构，市场和家庭同样可以成为福利的提供者。在他提出的“福利组合”(welfare mix)的概念中，共同构成社会总福利的三种机制分别是：家庭、市场和国家，其中并没有慈善部门。在罗斯看来，非营利的福利供给不过是市场供给的一个变种，慈善部门的大部分收入仍然源于服务性收费，而非公益性捐赠[8]。埃斯平-安德森在著名的《福利资本主义的三个世界》一书中也沿用了“家庭—市场—国家”的三分法作为福利模式的分类标准之一。全书对“慈善”功能的论述仅出现在第4章一个很不起眼的段落中[9]120。国内有学者在介绍福利多元主义时，曾误以为西方学者将慈善部门纳入福利多元主义的时间晚于罗斯提出“家庭—市场—国家”三分法的时间[10]。实际上，如前所述，早在罗斯(1986)和埃斯平-安德森(1990)之前，格莱斯顿(1979)和萨拉蒙(1982)就已经专门著书讨论慈善部门在福利国家中的功能了。因此，尽管我们不能排除罗斯和埃斯平-安德森“忽视”前人研究的可能性，但在全球结社革命已经兴起的20世纪80年代末，这种“忽视”或许正表明他们对慈善部门在福利国家中的功能所持的谨慎态度。换句话说，福利多元主义究竟包含哪些要素，在西方学者那里也是多元的。 总之，从福利国家的实践中看，这一时期慈善部门参与公共服务供给已是大势所趋。但从观念上看，许多人并没有意识到慈善部门将要承担大的责任，他们认为这是国家充当的角色，而慈善部门扮演的只是补缺空白的角色[11]382。福利国家研究中的主流范式依然是传统的“国家—市场”二分法或以罗斯和埃斯平-安德森为代表的“家庭—市场—国家”三分法。部分福利多元主义者对慈善部门功能的强调也大多局限于减轻国家财政负担、改善服务供给绩效的层面。 二、对福利多元主义的批评：新自由主义的慈善部门观 进入20世纪80年代后，随着以里根和撒切尔夫人为代表的新自由主义改革渐显成效，福利多元主义对慈善部门的定位开始受到挑战。在新自由主义者看来，福利国家是一切罪恶的源泉，它阻碍了社会的变革创新，也限制了公民的选择权利[12]。国家不应在福利供给中扮演主要角色，即使委托慈善部门来提供公共服务，慈善部门也会由于对政府资源的依赖而失去自身的优势。为了获得政府的财政支持，慈善部门会转向政府优先关注的服务领域，而不是考虑服务对象的实际需求。这不仅会扭曲慈善部门的宗旨，也会降低福利供给的效率。早在现代慈善部门兴起之前，历史上就有不少民间慈善组织由于依赖政府的资金支持而失去独立性的事例[13]163。因此，新自由主义者反对将慈善部门作为公共服务的主要供给者，主张以市场化的方式来消除福利国家的弊病。由于市场具有中立性，它是唯一一种既可以尊重公民的个人自由又能够通过竞争保证资源利用效率的福利供给机制。吉登斯曾将新自由主义分为两个流派，其中主要的一个流派是保守派，也就是人们通常所说的“新右派”(new right)；另一种是在道德上和经济上均主张自由放任的“自由论者”(libertarian)[4]6。“新右派”十分强调自力更生与个人奋斗的传统价值，他们认为福利国家已经培养出一种“依赖的文化”，对政府津贴与社会权利的过分强调，不仅埋葬了人们的自救能力，也削弱了家庭和私人慈善的传统功能，它除了使人们变得自私自利，没有任何好处可言。至于家庭和慈善部门，应该在市场机制无法满足需求的地方发挥最基本的社会保障功能[6]。 除了强调以市场化的方式提供福利外，新自由主义者中的“自由论者”还常常以慈善的个人化特征，反对福利多元主义者将慈善部门纳入国家的再分配体系。针对罗尔斯提出的“分配正义”的观念，诺齐克批驳道，任何人或任何群体都没有资格控制所有的资源，都没有资格共同决定如何把它们施舍出去。他反对国家强制性的再分配制度，主张个人通过自愿的慈善行为来实现财富的转移[14]179，317。蒂尔尼等指出，一切慈善都是个人化的。这种绝对的自由是慈善伟大力量的源泉，因为它使捐赠者能够表达他们的个性，为创新行动创造空间[15]11。