欠发达地区农村集体经济组织向民间借贷情况的分析及思考，本文主要内容关键词为：集体经济论文,欠发达地区论文,民间论文,农村论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村民间借贷，是改革开放以来农村经济增长、各种经济成分和经营形式活跃、资金需求强劲带来的现象。资金来源多元化、融资渠道多样比，促进了农村经济的进一步发展。然而，在一些经济欠发达地区，农村集体经济组织向民间借贷存在较大偏差，甚至已影响到基层经济组织活动的开展，不能不引起重视。本文以江苏宝应县和安徽当涂县为样本，对欠发达地区农村集体经济组织向民间借贷的特点、成因、危害等进行分析，并提出相应对策，以助这问题的解决。
一、集体经济组织向民间借贷的现状特点
1.样本县与样本乡情况
宝应县地处苏中平原，京杭大运河纵贯全县。经济属欠发达地区，乡镇企业不很发达，是一个农业大县。全县29个乡镇。在自身的财税收入不能满足发展乡镇工业或其他方面的开支时，政府及基层集体经济组织被迫转向民间借贷。
当涂县位于长江南岸的安徽境内，辖属马鞍山市，紧邻南京市及苏南。该县交通发达、水陆空运都十分便捷，曾经还是安徽比较富裕的县。全县25个乡镇。近些年介于经济发达与欠发达之间。一些乡镇依托马鞍山钢铁公司办起了一些上规模上档次的乡镇企业，但更多的乡镇却由于盲目上马乡镇企业及行政性开支庞大，导致向民间借贷快速上升。从总体上看，该县也是一个农业大县，财税的主要收入来自农业。
为了研究的方便，我们又从中撷取了若干个乡及行政村作重点分析研究，如宝应的水泗乡、柳堡乡，当涂的马桥乡及马桥乡的三元村等。从两样本县及若干样本乡、村的情况分析，农村集体经济组织向民间借贷情况十分严重。
2.向民间借贷的现状特点：
一是量大。近几年，村、组和村办企业向民间借贷急剧增长，数量越来越大。如宝应县的村、组和村办企业向民间借贷截至1995年10月，累计借款总额9646.29万元，累计归还5246.06万，至该年10月底尚净欠本金4400.23万元。应支付利息2715.01万元，已支付1528.04万元，尚欠1186.97万元，加上净欠本金共欠5587.20万元。再如当涂县马桥乡三元村，1985年尚无民间借贷，而到10年后的1995年已累计借款150.40万元，除利息外，尚净欠本金71.60万元，预计1996年一年就要向民间借贷30万元左右。
二是面广。宝应县农村29个乡镇都向民间借贷。按净欠本息分组，50万元以下的有黄浦等3个乡镇，占乡镇总数的11%；50～100万元的有汜水等6个乡镇，占20%强；100～200万元的有沿河、小官庄等9个乡镇，占31%；200～300万元的有郭桥等6个乡镇，也占20%强；300～400万元的有石桥乡，占3%；400万元以上的有城郊、子婴河等4个乡镇，占14%。全县432个村向民间借贷的有354个村，占总村数的81.9%，净欠本息3300.84万元，其中净欠本金2553.12万元，欠息747.72万元，按净欠本金分组，5万元以下的152个村，5～10万元的72个村，10～20万元的55个村，20～30万元的24个村，30～40万元的5个村，40～50万元的有两个村。5057个村民小组向民间借贷的有1621个，占总组数的32.1%，净欠本息524.33万元。557个村办企业，向民间借贷的有217个，占办企业总数的39.1%%，净欠本息1762.03万元。当涂县情况也不例外。
三是息高。按1995年10月底借款余额利率分组，宝应县农村借贷的息2.5%以上的共2402.77万元，占余额总数的54.6%，其中月息2.5%的969.19万元，占22%；月息在3%和3%以上的1453.58万元，占32.6%。到1995年底，当涂县马桥乡各行政村借款月息均超过3%，其中尚有部分行政村为了维持“必要”的开支，月息已达5%。
