高校学生管理引入程序公正的法律思考，本文主要内容关键词为：公正论文,高校学生论文,程序论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647文献标志码：A文章编号：1008-4339（2008）05-0469-04
一、程序公正的核心价值和特征
（1）裁判者的独立和中立。所谓独立，是指裁判者只能服从法律，在裁判活动中不受任何外来的干预。中立是指“与自身有关的人不应该是法官”，或者按英国的自然正义原则，任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件。严格地说，独立是一项整体制度的要求，而中立则是在特定的具体案件中程序的正当要求。独立的含义更为广泛，它常常包括对中立的要求。程序公正之所以要求裁判者的独立和中立，是为避免人性的自利性对公正的实现造成障碍。
（2）程序的公开性。程序的公开性是指立法、行政和司法等程序只要不影响到国家安全或者个人隐私，都应当是公开透明，这是公民知道政府行使职权的状况和公民行使国家权力的需要。使一切权力的行使都不能“暗箱操作”，不能以权谋私。程序的公开性便于各种监督力量对公权力的行使进行监督，保障社会法治的发展。
（3）程序的平等性。程序的平等性意味着程序要保障参与者都能够平等地参与程序，而不能因为年龄、性别、社会地位或者其他任何因素而遭受歧视或者被不公平对待。也可以简单地说，在参与程序过程中，参与者都享有同样的话语权。这一点之所以重要是因为程序权利与实体权利关系密切，只有保障了参与者在程序上的平等性，参与者乃至社会公众才能相信法律的公正。
（4）程序的民主性。程序民主性一方面要求当事人充分地表达自己的请求和意见，而裁判者要认真地、耐心地听取各方面的意见，仔细分析，并在此基础上形成公正的裁判；另一方面还要求通过各种形式保障民众的参与与监督，因为任何公权力的行使其最终结果都将由社会公众承担，社会公众有权对与自己相关的事项发表意见。我国现阶段的听证制度都是为了保障程序的民主性。
（5）程序的便利性和及时性。程序公正有利于提高社会公众对法律的信赖程度。但同时程序也意味着按部就班，有可能导致效率低下，这也是程序的天然缺陷之一。正所谓“迟到的正义是非正义”，为更大程度上体现程序的价值，程序公正还有利于参与者及时实现自己的权利，并针对某些特定情况设置一些简易程序，以尽可能缩减程序的成本。
二、高校学生管理引入程序公正的必要性
1.高校学生管理的性质
近几年来，在高校学生管理实践领域，学生状告高校而引发的法律纠纷日渐增多。在这些案件中，有法院裁定属于高校自主权范围不予受理，有原告胜诉结案的，个案结果相差悬殊。学术界对高校与学生之间法律关系的探讨也如火如荼地进行着：有的主张二者是内部行政关系，高校管理行为不可诉；有的主张高校与学生之间为契约关系，学生完全可以依据合同法对违约行为提起诉讼；还有的主张为保障高校的自主管理权，仅涉及学生受教育权的管理行为可诉。
事实上，上述几种观点都是在借鉴了外国法基础上产生的。内部行政关系说源于德国法的“特别权力关系说”。特别权力关系是指国家和公民之间的一种特殊关系，主要是教育关系、监狱管理关系以及公务员关系和兵役关系。学校与学生的关系是学校行使强有力公权力的管理关系，学校出于教育的目的和学校内部管理的需要，有权自行制定规则行使惩戒权，而无需具体的法律根据，学生对于学校权力的行使不得提起诉讼。部分行为可诉的观点来自美国的“宪法论”。在美国，学生的权利主要来自宪法。在公立学校，学生被看作是公民。美国联邦宪法在其修正案中规定特定的权利保证公民免受政府和其他机构的损害。大学处理学生时必须按联邦和州政府宪法要求保证公民的权利，剥夺学生任何权利必须经过一定的法律程序。学生的权利受到非法侵犯或剥夺，学生则可诉诸法律。契约关系说与美国的“契约论”息息相关。美国的契约论是相对于宪法论提出的，因为宪法只保护学生来自政府或相关机构行为权利，而不规制私立学校行为对学生权利的侵犯。私立学校中“学校与学生的关系最普通的慰藉物是契约”，学生与学校通过契约明确双方的权利与义务。契约有许多种方式，例如特别的书面规定、目录、手册等，或是教育法令、已存在的规定，或是双方传统行为方式，或是法院判例上的程序问题等[1]。