弗朗金认为，如果慈善只是悄无声息地满足共同体的需求，那么它对自己的定位就与政府没有多大区别。考虑到政府可以通过税收来筹集资金，慈善部门的支付能力在短期内是很难超过公共部门的，因此，如果慈善的全部追求只是局限于尾随和辅助公共部门来提供服务的话，它就无法将自身的潜能发挥到极致。相反，只有当慈善活动是以捐赠者的个人兴趣和追求为中心的时候，它才能为社会带来多元与变革[16]168。克拉默区分了慈善部门参与服务供给的三种类型：增补型志愿服务、互补型志愿服务和主导型志愿服务。增补型志愿服务是政府服务的同质性延伸，政府在此类服务的供给中占主导地位；互补型志愿服务是与政府服务相异质的服务，其中，政府与慈善部门的权力关系是平等的；主导型志愿服务是无政府参与的服务，慈善部门在其中占支配地位[17]237。因此，慈善部门不仅可以通过增补型志愿服务提升公共服务的供给绩效，还能凭借互补型志愿服务和主导型志愿服务弥补社会福利的结构缺陷。而除了服务供给外，慈善部门在福利国家中还发挥着服务开发、价值守护、倡议游说等重要作用[17]171。吉德伦等认为，慈善部门在福利国家中既能发挥服务功能，也可以发挥社会功能和代表功能。由于慈善组织进行倡议活动的主要目标就是政府制定的政策，这些功能之间是存在紧张关系的，慈善部门时常会在接受政府财政支持的同时攻击政府[18]。最后，批评者对慈善部门中正在蔓延的职业化趋势也感到忧虑，因为捐赠者对慈善表达性的、充满激情的甚至是固执己见的印记正慢慢地被时间抹去，并被更加工具化和中立化的特征所取代[16]170-171。如果说在“前福利国家”时代，人们还时常以慈善的“特殊主义”和“业余主义”为由，反对国家在建立起全面和专业的公共服务系统之前向私人机构提供拨款，那么当福利国家的大厦已然建起，进入“后福利国家”时代的人们却开始以同样的理由来论证慈善部门在福利国家中的合法性了。无论是强调慈善的个人化色彩，还是质疑慈善的专业化趋势，新自由主义的慈善部门观都跳出了福利多元主义的分析框架，不再将“公共服务的提供者”视为慈善部门最重要的角色。 三、在理想与现实之间：慈善部门在福利国家中的功能 纵观福利多元主义与新自由主义关于慈善部门的争论，前者更加关注现实，肯定了慈善部门在福利供给中发挥的积极作用；后者更具理想色彩，期待慈善部门能在公共服务以外的领域创造价值。到20世纪90年代，理论界的交锋似乎也影响了历史的进程，不仅受新自由主义影响最深的美国和英国先后见证了左翼政党的重新执政，许多刚刚经历剧变的东欧国家也接连出现了意料之外的“左派复兴”。当然，此时的美国民主党和英国工党已经无法摆脱里根、撒切尔时代新自由主义改革的影响，它们所提出的“第三条道路”与其说是“社会民主主义的复兴”，不如说是“社会民主主义的自由主义化”。在东欧，“左派复兴”亦不可能退回到此前共产党执政的“计划福利时代”，在波兰、匈牙利、立陶宛等国，由原共产党解散后另建的新社会党均宣称奉行社会民主主义。这些新党从意识形态到组织原则都已与本国的旧社会党和西方社会党无大区别，而且为了摆脱历史包袱，往往比后者走得更远[19]。从慈善部门的发展状况来看，理想与现实的冲突也逐渐淡化：一方面，国家的福利供给越来越离不开慈善部门的合作，公共服务的绩效有了显著提升；另一方面，慈善部门的资金来源日趋多元，服务领域的拓展使社会福利的结构更加完善。此外，慈善组织的价值倡导和民主促进功能不仅没有因为福利水平的提升而走向“历史的终结”，反而在多元主义日盛的现代社会中发挥得更加突出。最后，随着全球化进程的加快，慈善部门在缓解福利国家结构性失业的进程中展示出巨大的潜力，并以更加迅速和灵活的姿态出现在国际支援的行动中。 1.绩效提升 公共服务的绩效提升是福利多元主义者最为强调的慈善部门的功能。相比于政府，慈善部门更具专业性、回应性和灵活性，它不仅可以在数量上补充政府提供的公共服务，还能在质量上差异化地满足不同人群的福利需求。根据福利多元主义的观点，国家从直接提供福利的角色上退下来，不应被看成是福利的收缩，而应看成是多个供应者之间各种任务的一种再分配[20]114。