地方中小学教师轮岗制政策失真问题管窥，本文主要内容关键词为：中小学教师论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G451 ［文献标识码］A［文章编号］ 1672－5905（2009）02－0061－04
教师轮岗制，又称教师交流制或教师轮换制，是指在新的历史时期，为了教师的成长和学校发展，县级及以上教育行政部门对所属行政区域内的教师有计划地组织，在不同学校间进行定期或不定期的交流任教的制度。教师轮岗制是一些地方针对当地中小学教育中存在的“择校热”和非均衡发展问题提出的一项新举措。
随着进名校、跟名师的竞争越来越激烈，一些有权力、有实力的家长不惜花巨额金钱、托关系为孩子选择名校，产生了“择校热”，“择校热”进一步加剧了中小学教育的非均衡程度。中小学教育绝大部分处于义务教育阶段，义务教育非均衡发展的危害巨大，对社会公平以及和谐社会建设产生了许多消极后果，其中最为深刻的负面影响就是侵犯了一些孩子平等接受义务教育的权利，有碍于教育公平的实现，违背了我国义务教育法的指导思想，有悖于整个教育事业的健康发展。为了从根本上解决我国中小学教育非均衡发展问题、遏制“择校热”，各地纷纷采取不同措施。教师轮岗制成为一些地方教育行政部门调配师资、遏制“择校热”、促进中小学教育均衡发展的新举措。应该说，中小学教师轮岗制在缩小不同区域、不同学校间师资差距、提高教师专业素质、缓解优质学校教师的工作压力、拓宽学生的知识面等方面发挥了一定的作用，取得了一些成绩。但是，由于一些地方政策本身原因以及外部多种因素的影响，其在实施过程中存在政策失真问题。教育政策失真是指一项教育政策在实际执行过程中，由于受诸多因素的影响，往往会出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象，我们将这类现象通称为教育政策失真，有人也称之为政策走样[1]。
一、地方中小学教师轮岗制政策失真的表现
（一）政策被残损执行
地方中小学教师轮岗制政策失真的表现之一就是政策被残损执行。政策缺损是指一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余部分则被割裂遗弃，使政策内容残缺不全，政策变形失真。[2]目前，我国一些地方中小学教师轮岗制在实施过程中就存在政策被残损执行现象。例如在实施教师轮岗制的沈阳市，《沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》（以下简称《意见》）中规定“参加交流的教师干部待遇，由区、县（市）酌情决定”、“实施中小学干部教师交流制度，是中小学干部人事制度的一项重大改革，各区、县（市）要主动赢得本地政府对此项工作的重视和支持，列出专项经费用于中小学干部教师交流工作”。但是，我们的调查显示，《意见》中的这些政策措施并没有得到很好地落实和执行。在对沈阳市中小学交流教师的态度调查中，交流教师反映最多的就是福利待遇问题。可见，虽然教师按照教育行政部门和学校的要求完成了交流任务，但是，交流教师福利待遇等方面的政策却没有得到很好的落实，存在政策被残损执行现象。
（二）替代执行现象严重
地方中小学教师轮岗制政策失真的表现之二就是政策被替代执行。替代执行是指在教育政策执行过程中，从表面看与原政策相一致，而实际上背离了原政策的精神内容，挂羊头，卖狗肉，用地方的土政策取代国家的教育政策，使执行的内容完全背离了原政策的要求。[3]目前，我国一些地方中小学教师轮岗制在实施过程中同样存在政策被替代执行现象。还以实施教师轮岗制的沈阳市为例，《意见》对政策的指导思想作出了明确规定，在基本原则、实施办法、交流模式以及有关政策中对交流的实施也作出了一些指导性要求。从目前的政策实施情况看，虽然沈阳市各区、县（市）基本上都达到了规定的人数，职称结构、年龄结构都达到了当年的比例要求。但是，在这一“假象”的背后却隐藏着不少政策替代执行行为，如有的学校根本不考虑教师的实际情况，采用抓阄的方法选定交流教师，给部分教师的生活和教学带来了许多麻烦；有的学校领导公报私仇，借此机会把平时不太“听话”的教师交流出去；还有的学校为了完成任务，就把一些自动离职、调入外区的教师报上去，算做交流了等等。
（三）政策没有得到深入执行