由此可见，美国公立高校和私立高校的法律地位不同，两种类型高校学生管理行为的性质也有所不同。公立高校的学生管理行为在性质上偏向于行政行为，私立高校的学生管理行为则更多地属于契约行为。认识到这一点，再探讨我国高校学生管理行为的性质就比较有针对性了。因为我国高校绝大多数都是公立的。高校是代表国家行使教育职能的机关法人，具有行政主体地位。但是需要指出的一点是，高校在性质上属于行政主体，并不意味着它与学生之间的任何行为都能成为行政法律关系，当高校运用行政职权作出有影响的行为时，该行为才是行政行为，二者之间才能存在着行政法律关系。如学校颁发毕业证书、学位证书，对违纪学生进行处罚等。当高校以平等民事主体身份与学生发生法律关系，则该行为只是民事行为，如学校开办食堂为学生提供膳食服务。简而言之，高校学生管理在性质上不是单一的，高校运用国家授予的职权，代表国家对学生进行的管理行为是行政行为，其余行为是民事行为。
2.高校学生管理必须实现程序公正
（1）依法治国是社会文明进步的重要标志，也是精神文明进步的重要保证。高校是文明聚集的场合，更是推动文明进步的重要力量。如果在这样一个高度文明的地方，校方的管理权力不受法律制约，学生权利得不到有效的法律保障，当然是不文明的。一个社会如果没有法律，要么专制主义盛行，要么无政府主义猖獗，自然也是不文明的，高校也不例外。为了学校的良性发展，应将权力运作纳入法治轨道，包括学生管理在内的各项工作应在法治框架内进行，这就凸显了高校学生管理法治化的必要性和重要性[2]。而法治的实现离不开程序公正。
（2）从上述分析可知，部分高校学生管理行为属于行政行为范畴，按照行政法理论，行政行为需要行政程序的规范。因为行政权力具有天然的扩张性，需要有法律的制约才能保证其良好运行，而只有公正的程序才能带来公众对于公权力机关的信赖，保持社会的稳定和有序发展。具体到高校学生管理中，程序公正是对高校选择与决定行为的一种限制；保证程序公正，对高校而言是义务，对学生是权利。
（3）高校的管理对象具有特殊性，大学生作为成年人与义务教育阶段的未成年人学生相比，其权利意识更为强烈，正在接受高等教育的学生，他们的思想往往较为激进，一旦感觉受到不公正待遇由此造成的反抗也更为激烈。因而在高校学生管理中，程序公正这种看得见的公正意义更大。在高校学生管理领域中倡导程序公正具有重要的现实意义。
三、高校学生管理实施程序公正亟待解决的问题
（1）学生管理制度制定程序缺乏科学合理性与民主性。制度的生命在于其相对的科学性、规范性与稳定性。而规范、稳定的属性特征都是基于制度的科学性而显现的。制度科学性的实现需要依附于一整套严格的制定程序以及由这个程序所保障的民主合议的切实运作，在最大程度上克服创设制度的直接主体知识能力的不足与某些利害关系在其中的消极影响。然而，当前我国高校学生管理制度的制定程序中普遍存在的程序症结主要表现在以下两方面。一是学生管理制度的制定程序缺乏科学性和合理性。多数高校在学生管理制度的制定工作中没有建立相应科学合理的程序规范，需要学校制定相关学生管理制度予以规范事项不明确，学生管理制度的制定缺少前期规划，对拟制定的规章制度缺少必要性和可行性的论证，规章制度草案的审查机制不健全等。二是学生管理制度的制定程序不民主。尽管《普通高等学校管理规定》第41条规定“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理”，但并没有进一步明确学生具体可参与事项范围。高校当前高校学生管理制度的制定主体往往只是少数管理者，学生管理制度的创制通常不经民主审查程序，不设听证程序，许多与学生利益密切相关的规章制度只是由学校单方面起草通过并付诸实施的。由于缺乏正当程序的规制，部分学校管理者在制定学生管理制度的过程中难免有不恰当、不谨慎地行使制度创制权力，甚至公然背离宪法和法律法规的基本精神与原则规范，在所谓“严格治校”观念的指引下出台一些不尊重甚至是践踏学生合法权利的管理制度[3]。
（2）学生违纪处理程序的缺失。处理学生违纪行为是高校行使惩诫权的表现，是对学生部分权利的限制或者剥夺，而根据正当程序原则，该行为应当遵守正当程序原则的要求。《普通高校管理规定》对此作出了专门规定，但在程序部分仅有55—59条的规定，具体的违纪处理机构和如何保障学生的申辩得到处分机关的重视等则授权各高校自行规定。虽然有些学校在相关的规章制度中对此有所规定，但这些规定十分简略，不能起到规范学生违纪管理处理程序和维护学生合法权益的作用，在中小学这一问题更是被完全忽视。当前学生起诉学校的许多案例与学校处理学生的程序不完善有关。