四是势猛。1990年以前宝应县农村集体经济组织合计向民间借贷仅将218.83万元。而到1990年底便已增长到290.52万元，比上年上升33.1%；1991年增长列492.23万元，比上年上升69.4%；1992年增长列2003.15万元，上升近一倍：1994年增长到2865.73万元，上升43.1%；至1995年10月底已借2770.35万元。从1990年年初到1995年10月共借9427.26万元，不到6年上升了42倍，平均年递增87.23%。
二、农村集体经济组织向民间借贷的原因分析
农村集体经济组织向民间借贷大幅度增加，原因是多方面的，主要原因有：
1.不少村办企业投入多，效益差，借了办，办了亏，亏了关，关了再办再借，导致民间借贷的增加。
民间借贷的大发展几乎是与各地发展乡村企业同步进行的。80年代中期以来，各地政府在中央三步走战略目标的召唤下，制定各地发展规划，寻求早日致富奔小康，而在这期间，被誉为中国农村工业化、城镇化典型的以乡镇企业发家的“苏南模式”，给人们以深刻印象。在强烈致富欲望驱使下，在强大的行政力量推动下，各地农村纷纷把发展乡（村）办企业作为脱贫致富的唯一路子，不顾自身实际及客观环境，一哄而上大办乡村企业。实践证明，盲目发展乡村企业不仅不能使农民脱贫致富，反而成为驱使集体经济组织向民间借贷的最主要原因。
如在宝应县的累计借款总额中，用于村办企业的就达4788.54万元，占总额的49.6%。其中村办企业本身借款3153.18万元，由村借又投向企业的1621.98万元。村办企业向民间借贷之所以逐年增加，一是近几年国家对信贷资金实行宏观调控，贷款规模难以满足企业的需要，集体经济组织本身又无积累资金，只好转向民间借贷。二是失去了银行信用，不得已转向民间借贷。如子婴河镇王营村从1992年起先后投资兴办玩具厂、鞋厂、泡沫塑料厂，其资金都是从银行借的，因严重亏损，欠27万元贷款无力归还，银行拒绝再提供贷款。在此情况下，村里就发动党员和村组干部向民间借贷。三是部分村办企业因倒闭转制等原因，所欠民间借款无法归还，加之利息逐年增加，使得欠款总额不断扩大。如石桥乡江宝村近几年办了亏，亏了办，4个企业全部倒闭，向民间借贷22.68万元，固定资产变价只卖5000元。由于集体没有偿还能力，本利还在滚动增长。
2.某些行政领导“好大喜功”，追求任期内的所谓“政绩”，战越集体、农民承受能力，盲目上项目、搞建设、办实事好事，导致向民间借贷。
市场经济条件下，行政领导的升迁只能靠自己的“政绩”。在这种追求政绩效应的作用下，行政领导的“投资冲动”、“上项目偏好”就愈加强烈。不可否认，有些行政领导能注重实际，办一件成一件，为人民做了不少好事、实事。但也有些领导脱离实际凭空想象，主观决策，要么超越了集体、农民的承受能力，要么造成有限的资金被白白浪费。等到再办事情、上项目就只能靠向民间借贷。
在宝应县累计借款总额中用于修路、办学、上自来水、上电话、农民保险等共借1494.60万元，占总额的15.5%。小尹庄乡某村近几年铺路、建学校、建卫生室、上自来水、建村部办公房等累计向民间借贷108万元，目前尚欠50.3万元，村又没有集体收入，其债务都要由群众负担，本息每人要负担214.4元。又如民政部门搞的社会保险，对于解决群众老有所养确实是件好事，但由于部分群众不够理解，保险意识不强，不少人不愿投保，而乡镇党委、政府又限期完成，村不得不向民间借贷。当涂县乌溪镇将农民的几千亩良田征收去挖成水塘，靠向民间借贷或向银行贷款从事螃蟹等水产养殖，本指望能获得好收益。不料想，第二年螃蟹等水产价格大跌，结果不仅增收无望，而且还债都很困难。为此背上了几百万元的沉重债务。此外还有少数干部借办实事和达标等为名，为本部门谋取私利。还有一些行政领导为了使自己“留名”，搞一些大规模的不切农村实际的建设项目，加剧了向民间借贷的问题。