地方中小学教师轮岗制政策失真的表现之三就是政策没有得到深入执行。一项教育政策要想得到深入执行，需要执行者具有较高的素养，需要其深入领会教育政策精神，切实担负起执行该项教育政策的责任。但是在实际中，地方教育政策执行者往往是利益关系人，其在执行教育政策时必然要考虑到自身利益。当一项教育政策对其自身利益造成威胁时，这种内在的冲突往往使一些教育政策不能得到深入执行。目前，我国一些地方中小学教师轮岗制在实施过程中同样存在政策不能得到深入执行现象。例如在对沈阳市教师轮岗政策实施情况进行调查时，我们就发现，一些优质学校的校长不会把真正的骨干教师交流出去，他们总是千方百计地将挑大梁的班主任或科任教师“扣下”，而将差一点的或者富余的学科教师交流出去。即便是普通学校的校长也舍不得将那些教学水平较高的教师交流出去。
二、地方中小学教师轮岗制政策失真的原因分析
对教育政策失真现象进行原因分析，有助于从根本上解决失真问题。
（一）政策体系不完善，政策措施不具体
我国一些地方中小学教育非均衡发展的状况是由多方面因素造成的，从教育资源供给角度看，中小学教育非均衡发展现象带有明显的历史痕迹，还有政策和经济因素的影响。改革开放初期，为了尽快扭转“文化大革命”造成的专门人才青黄不接的局面，多出人才和快出人才，在教育投资有限的情况下，实施“重点学校”、“精英型教育”等政策，最终造成了我国一些地方中小学教育的非均衡发展。[4]可见，我国一些地方中小学教育非均衡发展的结果不是由教师造成的，因此，问题的解决也不能仅仅拿教师“开刀”。单单依靠教师交流这一项政策显然是不够的，它需要有一套完善的政策体系以及与之相配套的保障措施。然而，我国有些地区这一政策体系很不完善，缺少配套的法律保障措施，如沈阳市中小学教师轮岗政策出台的文件仅仅限于《沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》。另外，教育政策在执行中之所以经常出现失真现象，很大一部分原因是由于政策措施规定的不具体造成的。如《意见》中只规定“参加交流的教师干部待遇，由区、县（市）酌情决定”，却没有提供一个标准或者硬性要求，这些就为残碎执行或者替代执行提供了借口和依据。
（二）政策执行者的素质不高，政策执行缺乏人文关怀
一项教育政策目标的实现关键在于该项政策能否得到有效执行，在于政策执行者发挥怎样的作用，也就是其素质的高低。美国学者艾莉森认为：“在达到政策目标的过程中，（政策）方案确定的功能只占10％，而其余的90％则取决于有效的执行。”[5]而“人是生产力中最活跃、最积极的因素”。因此，政策执行者的素质对政策的有效执行具有至关重要的作用，前面提到的“公报私仇”、“扣下优秀教师”等现象都是政策执行者素质不高的表现，这些都直接造成了教育政策执行的失真。另外，针对这样一项涉及重大人事变更的改革，政策实施者应该本着最大限度地让教师们领悟改革的深层意义，坚持以人为本的精神，深入细致地做好思想动员工作。要规范教师交流的流向，不只求交流的数量，更注重交流的意义和效果，特别要注意方式方法，体现人文关怀。只有这样，交流才能取得理想的效果。但是，我们在调查中发现，有些政策执行者在实际工作中为了完成上级主管部门交给的任务，部分学校采用一些不科学的手段，比如上文提到的一些地方采取的抓阄现象，抓到的教师去也得去，不去也得去，根本没有对教师的实际困难予以充分考虑，轮岗的教师心灰意冷，即便勉强到了新单位，也谈不上什么工作热情，这样的交流显然失去了它本身的意义。
（三）政策相关者之间的利益冲突
政策执行者与政策制定者之间的利益冲突往往是政策失真更为重要的根源。政策执行者通常身兼执行者和目标群体双重角色，他们经常处于整体利益和局部利益，国家利益、集体利益和个人利益的矛盾中。当某项政策给执行者带来利益上的损失，或使其面临更大的困难时，缺乏岗位责任意识或这种意识不强的执行者，为了尽可能维护局部的乃至个体的自身利益，就会采取各种对策和行动，而使政策不能得以认真地贯彻执行，导致政策失真。[6]此次对教师轮岗制实施情况的调查中，我们发现，一些地方教育行政部门、校长、教师、学生家长基于不同的利益考虑，他们的看法和做法是不尽相同的。教育行政部门站在全局（或者也可以像有些人认为的搞政绩）的角度来布局，校长则站在自己学校利益的角度来采取应对措施，教师则会考虑自己各方面福利待遇的得与失，学生家长自然为孩子考虑，各自的利益交织在一起，使得情况变得复杂，进而导致了教育政策执行过程中的失真现象，最终导致该项教育政策不能够深入执行。
（四）教育行政部门监督、检查不力，缺乏纠偏机制
