英国公有企业改革的绩效、问题及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：英国论文,企业改革论文,绩效论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F15.1（561） 文献标识码：A
文章编号：0257－2834（2002）05－0046－08
自中世纪以来，英国一直是欧洲的主要国家之一，在国际事务中起着很重要的作用，从国有企业改革来说，它走过了从国有化到私有化的艰苦历程，1979年撒切尔夫人上台执政后，大规模进行国有企业私有化（英国称为商业化）改革，在如何搞活国有企业方面积累了丰富的经验，有些经验被实践证明是成功的，我们可以从实际出发加以借鉴和引用，加速我国国有企业改革的步伐。
一、战后英国经历的三次“国有化”浪潮
（一）国有化的动因
战后的英国曾经是西方发达资本主义国家中推行国有化的典型地区。当时推行国有化，有着各种各样的理由。在理论上，当时混合经济理论盛行，而实行国有化，建立公有企业，则是国家直接干预经济、发展混合经济制度的主要手段。在社会思潮方面，英国作为社会主义学说的发祥地之一，社会主义思想有着广泛的传播和深刻的影响，而建立公有企业就是社会主义的一项重要主张。从战后初期的经济形势来看，经受大战重创的英国，迫切需要国家在基础设施领域和投资大、风险高的部门直接出面配置资源，组织生产，而政府要做到这一点，公有企业是最直接、最得心应手的工具。此外，还有一些具体因素，也从各个方面推动了当时公有企业的发展。例如，在本国资本实力不足的情况下，通过建立公有企业可以加速资本集中，抵御外国大企业对本国市场的大规模渗透；为了推动落后地区的工业化，只有公有企业才会依从政府宏观发展战略目标主动地向落后地区投资建厂；有些部门具有自然垄断性质，无论从生产、管理还是从维护消费者利益来看，都适合由国家经营；为了避免某个私营企业在一个产业部门的垄断，公有企业可以成为其竞争对手；在社会矛盾（如大批失业）尖锐的形势下，公有企业可以通过不裁减冗员，甚至通过扩大招工来缓和社会矛盾；为了对付经济危机，公有企业可以通过在衰退时期增加投资来缓和或熨平周期波动等等。
20世纪60—70年代的英国国有化，在很大程度上是由于科技进步和产业结构调整以及国际市场竞争加剧等因素促成的。因为，一些新兴的资本和知识密集型产业的发展以及老国有企业的改造，所需投资大，私人资本一时难以承担或不愿进入，而这些部门的发展又是国民经济产业升级、经济实力和国际竞争力提高的关键。如电子、生物技术、机器人、核技术、新材料、新能源等高新科技部门以及汽车、飞机等国际市场竞争激烈的部门，大都是由政府带头创建和发展的。
（二）国有化改革的进程和成果
英国工党可以称为国有化改革的开路先锋和坚定执行者。英国战后所经历的三次国有化浪潮，每次都是在工党执政期间发动的。 1945—1951年，在工党艾德礼政府期间，英国掀起了第一次国有化高潮。国民经济的基础设施和基础工业基本上实现了国有化或国营化。1964年10月，威尔逊领导的工党上台后，英国迎来了第二次国有化高潮。国有化浪潮从一般性的基础设施进一步向基础工业扩张。与此同时，进一步增强政府对基础设施的垄断。1974年3月，威尔逊再次执政。到70年代末， 工党政府掀起了第三次国有化高潮。这次高潮使英国经济国有化的深度和广度都有了重大发展，不仅表现在国有企业数量增加，而且国有经济已从基础部门和某些基础工业深入到了许多新产业和新技术部门。
经过3次国有化高潮，英国的国有化程度不断深化， 国家直接控制、掌握了金融、邮电、通讯、运输、能源、钢铁、飞机制造、造船、宇航等国民经济命脉以及电子、自动化设备等现代工业中的相当大一部分。到70年代末，英国邮电、通讯、电力、煤气、煤炭、铁路、造船的几乎100％，航空和钢铁的75％，汽车工业的50％，石油工业的25％， 都是国有的。国有企业约占全部工业产值的1／3。可以说，英国政府已将重要经济部门基本掌握在手中。