为了提升服务供给的绩效水平，由政府提供财政支持、委托慈善部门提供公共服务的协同治理模式已经普遍地为福利国家所采用。有时，政府甚至还会出资创立一些慈善组织来提供现有机构不能提供的服务或政府不愿自己提供的服务。已有研究表明，政府资助最高的地区也是慈善部门最发达的地区，反之亦然[2]81。然而，新自由主义者认为，慈善部门参与国家的福利供给会损害组织的自主性，并使其变得和政府一样官僚化，从而影响公共服务的绩效提升。对此，福利多元主义者给予了有力的回应。萨拉蒙通过对美国紧缩时代政府与慈善部门的研究表明，里根政府尽管是以加强慈善部门的名义提出预算削减方案，但实际上却让慈善部门承受了严重的经济压力。新自由主义关于慈善部门独立性的理想不过是一种“志愿主义的神话”，根据这种观点，慈善部门发展的关键在于减少国家的作用，更多地依赖私人资金和私人行动的支持。但慈善部门在资金方面几乎不可避免地是依赖性的——不是依赖公共资金，就是依赖私人资源。在历史上，私人资金和政府资金一样，也伴随着很多附加条件，威胁到机构的独立性。至少，因接受公共资金而带来的独立性的潜在损失，应该与单独依赖私人资金对独立性的挑战相比较[2]111。总之，如果慈善部门真的能够在接受政府资金的同时保持决策和行动的自主性，那么福利多元主义者对慈善部门有助于提升公共服务绩效的假设就可以得到广泛的认同。但与此同时，新自由主义者的疑虑也会如一把达摩克利斯之剑悬挂在慈善部门的上空，时刻提醒慈善部门在与政府的合作中不忘初心。 2.结构补充 不同于福利多元主义者强调政府在提供公共服务时可能存在的绩效不足，新自由主义者更加关注国家的福利供给是否存在先天性的结构缺陷。在福利国家中，尽管由国家提供的福利项目几乎覆盖了社会生活的各个领域，但这并不意味着福利国家的社会政策可以满足公民的所有需求。首先，福利国家的政府预算需要经过民主程序的审议，一个福利项目通常只有获得多数成员的同意才可付诸实施。这样的制度设计自然可以使在总人口中占多数的低收入人群得到国家的福利救济，但是，一些并不占人口多数的弱势群体(如少数族裔、罕见病患者等)却很有可能被遗忘在国家的救济范围之外。此时，具有个人化色彩的慈善部门可以利用私人捐赠和志愿行动来为这些特殊人群提供帮助。2014年，风靡全球的“冰桶挑战”就是一个通过慈善的方式救助罕见病患者的典型案例。其次，由国家提供的福利项目大多关注物质层面的补助，就公民的精神需求而言，这种全面化、无差异的福利制度便会表现出自身的不足。相反，慈善部门可以凭借高灵活性和高回应性的特点，差异化地满足不同人群的精神需求。最后，福利国家的救助通常只是“授人以鱼”，这不仅会使福利国家背负“养懒汉”的污名，也可能让受助者因接受并非经过自己努力所获得的资助而感到羞辱。传统的慈善事业通常也着眼于施舍与济贫，但随着现代第三部门的兴起，自我救助和机会创造已经成为慈善事业的核心原则。越来越多的慈善组织开始致力于弱势人群职业技能的提升以及工作机会的创造。近年来，社会企业、微型金融等新型慈善模式的兴起也反映了这一发展趋势。当然，慈善部门之所以有能力不断拓宽自己的服务领域，从而更多地在国家福利体系之外发挥潜能，也得益于资金来源的日趋多元化，其中最为显著的就是政府资助所占比重的下降和营业性收入所占比重的提升。因此，尽管这一时期慈善部门参与提供公共服务已是大势所趋，但新自由主义者有关福利市场化与慈善个人化的理想也逐渐成为现实。 3.价值倡导 无论是强调服务绩效的提升，还是着眼于福利结构的补充，传统的关于慈善部门功能的讨论都局限于回答“如何才能更好地满足公民的福利需求”这一问题。然而，从本质上看，慈善是人们用来实现他们的道德愿景、塑造和提升社会道德标准的一种方式，这里有新的理想和新的价值表述，有对社会问题革新性的解决方案，甚至包括一些相互对抗的理念和措施[21]96-97。