3.用款无计划，专款不专用，达标、评比、“攀比”等使经费开支扩张，只有转向民间借贷。
乡、村级资金运用的无计划是久已有之的问题，是造成其对支出无法估算的重要原因，上级政府和各主管部门中途追加任务层出不穷也加剧了这个问题。在这样一个大背景下，乡、村级财务愈加混乱，计划用资金更加艰难。一旦收不抵支情况发生，其首先想到的便是向民间借贷。因此，从这点而言，对上级各主管部门严肃控管，“正本清源”，方可能减轻农村基层组织向民间借贷。当然，除了来自上层的原因外，乡村政府自身资金运用的随意性也是一个重要原因。
有些公益事业项目，水利工程任务，各种检查、评比、达标活动，有的年初列入方案但使用超过计划，有的是中途追加，迫使村组向民间借贷。村组提取的公积金，相当部分被移作他用。购置固定资产、搞农田水利基本建设资金不够就向民间借贷。在宝应县的累计借款总额中，这项借款就达1837.47万元，占总额的19%。如1995年水泗乡为了摘除计划生育后进帽子，将罚款指标下达到村， 限期完成。有的户罚不出，村里就向民间借贷垫付上缴。此外还有不少村、组未提先用，无钱就向民间借贷。据统计仅借贷来还债一项，1995年就有341.6万元，占该年借贷总额的13.1%。再如公路建设，起始毫无计划，但一看到邻近乡镇在搞，便在“攀比”心理的作用下一哄而上。当涂县马桥乡11个行政村，仅此一项各村就向民间借贷合计达500万元左右。
4.农民负担逐年增加，农民上交款不能全部交出，分配缺口大，为了保证年终分配兑现，不得不向民间借贷。
农民负担是近年来农村工作的一个重点问题，虽然中央三令五申控减农民负担，但实际上农民负担却是在明减暗升，农民不堪重负，以致农民被迫拖欠上缴款，而这些拖欠款本来是列入各级政府收入范围内的，因此造成开支的短缺，为弥补其缺而转向民间借贷。从我们的调查来看，农民近些年的负担增长仍然很快。由于收不抵支，为了维持生计，农民只能拖欠上缴款，甚至为此农民还要支付高昂的利息给其拖欠的主管部门。这样，随着农民拖欠上交款的累积，集体经济组织的分配缺口越来越大。如宝应县1994年全县农民负担总额3370万元，1995年增加到7973万元，净增4603万元，上升1.37倍，加各种代收代办费用，全县提取的总量达到1.6亿元。由于超越农民承受能力，上交尾欠逐年扩大，欠款逐年增加。据统计，1990年末全县农民欠款总额为1444.64万元，至1994年底，已增加到2627.78万元，增加了1183.14万元，上升81.9%。由于上交尾欠大，年终分配兑现缺款，村组就向民间借贷弥补。在村组累计借款总额中这项就达到1391.13万元，占总额的14.4%。在当涂县马桥乡三元村，我们随意抽验了几个农户的负担，发觉农民负担远远超过了中央规定的5%纯收入的上限标准。农民负担的增加导致农民生活质量的下降及务农兴趣的大减，拖欠上缴款成为比较普遍的现象。
5.村组干部职数过多，非生产性开支无度，而乡统筹、村提留应支付的必要项目无钱可支时，便转向民间借贷，来填补支出缺口。
非生产性开支过大，成为许多落后乡村向民间借贷上升的重要原因。在传统计划经济下，行政村一级的干部基本上是“三人转”或“四人转”。而现在随着机构的改革，干部队伍反而越来越大，“十人转”甚至“十几个人转”已不足为奇。除村组干部人数多外，农村还普遍存在着报刊杂志多，电话费、招待费、培训费等非生产性开支多的现象。三多现象造成了管理费用年年控制不住，年年超支超用的恶性循环。其中影响最大的，一是村组干部职数多。现在一般村的干部有10人左右，多的村干部是14～15人，村组干部报酬标准较高，管理费根本不够安排，这对小村尤其是1000人以下的村更为突出。