（三）英国“国有化”改革的评价
第一次、第二次“国有化”浪潮，英国的公有企业以政府作为独家股东者居多。这两次国有化并非孤立，而是与其他加强国家干预的措施一起推行的。除了实施国有化以外，政府还积极推动社会福利建设，扩大国家在国民收入再分配中的作用，对经济社会进行广泛调节。60年代，英国国有企业的劳动生产率年均增长超过私人企业几个百分点，同期国有企业的财务状况和资产收益率也高于私人企业。可以说国有化是战后推动英国经济增长的一个重要因素。第三次国有化改革，从某种程度上说，是政府出面清理资产。当时流行的一种论调认为，当企业处于被清产或受外国企业控制的情况下，对具有一定规模、具有某种战略意义或一定程度专业化的企业，进行国有化是弊端最小的选择。如果不实行国有化，英国的造船、汽车制造、机床等行业当时要么破产、要么被收购。但由于整个资本主义经济状况不佳和本国经济指导思想有误，通过国有化不但没有扭转被国有化企业的亏损状况，也未能促进国民经济增长。大部分国有企业竞争能力薄弱，效率低下，已经成为英国经济发展的包袱。这使得工党政府日益不得人心，为日后保守党的私有化埋下了伏笔。
总体来说，英国执政党为缓和它所面对的社会经济与政治的各种基本矛盾，采取了诸如发展股份制企业，建立国有经济等措施，但它没有也不可能改变资本主义制度的性质。应该承认，这些措施对生产关系的调整，在一定程度上体现了生产力发展的要求，促进了生产力的发展。
二、近20年英国的大规模私有化改革
自20世纪50年代末至80年代初，与其他西方工业化国家的经济增长速度相比，英国出现了相对的经济停滞。当时的英国遇到了几乎所有令人头痛的问题：平均经济增长速度放缓，通货膨胀率攀升，失业率居高不下，英镑不得不多次面对贬值压力。不仅如此，英国在经济周期中的波动还远远大于其它经济体，与经济活动相关的风险和不确定性日益增强，更进一步妨碍了投资和创新的兴盛。接踵而来的是社会分歧、不安情绪和围绕着国企改革问题的各种争论，这在1979年随着一系列恶性罢工达到顶点，该事件则成为此后英国“私有化”经济变革的导火线。
（一）英国私有化改革的主要动因
英国在战后推行了数十年的国有化政策后，为什么会在80年代改旗易帜，转而走向私有化的道路呢？其主要原因大致可以归纳为以下四个方面：
第一，经济自由主义与“新第三条道路”思潮的兴起。70年代末和80年代初崛起的新自由主义经济学，对战后英国经济学主流学派的凯恩斯主义进行了猛烈的抨击，主张要更多地依靠解除了政府管制的自由市场机制和自由企业来调节资源配置，并认为私有企业在效率方面具有国有企业所根本没有的优越性，这种优越性说到底就是由于人们对自己财产的爱护与关心胜过对别人财产的爱护与关心所造成的。新自由主义的经济理论与政策主张很快被英国保守党政府所接受与采纳，从而在英国国内掀起了第一股私有化浪潮。进入90年代后，“新第三条道路”思潮伴随着以布莱尔为首的工党重新执政而得到了广泛的发展，此思潮试图在传统资本主义与改良资本主义之间开辟一条折衷的路径。对国有企业实行有周密安排、有配套措施、有有效监控手段的私有化（英国称其为“商业化”），便是“新第三条道路”的一项重要政策主张。近一段时期来，英国私有化改革的深入推进可以说与此思潮的兴起不无关系。
第二，私有化有利于拓展资金来源渠道和减轻政府财政负担。这主要有三个原因：其一是私有化有利于吸引外资和利用外国技术；其二是私有化可以促进银行贷款，从而可以满足私营部门更多的资金需求以促进其投资；其三是私有化有助于减少政府财政支出，这样就限制了政府投资于国有企业的机会，并可使私营部门的积累与投资大大增加。
第三，国有企业的比较优势正在逐渐丧失。这也是英国私有化现象赖以产生的主要原因。这里有两种情况：一种是，当国有企业已经完成政府所预定的目标之后，并存在严重经营问题时，就应当对其实现私有化，以获得企业的比较优势；另一种情况是，市场缺陷由于某种原因而减少了（国有企业产生并获得比较优势的重要原因之一），那么国有企业原先所具有的比较优势就会丧失，从而就需要通过私有化来重新获得比较优势。