如果说对公共需求的满足定义了慈善的一个侧面，那么它的另一个侧面则是个人价值的表达[22]。在福利国家中，福利是一种基于公民权的社会保障，除了收入水平的差异可能会影响公民的福利状况外，种族、肤色、信仰等身份性特征都不是决定福利水平的因素。国家的福利政策是价值无偏的，它具有鲜明的公共性色彩。相反，慈善事业是高度个人化的，捐赠人的捐赠动机、关注领域、服务对象都与其价值追求密切相关。一个人向反堕胎协会捐款或许只是因为自己是一个虔诚的福音派信徒，而一个无神论者可能仅仅为没有宗教背景的学校设立奖学金。依托慈善部门，捐赠人可以将自己的理念投射到公共空间，通过价值倡导的方式，影响政治精英和社会大众的观念转变，进而推动福利国家的政策制定与社会变革。虽然一些国家在免税资格和活动范围方面设立了针对倡导型组织的限制性条款，但慈善部门在福利国家中的价值倡导功能依然显著。近年来，在福利政策、族群冲突、外来移民等问题的讨论中，来自慈善部门的声音已经成为政府决策的重要参考因素。此外，慈善部门的价值倡导功能还促进了多元文化的发展，不同价值观念的交流与碰撞为福利国家的社会创新提供了源泉。最后，由于慈善部门的资金筹集能力毕竟有限，价值倡导通常也是慈善部门最廉价的选择。例如，美国消费者一年就能在能源消费中花费1万亿美元——通常认为能源消耗是产生环境问题的主要原因，而为解决环境问题的慈善支出仅有大约1亿美元[23]12。要想用这万分之一的资金来改变现状，进行节能环保的价值倡导或许是慈善部门最现实可行的选择。 4.民主促进 民主促进是慈善部门在福利国家中发挥的又一重要作用，它与价值倡导功能有关，但不止于此。首先，慈善部门就其结构而言是由各种各样的志愿性社团组成的，它是公民结社自由的权利在福利国家中的“定在”，是现代公民社会的重要组成部分。在福利国家体制尚未兴起的19世纪中叶，托克维尔发现，在欧洲大陆，人们对平等的热爱比对自由的热爱更炽热也更坚定，但这种对平等的过度偏好可能会使人们陷入彼此孤立的个人主义之中；相反，美国则通过自由制度的建立克服了平等造成的个人主义，这其中最为显著的就是美国人在市民生活中的结社行为[24]620，631，635。如今，以社会平等为目标的福利国家同样陷入了“独自打保龄球”的个人主义危机，而以志愿结社为原则的现代慈善部门或许可以成为福利国家重塑民主政治的载体。其次，慈善部门就其参与政府公共服务的供给而言，同样具有民主促进的功能[25]。不同于福利国家通过多数同意的民主程序来制定国民的福利保障，慈善部门更多地依靠公民参与和协商审议来决定公共服务的供给方案。如果说前者是政治民主在社会政策领域的延伸，那么后者则是行政民主在公私伙伴关系中的表现。实际上，正是在福利国家体制方兴未艾的20世纪50年代初，沃尔多发表了行政学史上具有范式转换意义的《民主行政理论的发展》一文。他认为，此时的美国已经成了官僚体制过度膨胀的“行政国家”，“如果行政果真是现代政府的核心，那么20世纪的民主理论必须包含行政在内”[26]。可见，以民主行政替代官僚行政的理想从一开始就伴随着福利国家的发展，其中，政府与慈善部门的合作对于形成民主行政理论强调的“多中心治理”无疑是具有重要意义的。最后，慈善部门的价值倡导有时也会升级为激进的社会运动。从历史上看，社会运动推动了福利国家的民主发展，它产生于慈善的公共领域，并从根本上塑造了政府的职责，重设了政府的优先事项。废除奴隶制、改善避难所和医院条件、改革监狱管理、减少以至最终禁止童工，都是其中的经典案例[21]163。 5.就业吸收 充分就业曾被视为福利国家发展的关键基础，这也是贝弗里奇计划的基本假设之一。在福利资本主义的黄金时代，国家不仅实现了充分就业的理想，且大部分岗位为全职工作，主要分布在制造业及相关产业中[27]21，27。然而，石油危机爆发以后，西方福利国家纷纷陷入了失业率与通货膨胀率同时高涨的经济滞胀，依靠通货膨胀来扩大就业的凯恩斯主义宣告失效。