如宝应芦村乡木排村，该村6个组，787人，村干部有9人，组干部有6人，每年安排的管理费是1.53万元，实际却突破了5万元。再如当涂县马桥乡三元村，村级干部就达15人，组级干部13人，共计28人。村干部按年薪5000元（吃喝除外），组干部按年薪500元，仅此项开支就达8.15万元。二是招待费、电话费等非生产性开支多。招待费的标准逐年增加。如三元村1985年一年开支不足万元，而到1995年却突破10万元，是10年前的十几倍；此外又多了电话费，村部有电话，村支书、村长等家中都有电话，而这些电话的话费开支却全由村里承担。更有甚者还配置了移动电话，电话费开支一年又达数万元。非生产性开支的日益增多，乡、村经济的收不抵支，导致了寅吃卯粮，转向民间借贷以维持运转。
三、农村集体经济组织向民间借贷的影响分析
集体经济组织向民间借贷，对促进农村经济和社会事业的发展起了一定作用，但是由于投入和管理机制不健全，也造成不少经济和社会问题：
1.直接加重了农民负担。在农村集体经济组织收不抵支的时候，它们很少有“开源节流”的想法，采取的不是蓄水养鱼，而是竭泽而渔的办法，也就是，首先想到的是向农民转嫁开支，增加农民负担。据不完全统计，改革开放以来，尤其是80年代中期以来，农民负担成倍增涨，现在的负担是1984年的10倍左右。自农村集体经济组织出现向民间借贷以后，这些向民间借贷的本金及利息又均摊到农民头上，更是导致农民负担的急剧上升。截至1995年10月，宝应县农村集体经济组织向民间借贷累计本息已达1.24亿元，人均158.5元，其中每人负担利息34.2元。高的乡镇如子婴河镇累计借款本息143.72万元，人均448.3元，其中利息人均100.7元；水泗乡累计借款本息1096.18万元，人均320元，其中人均利息72.5元。高的村（不包括村办企业和村民小组），石桥乡太平村只有1418人，累计借款111.26万元，应付利息48万元，人均338.5元，除已还本息外，净欠本息42.18万元，人均297.5元；水泗乡落潮村共有4127人，累计借款128.81万元，应付利息34.31万元，人均83.1元，除已还本息外，净欠本息55.9万元，人均118.3元。更为严重的是在逾期的借贷中，不少还以复利计算，这更加重了农民负担。
2.影响集体经济的发展。一是民间借贷利率较高，乡办、村办企业一般规模较小，资金回报率较低，微薄的利润几乎被民间借贷利息所吞食，甚至还不够抵消。如当涂县马桥乡近几年先后办起了涂料厂、砖瓦厂、预制板厂等乡镇企业、其中有相当一部分投资来自民间借贷。结果有的企业未及开工便因偿还债务而倒闭，有的即使能勉强生产几年，但由于利润赶不上利息，在强撑一段时间后也倒闭了。马桥乡现在不仅没有象样的乡镇企业，而且因曾经借债办企业而陷入了债务泥淖中。二是村办企业倒闭、亏损、转制以后留下的民间借贷转到村里，村有集体收入的就用集体收入归还，没有集体收入的，就向农民转嫁；有的借债还债，拆东墙补西墙，洞越补越大，恶性循环，最后导致资不抵债。三是影响干部发展集体经济的信心。民间借贷数额大的村，干部整天为负债所困扰，影响干部的士气，对发展集体经济信心不足。因而也就很难对农民群众的致富起带头、引导作用。四是影响承包合同提留的收取。由于无法归还民间借贷，放贷户就以借款本息抵冲当年上交粮款。如果大范围的都用借款抵冲上交，势必造成年终分配不能兑现和国家订购任务的不能完成，影响社会安定。这个问题，必须引起高度重视。
3.造成村组财务混乱。表现在：手续制度不健全，不少借据没有注明借款对象、用途，没有严格的审批手续；凭证使用不规范，没有统一的借款凭证；结算利率乱，个别地方甚至随意提高原订利率标准做人情。此外还有少数干部群众一方面长期无偿占用集体资金，一方面又以高息借款给集体，侵占集体利益。村组财务的混乱造成了村组财务长期无法公开化并接受群众监督，引起老百姓的不少怨言。加强民间借贷管理，理顺村组债务，接受群众监督，是农民的普遍要求。而目前这种财务的混乱，不仅使村组干部无法形成凝聚力、而且也导致了农民群众对政府的不满，极其不利社会稳定。