第四，经营方面的原因。当然，这无疑是赞成实行私有化的最主要的思想根源。它大致可以分为两类：一类是国有企业财务成果上的问题；另一类是国有企业社会成果上的问题。
（二）英国私有化改革的目标和进程
英国是大规模推行自由化和私有化，且成效较突出的国家。撒切尔政府的公有企业改革拉开了私有化的序幕。她全面推行货币主义和供给学派的经济政策，反对国家过分干预，主张建立一种“小政府、大社会”的模式，在依靠市场机制、提倡自由竞争的基础上，充分发挥私人企业的作用。其核心举措之一就是积极推行公有企业商业化，以便促进自由竞争，提高企业活力，从而实现英国经济的复兴。
英国的私有化改革主要经历了三个阶段。
第一阶段（1979－1983）：这一时期的改革主要侧重于那些被动接受价格的企业。这些企业本身就处于激烈的市场竞争中（确切地说是市场竞争的失败者），很多是70年代因财政危机而被政府接管的企业，其中包括石油勘探公司Britoil、英国航空公司、飞行器发动机企业Rolls Royce等。尽管这些企业多数还要调整资产负债比率，但重组的难度是较小的。这些企业的出售在商业团体和政治圈里都受到了好评，初步的成功增强了政府对那些更富挑战性的领域进行改革的信心。
第二阶段（1984－1987）：1984年英国私有化改革迈出了关键的一步。以英国电信的私有化为标志，改革进入了公用设施领域。直接的动因是，政府预算已难以满足英国电信庞大的投资计划。显然，英国电信业只有提高自身经营效率，在国际资本市场上融资，才能解决资金缺口问题，而私有化改革则是其有效途经。继电信业之后，天然气、自来水、电力、采矿业等一系列主要公共设施先后走上了私有化的轨道。
第三阶段（1988年至今）：进入90年代后，英国私有化改革进一步向纵深发展，并开始涉及属于政府行为的垄断领域。而这些领域通常都难以实现收支平衡。有些部门可能会有一定收入，但基本上还是亏损居多，比如铁路部门；有些部门则出于政治或经济上的原因根本没有收入，比如教育部门和卫生保健部门。政府设计了许多不同的策略和方案，成功地将私营企业引入其中。
（三）英国私有化改革所采取的模式
在上述私有化改革过程中，根据企业的状况和经营环境，英国政府采取了不同的对策：其一，是业务出售，包括将企业的关键业务出售给一位战略投资者。这一方式通常伴随着对新投资的承诺或者新管理的引进。这包括铁路企业Rolling stock公司、 汽车企业美洲虎公司以及煤矿业等。其二，是管理层和员工收购。比如公路运输企业国家货运公司。其三，是实行股份制改造，这也是英国公有企业改革的主要形式。其四，是授予特许权。即由政府授予私营企业特许权，使其代表或者为政府经营企业。新的管理层可以在国家规定的框架内自主经营企业。特许权有一定期限，到期后可以再次授予。
在改革的第一阶段，公有企业转让很少涉及重组和监管问题。当时改革涉及的企业大都是在20世纪70年代被政府从危机中解救出来的，并且已经独立存在的企业，同时由于它们也是竞争市场下价格的被动接收者，因此不存在监管问题。而当私有化改革进入第二阶段后，监管体系的改革和重建成为焦点问题。因为这一阶段改组的主要是商品和服务的垄断提供者，而垄断势力在价格和服务质量方面的滥用，很容易损害消费者利益。同时一个有效的监管体系还有助于激励企业管理层提高效率和改善服务，以及在大小股东之间寻求平衡。对于垄断部门，英国监管者经常采用的一种方式是，在一定时期内限制或者抑制价格的增长幅度，到了期末再根据假定的未来效率水平，制定新的上限，作为下一期的标准。这在一定程度上可以激励企业管理者降低成本，如果企业成本降低的幅度高于价格上限假定的水平，就能够获得额外的利润，而且这种利润可以一直保持到开始实行下一个价格上限为止。