随着新自由主义改革的兴起，经济全球化进程不断加快，资本的跨国流动以及生产要素市场的全球化，使一些常规生产开始向第三世界国家转移，福利国家的充分就业逐渐被结构性失业所取代。以联邦德国为例，由于欧洲的一体化和铁幕的消失，在联邦德国的西面和东面都有素质较高的劳动力可供使用，他们愿意接受远比西欧低得多的工资，由此引发的生产向外转移自然会导致本国就业机会的减少[5]73。就业率的下降不仅会减少国家的税收收入，更会导致国民对福利需求的进一步提升。为了缓解福利国家的就业压力，诸如降低工资、提高创新能力、增强劳动力市场的灵活性、加强教育与职业培训等方案不断被提出。但遗憾的是，传统的福利国家研究者大多将目光局限于经济领域的调整，对社会领域尤其是慈善部门吸收就业的能力没有给予足够的重视。这一方面是由于传统的慈善组织大多由志愿者组成，组织成员的职业化趋势只是在现代慈善部门兴起之后才开始出现。另一方面，由于慈善部门涵盖的范围十分广泛，加之许多草根组织没有在政府部门进行注册登记，在很长一段时间内，学术界对慈善部门吸收的实际就业人数缺乏可靠的统计研究。直到20世纪90年代，美国约翰·霍普金斯大学在全球范围内开展了关于非营利部门的比较项目之后，非营利部门的就业吸收功能才引起人们的关注。这一研究发现，除宗教团体外，22个国家的非营利部门是一个1.1万亿美元的产业，它们雇用了相当于近1900万个全职工作人员。非营利就业占所有非农就业的近5％，占所有服务行业就业的10％，占所有公共部门就业的27％[28]8。到2010年，美国非营利部门的就业人数已达约1300万，占美国就业人口的10％；资产总量超过3.4万亿美元。按照世界银行公布的当年各国国内生产总值排行榜，这个经济体的实力可以名列世界第4位[29]207。 6.国际支援 经济全球化所引发的资本外流虽然使一些落后国家实现了经济的高速增长，但并没有从整体上缩小发达国家与落后国家之间的差距。南北发展的不平衡、中心与边缘的对立都是在全球经济体系形成之后才愈发显著的。沃勒斯坦认为，与经济两极化一同产生的是强国与弱国之间的政治两极化，正是帝国主义在政治领域的发展使经济领域的“不平等交换”成为现实[30]5。从全球范围来看，由于民主政治远没有像市场经济那样获得普遍的接受，经济全球化的迅速推进并没有带来福利全球化的同步发展，发达国家的企业主可以通过转移生产的方式到落后国家享受更低的工资成本，而落后国家的劳动者却很难通过转移工作的方式到发达国家享受更高的福利保障。由于国家的福利供给依赖于向本国公民征缴的税收收入，因此福利国家并没有对他国公民实施救济的责任。相反，志愿性的慈善部门是无国界的，捐赠人和志愿者完全可以根据自己的意愿在世界各地开展慈善援助。例如，全球最大的基金会——比尔和梅琳达·盖茨基金会，其宗旨就是促进全球卫生和教育领域的平等。此外，由于福利国家的支援方案通常需要通过民主程序的审议，因此，在跨国救灾、难民援助等领域，更具灵活性和回应性的慈善部门可以比福利国家更快地发挥国际支援的作用。除了物质资源的援助外，全球民主人权状况的提升同样离不开慈善部门。例如，在一国一族的范围内，人权问题已经可以通过现代民主自由秩序得到基本的解决；但对于国际与族际之间的人权平等，现代福利国家即使拥有再完善的民主制度也无能为力，因此，就会有许多慈善组织为反对人权问题上的双重或多重标准、为普世性的人权平等而努力[13]156。值得注意的是，慈善部门的国际支援功能并非仅仅有利于接受支援的落后国家，对福利国家而言，世界各国的均衡发展以及自由民主的价值推广同样具有十分重要的战略意义。因此，在讨论“福利国家为什么需要慈善部门”时，也应将慈善部门的这一功能包含在内。 四、危机与出路：慈善部门的“新边疆” 高夫等在《福利国家的全球化未来》中写道：“‘危机’这一术语在以往肯定是被过度使用了，但是用它形容2008年以后的局面却是再合适不过的。”[31]719毫无疑问，全球金融危机的爆发是当代福利国家面临的又一次重要转折，就连一直在福利国家转型中扮演重要角色的慈善部门也在此次危机中受到了空前的冲击。