四、高校学生管理中执行程序公正的思考
1.高校校规的制定应体现程序公正的要求
在近年不断涌现的高校学生诉讼案件中，校规的合法性常常遭到法院和学术界的质疑，败诉使高校处于尴尬的境地。而学术界对于校规的内在性质也缺乏深入研究，这也是实践中对校规内在价值认识偏离的原因之一。高校大都主张校规的制定属于高校自治权的范畴，校规在性质上属于内部规章，高校依照内部规章处分学生属于内部行政行为，属于不可诉。
事实上，这种说法犯了一个逻辑上的错误，即校规在性质上不属于内部规章，而是契约。这一观点是北京师范大学余雅风老师提出的。该观点从高校与学生的关系、高校的产生、高校的本质三个角度论证了校规的契约性，同时结合强制缔约制度，说明契约在行政法领域的应用已成为世界趋势[4]。所以高校校规具有行政合同的本质，它既是高校用来实施学生管理的依据和手段，也是学生对高校权力进行限制的方式。因而在校规的制定上同样需要程序的规范。
高校校规的制定无疑是依照法律授权进行的体现高校自主管理权的重要方面，但制定的校规必须符合法律、法规的规定是一项基本要求。目前，高校的校规一般是由相关职能部门负责起草，政策部门审查，经校长办公会议审议通过后由学校公布施行。因此，校规的创制涉及起草、审查、审议和公布等基本程序环节。
如何在这些基本程序环节中体现公正、民主是我们需要努力的方向。首先，在校规的起草上，我们要积极吸收教职员工和学生代表参加，从而使其能够反映管理者和被管理者各方意见。特别是要注意发挥各高校法学院或法学系的特殊作用。因为法学专业的教师和学生的法律素养相对较高，能够为学校校规的起草提供法律依据，至少可以防止出现校规与法律相冲突的条款存在。同时也是从事法学研究和学习的学生运用专业知识进行实践的宝贵机会，相信可以调动广大法学专业学生的积极性。其次，草案制定后，应在全校范围内征求意见，这是程序民主化的体现。这种做法也可以使学生尽早地了解与自己切身利益相关的规章制度，并为广大学生就规章制度的制定提供发表意见的机会，培养学生的参与意识，减少学生对相关规章制度产生抵触情绪。在审议阶段，应改变由校长办公室单方通过的做法，让教职工代表和学生代表拥有更多的参与表决权。
2.建立公正的学生违纪处理程序
学生违纪后，学校应当怎样作出处分决定，具体由哪个部门作出处分决定，《普通高校管理规定》对此没有具体明确的答案。而高校的普遍做法是由学校学生处、教务处等职能部门或院系领导决定，这与程序公正的要求不相符合。根据该原则要求，学生的违纪行为只能由专门机构来处理，而专门机构对学生的处理只能根据学校的规章制度来进行，任何机关、社会团体和个人都不得干涉。违纪情况调查机构的工作人员首先应当是与涉嫌违纪学生无任何利益关系的人员，同时应熟悉我国相关的程序法和学校对学生处理的程序要求，并依法进行调查取证。违纪处分作出机构的组成在坚持上述要求的同时应特别注意吸收学生或未成年人家长参加。因为参加学生违纪处理工作的学校管理工作者或教师，通常会从有利于学校管理和教学的角度来思考和处理问题，而学生或未成年人家长的加入则有利于管理者从学校和学生的角度来分析和处理学生的违纪情况，从而达到公正的目的。
我国有的大学在2003年底就开始改变学生违纪处理办法，各学院成立了由行政干部、任课代表、学生代表三方组成的学生违纪处理委员会，以会议形式公开对违纪学生进行处理。世界上很多大学也都设立了专门的学生纪律处理机构，如学生纪律委员会、学生奖惩委员会、学生事务仲裁委员会等。我国的台湾大学就专门设有学生奖惩委员会“负责学生奖惩案件之审定”，委员会“由学生事务处、夜间部、各学院选荐助理教授以上教师一人，与学生代表二人共同组成。”同时对于该委员会具体运作的规定也甚为详尽。其处理学生奖惩事情的办法是：视需要，由主任委员召开处理学生奖惩事情会议。开会应有三分之二以上委员出席；惩戒案件应通知当事学生到会陈述，并请相关导师列席会议。必要时，由主任委员核定邀请或通知有关人员列席会议。学生惩戒案件审定，应经全体委员过半数同意做成决议[5]。
综上所述，各学校有必要成立专门的“学生纪律委员会”处理学生违纪事件。这样做，一方面可以满足中立、独立裁判者的程序公正要求，另一方面也保证了利益相关者参与权落到实处。
收稿日期：2008-02-07.