在英国，监管机制是独立于政治程序的，各个部门的监管权责都通过法律确定下来，从而保持与政治家的距离。然而历史的经验显示，仅靠监管是远远不够的。引入竞争体制往往比强化监管更有助于激励管理者提高效率和改善客户服务。出于这一点考虑，监管者除了制定价格上限，还负有增强所在行业竞争水平的责任。
三、英国公有企业改革取得的成效和存在的问题
（一）取得的成效
1.明确了产权关系，企业效率提高，效益增加，这可以说是英国公有企业改革的最大成效。首先，改革带来产权关系的独立化，从而强化了产权激励与约束作用。其次，克服了国有企业政企不分的缺陷，形成了合理的所有权—控制权关系。再次，垄断部门国有企业的改革带来了市场竞争环境的改善。
2.减轻了政府的财政重负，国有企业的服务质量大大提高。英国对亏损国有企业的财政补贴有时高达国家财政支出的一半，这是造成预算赤字、通货膨胀的重要因素。通过改革，一方面大大减少了政府对于国有企业的财政补贴，另一方面出售国有企业所得进一步增加了政府的收入，使得英法政府从财政负担中大为解脱。实现了私有化的企业为了在激烈的市场竞争中求得生存和发展，都把提高产品和服务质量作为赢得消费者的惟一出路。
（二）存在的问题
当然，英国的公有企业私有化改革绝非尽善尽美。事实上英国的实践为其它国家试探了各种正确或错误的可能路径，而其教训尤其值得注意。
第一，政府低估了企业改制早期效率提高的空间。原因在于企业管理者拥有比政府更多的信息，而他们不喜欢过分苛刻的目标，通常会通过隐藏信息降低政府的预期。这导致部分股票定价过低，最初的资本结构缺乏传动机制。
第二，政府对企业管理层和管理制度没有进行充分的变革。在企业转让后，查看企业的业绩情况会很容易发现，在许多情况下负责国有企业管理的人员并不具备在新环境下进行管理所需的技巧。
第三，许多股份卖的过快。英国政府本来可以从中获得更多的收入，但却没有做到，使政府拥有的一部分资产流失。
第四，垄断部门在行业重组、引入竞争方面的工作开展得过于缓慢。事实表明，虽然仅仅通过私有化就可以获得相当的收益，但是如果在转让的同时创造一个竞争性环境，收益往往更大。
第五，监管者在一定程度上对于企业的服务质量监督不足。监管者只是单纯地注重价格，而企业则通过服务质量的降低弥补了价格上的损失。
第六，政治对于企业的惯性干扰难以清除，而这样只会使企业的各种目标发生混淆，并再度削弱了当事人的责任和义务。
第七，企业的高级管理层所处的位置使得他们可以不用创造相应的业绩就能够获得较高的个人回报。
第八，英国在私有化进程中标榜的“大众持股”、“人民资本主义”是虚伪的。股东人数的大幅增加并没有、也不可能实现政治家们所鼓吹的职工当家作主的承诺。其一，尽管股东人数增加了，但每个个体所拥有的股票数额是非常有限的。股票越是大众化，每个股东所持有的股票数就越少；其二，股票的分散性，加强了极少数股东集团的地位；其三，在购买私有化企业股票的“大众股东”和“职工股东”中，中上阶层和中高收入者占很大比重，真正的“职工”和“大众”比例很低。
第九，在政府系统内没有进行良好的规划，造成改革过程中重复犯同样的错误，创新机制难以产生。由于每个政府部门都单独对其所属的国有企业进行改制，经常会因部门利益延误改革进程，或者因经验交流不充分，先后在同一个问题上触礁。因此，正确的方式应该是建立一个单独的机构来负责所有企业的转让。
四、对我国的启示
由于改革不彻底，造成原有体制的弊病得以因袭甚至发生新的制度变形，这是英国公有企业改革得出的一个重要教训。同时昭示，改革也可以带来巨大的回报，而且改革越彻底，回报也越大。我们可以从英国的公有企业改革中，得到以下启示：
（一）垄断部门的私有化不能自然地刺激竞争和提高效率