一方面，福利国家为了抵偿债务，不得不削减公共资金的投入，这自然会影响政府对慈善部门的资金支持。另一方面，经济形势的萧条使来源于私人领域的慈善捐赠大幅缩水。根据美国施惠基金会发布的报告，金融危机后，美国的慈善捐款数额连续6年低于2007年的捐赠水平，直到2014年，才以3583.8亿美元的水平超过了2007年通胀调整后的3551.7亿美元[32]。可以看到，由于福利国家在金融危机后再次陷入财政困境，而新自由主义的政策方针又被视为这场危机的罪魁祸首，慈善部门在这一背景下寻求新的出路已是不可阻挡的趋势。 2014年，素来以推崇“福利国家与慈善部门的伙伴关系”而闻名的美国学者萨拉蒙编辑出版了新著《慈善事业的新边疆》。在该书导论中，萨拉蒙指出，慈善事业正在经历一场重要的革命，这场革命的中心是慈善事业与社会投资工具的爆炸式发展。一系列令人眼花缭乱的新工具和新机制已经用于资助解决社会问题的慈善活动中。相比于20世纪的慈善事业，慈善的“新边疆”(newfrontier)更加关注社会和投资回报，并试图找到可以使问题得到永久性解决的可持续发展机制[33]。不难发现，在这本新著中，萨拉蒙已经将关注点转向了慈善部门与市场部门的合作，这既不同于传统的福利多元主义者所关注的福利国家与慈善部门的合作，也不同于新自由主义者所强调的福利国家与市场部门的合作。因此，萨拉蒙将慈善部门的这一转向视为一场重要的革命，并非空穴来风。近年来，通过志愿行为实现公共物品供给的新制度形式层出不穷。其中，混合组织和社会风险投资等方式，因其模糊了营利与非营利的界限而引发了尤为广泛的讨论与争议，具体包括社会企业、微型金融、风险慈善、“B Corps”(一种在营利组织中进行非营利救助的组织形式)、事业关联营销、影响力投资等[34]2。资中筠认为，营利与非营利相结合的新公益②可能孕育着一种资本自觉的革新之道，其核心就是改变其“唯利是图”的本性。不过，新公益仍然是新生事物，尽管发展迅速，但从整个社会看，应该还处于实验阶段，相关的法律也尚待制定[35]472，475。也有批评者指出，受市场原教旨主义的影响，慈善部门会将其服务对象概念化为消费者(而不是公民)，从而掩盖了福利国家保护公民社会权利的重要性，削弱了慈善部门挑战国家的动力，并使其动员民众争取社会权利的历史使命难以为继[36]。可以看到，在慈善部门的“新边疆”，社会投资与市场模式的引入或将成为后金融危机时代慈善部门发展的新增长点。 综上所述，慈善部门在福利国家中的功能是不断演化的。它既没有如福利多元主义者所规划的那样，安于做福利国家的合作者；也没有像新自由主义者所理想的那般，完全靠私人捐赠来做公益。实际上，慈善部门在提升公共服务的绩效和完善社会福利的结构中所发挥的作用，已经成为争辩双方皆不能否认的事实。不同于传统慈善组织主要关注受助人的处境改善，现代慈善部门十分强调捐赠人的价值追求，在福利国家的转型中，慈善部门在价值倡导和民主促进方面同样发挥着重要作用。随着全球化进程的不断深入，福利国家见证了慈善部门吸收就业的巨大潜能，落后国家也获得了来自跨国慈善机构的国际支援。展望未来，福利国家的转型任重道远，慈善部门的发展也充满变数。福利国家为什么需要慈善部门?对这一问题的解答仍有待于我们进一步的观察与思考。 注释： ①在西方文献中，慈善部门(philanthropic sector)与志愿部门(voluntary sector)、非营利部门(nonprofit sector)等概念意义相近，且经常混用。但“慈善部门”的范围相对较小，主要由具有志愿性和公益性的社会组织组成，一般不包括工会等互益性组织。在福利国家研究中，由于工会的作用已经受到广泛关注，而本文讨论的主要是公益性的志愿组织，因此，在下文的论述中，除涉及数量信息的引文外，将统一使用“慈善部门”这一概念。 ②资中筠为了区分英语中的charity与philanthropy，将后者译为“公益”，实际所指与本文中的“慈善”相同。