一项教育政策在实施过程中经常会遇到一些阻碍或存在一定的偏差，导致该项教育政策偏离原来方向发展。因此，科学、完善的教育政策必然要建立相应的监督、检查和纠偏机制。当该项教育政策没有得到正确、有效实施时，能及时发现问题，采取对策，进行纠偏，使其能按照预定方案实施，最终达到政策目标。然而，我国有些地方的教师轮岗政策却缺少这样的监督纠偏机制。如我们在对沈阳市教师轮岗制实施情况进行调查时就发现，沈阳市教师轮岗制对于政策实施中出现的问题，没有一套及时、有效的反馈纠偏机制，因而造成部分教师抵触情绪较为强烈。例如有些教师反映，自己已经完成了轮岗，可是职称评比时却并没有体现出原来说的优先考虑；轮岗政策实施了，可是与之相关的交通费补贴、生活费补贴却迟迟不能予以解决等等。
三、解决地方中小学教师轮岗制政策失真问题的对策
对地方中小学教师轮岗制政策失真现象进行原因分析是为了能进一步解决问题，解决地方中小学教师轮岗制政策失真问题的对策主要有以下几点。
（一）进一步完善政策体系
由于我国一些地方中小学教育的非均衡发展是由多种因素共同作用的结果，仅仅依靠教师轮岗这个单一政策显然不能从根本上解决问题。解决问题的根本在于区域、城乡、校际之间教育资源的均衡化。地方中小学教育要均衡发展主要是政府的责任，政府要在政策上思考定位。[7]因此，政府应该紧紧围绕教育实际，建立一支教育政策研究的专家队伍，深入学校、深入基层，摸清真实情况，并进行论证分析，最终形成一系列有价值、能够指导教育改革发展的调研成果，完善地方中小学教育均衡发展的政策体系。另外，各地应该不断加强与教师轮岗政策相配套的法律法规和保障措施的建设工作，为政策的贯彻落实提供保证和依据，扫清障碍，使政策目标最终得到实现。
（二）提高政策执行者素质，注重人文关怀
政策执行者是政策对象的直接接触者，政策执行者素质的高低直接影响到政策执行的效果，决定着政策目标能否顺利实现。因此，为了使政策得到有效执行，必须提高政策执行者的思想道德素质和业务素质。通过媒体宣传、专家讲解等途径，让政策执行者真正领悟教师轮岗制的政策精神；通过培训学习等途径提高政策执行者的业务素质。另外，在政策执行过程中，需要注重人文关怀，切实考虑轮岗教师的实际生活困难，畅通沟通渠道，使教师的意愿及时上达，把矛盾扼杀在摇篮里，避免对教师身心造成伤害。避免采用非人性化的方式、方法应付上级领导交给的轮岗任务，致使教师将消极情绪带到课堂上，影响其教学水平的发挥。在政策的具体实施中要注重原则性与灵活性相结合，增强教育政策的实效性，保证教育政策目标的最终实现。
（三）构建利益冲突消解机制，照顾各政策相关者的利益
教育政策失真的一个重要原因就是各政策相关者之间存在着利益冲突，为了维护各自的既得利益不受损害，各个群体往往会采取各种手段规避不利于自身的政策，因而加强利益冲突的消解机制就显得尤为重要了。利益冲突的消解机制就是使得矛盾化解的各项措施，如优质学校教师到薄弱学校任教给予其物质上的补偿，精神上给予肯定，评聘职称时给予优先等等，通过诸如此类的措施，使矛盾降到最低程度，逐步消解利益冲突。改革就是重新调整利益分配关系，就是“分蛋糕”。任何一项改革，都不可能做到所有人都满意，总会有人失去既得利益，进而成为改革的阻碍力量。教育改革同样如此。因此，教育行政部门应该在利益调整中发挥自身作用，以求照顾各相关者的利益，减小教育政策实施的阻力。
（四）建立健全政策监督、纠偏机制
建立健全政策监督、纠偏机制是预防教育政策失真的重要手段。政策的监督、纠偏机制包括制定严密的政策、畅通的沟通渠道、有效的监督、检查等等。政策的纠偏机制是政策得到正确、有效实施的保障环节。一项教育政策在实际的实施过程中，往往由于政策执行者存在认识上的偏差，造成对该项教育政策的错误理解，或者由于教育政策制定者与政策执行者之间存在的利益冲突，经常会使教育政策的执行偏离原来的政策目标，因此必须对教育政策的整个实施过程进行监督、检查，以保证教育政策的正确、有效实施。对于教育行政部门来讲，加强教育政策的监督、检查，对出现的问题及时加以纠正，保证民意上传渠道的畅通，是减少教育政策失真的重要环节之一。
综上所述，地方中小学教师轮岗制在取得了一些成绩的同时，在实施中存在残碎执行、替代执行等政策失真问题，这其中有地方政策本身原因，也有外部原因。要想从根本上解决存在的政策失真问题，需要采取完善政策体系、提高政策执行者素质等对策。
［收稿日期］2008－11－12