1.把具有垄断力量的国有企业全盘转移到私人手中，就会形成新的私人垄断，那么就不可能产生新的竞争。因此，必须辅之以竞争政策和必要的政府管制约束，私有化才能够和竞争市场结合，才能产生效率。有人认为竞争与私有化相伴发生，然而这方面并没有足够的证据。伴随私有化产生的竞争程度，主要取决于私有化的形式和有关的市场结构重组程度。把垄断企业由公共部门转入私人部门，丝毫不会刺激竞争，因为这没有影响市场结构。在私有化后建立起来的企业，如果仍然拥有受法律保护的垄断特权，那么它们就仍然会运用自身的垄断力量制定垄断价格，成功的阻止新的竞争对手的出现，这有悖于提高效率的初衷。在英国电信和煤气等产业改革过程中，就曾出现过私有化企业“成功劝导”政府管制者限制竞争力量的情况。这些都说明了私有化与竞争之间并不具有天然的联系。
2.降低新体制的运行成本并非易事。政府管制体制的改革初衷是要通过减少政府对企业的直接干预，实现生产效率的提高。然而，私有化后被管制企业和管制机构之间也会产生目标的重大差异。这种差异反应在管制者与被管制者的行为上，就是所谓的“政府管制游戏”，即“被管制企业通过评价管制者的目标函数，并预计可能采取的管制措施，针对性地采取相应的企业行为”，而这需要被管制者耗费大量投入，从而构成了新的政府的管制体制的运行成本。同时，被管制者为了在“管制游戏”中取胜，需要尽可能地对信息进行垄断、掩饰甚至误导，来获得优惠的待遇。管制机构为了获得真实可靠的信息，需要雇用大量工作人员进行信息采集和分析，这些费用构成了新体制的又一运行成本。
（二）改革不可急于求成
政府为了迅速取得短期收入和扩大股份所有制的范围，在没有设计好合适的竞争和管制的措施之前急于加速私有化，会使私有化提高经济效率的长期目标大打折扣。由于许多国有企业是以低于市价的价格出售的，私有化的结果只能是使政府的资产净值减少，从而造成国有资产的流失。在英国，就有一些学者指出，撒切尔夫人执政时，在私有化问题上就犯了“短期主义”的严重错误。
那么如何在私有化的过程中保证国家的利益呢？法国的经验值得借鉴。他们在国有企业私有化的过程中采用了国家控股的方式，效果很好。实际上，国家控股也正是为了最终不控股。法国国有企业为了维护国家利益，则运用了“黄金股”和“一票否决制”的机制，以此来确保改革的规范化进行。
（三）国有企业的私有化改革使社会矛盾更加尖锐
首先，私有化使失业者增加。国有企业的私有化，使微观经济效益成为新企业追求的惟一目标。新企业往往大量解雇企业原有职工，给社会造成了巨大就业压力。
其次，私有化使居民的一些社会福利受损，国有企业特别是基础设施和服务型企业在私有化前一般是以较低廉的价格向公众提供产品和服务的，带有很大的社会福利性质，而私有化后，盈利成为企业最重要的目标，普通民众的社会福利必然受到很大冲击。
最后，在私有化进程中，“大众股东制”的实施和股权的分散，使垄断资本得以更有效地控制企业，形成新的垄断，酿成新的矛盾。私有化后，一些公司联合形成的新的垄断集团与其他私营集团或国营集团之间必然形成新的矛盾和斗争。
（四）国有企业私有化未必是提高国有企业效率的必要条件
在英国，已经有为数不少的经济学家认为，私有化后“明显的改善的确出现了，但不是在私有化企业，而是在那些仍然留在公共部门的企业中”。最突出的例子是英国钢铁公司。英国经济学家汤普逊认为，“对国有化工业的所有权的转换所产生的整体收益，目前并不清楚”。因此，人们常常提出这样一个尖锐的问题：如果国有企业的运行在私有化和被出售之前已经变得更加有效率，盈利更多，那还有什么理由非要实行私有化不可呢？其实，对英国来讲，所谓私有化，只不过是对国有企业的一次大规模调整改革，在新形势下，对私有企业与国有企业、公私混合企业、本国国有资本与外国资本合营企业之间，重新确立一个合适的比例关系。从国家的经济成分来讲，这次调整改革并不完全抛弃和否定国有企业。如果对私有化的成分过分夸大，认为国有企业已失去存在的社会经济基础，则是对这一趋势的曲解。毕竟，全盘私有化高昂的制度转换成本并非所有国家的公众都愿意承受。可以肯定的是，国有企业的存在仍有其内在的自然属性和客观必然性，因为人们一向公认的产生国有企业的理由和理论根据并未完全过时。
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