4.影响党群干群关系。党员、干部本应是农民致富的带头人，群众对党员干部的信任就在于希望他们能为大家谋得更大的利益。而在那些经济欠发达的地区，某些党员、干部不仅没有为群众谋得利益，反而因民间借贷使用不当而加剧了其负担，导致干群、党群关系十分紧张。具体表现在：首先，广大农民在解放前深受高利贷盘剥之苦，因而对集体向民间借贷深恶痛绝，责怨干部。其次，民间借贷直接加重了他们的负担，损害了他们的利益，尤其对村办企业亏损借贷转嫁给他们，反映更加强烈。有的村、组群众拒绝上交，村里就组织小分队强制收取，进一步激化了矛盾。再次，部分村组借民间的钱到期不能归还，放贷户指责干部不守信用，出现扭打辱骂行为，影响了基层组织的形象。四是有的乡村经济组织债台高筑，但仍不能精打细算，用钱大手大脚，群众非常反感。党群干群关系是所有政治经济中最基本的关系，如果这种不良的紧张关系长期下去，显然是不利于农村发展和稳定的。
四、关于整治农村集体经济组织借贷的几点建议
鉴于农村集体经济组织向民间借贷数额巨大，利率不一，用途混乱，管理不严等突出问题，必须采取积极有效措施严格管理，正确引导，用其利、避其害。为此，我们建议：
1.要对已有的民间借贷进行全面清理核实、弄清来龙去脉，针对不同情况实事求是地进行处理。
各地要组织专门力量，集中时间，彻底清理，核实借款数额、借款对象、利率、用途，特别要把那些村办企业亏损倒闭，穷庙富和尚的问题查清楚，以明确债务，分清责任，减少损失。对于效益较好的企业，其借贷应由企业归还；对乡办、村办企业非经营者责任亏损和兴办公益事业所借的民间贷款要挂息还本，一时不能还清的，要订立还款计划，在集体经济收入中逐年归还，没有集体收入的，经群众讨论同意逐年筹款归还；对于干部、群众长期占用集体资金，又将资金高息借给集体的，双方都应以同等利率计息；对于向集体托售商品当年没有归还的，一律不准计算，已支的谁接受谁收回；对于以复利计息，将多收的利息要冲抵本金。
2.采取措施，大力收回一切欠集体经济的款项，以偿还民间借贷，与此同时，要努力办好合作基金会，积极引导民间借贷。
对于已关闭的原集体经济组织办的企业承包人、供销员拖欠的公款和货物的应收款，不仅要限期归还，而且还要按民间借贷的利率计算利息。收回的欠款应首先归还民间借贷，结余部分向乡镇合作基金会投股，以保证集体资金保值增值。目前，农村合作基金会已发展得比较好。农村合作基金会是农民的资金互助组织，可以充分发挥其抑制、引导民间借贷的职能。要大力动员干部群众入股，不断扩大股金总量，缓解农村资金紧缺的矛盾。
3.严格预支，压缩非生产性开支，开源节流，增强集体经济实力。
农村集体经济组织要编制好资金使用计划，坚持按计划用款，杜绝未提先用，赤字使用，以及乱挪乱用现象上项目，搞建设，要量力而行，规模大投资多的项目要报经上级主管部门审批，严禁“好大喜功”、追求任期内轰动效应的短期化建设行为。即使是兴办公益事业也一定要量入为出。对目前尚欠民间借贷的单位，要暂停非生产性建设，要集中财力偿还民间债务。要坚决压缩招待费等非生产性开支。对村组干部职数作出规定，超用人员一律清退。同时，各地要把大力发展生产，壮大乡村集体经济，作为一项根本措施来抓，使乡村经济尽快走上健康发展的轨道，做到开源节流，消除行政性开支向民间借贷的因素。
4.建立健全各项制度，加强管理，真正做到资金运用的制度化、规范化。
今后在发展经济过程中，经过努力确实无法满足资金需要，资金回报率又确实较高，需向民间借贷的，必须实行“向上级申报，上级负责”的制度，乡镇报请县政府批准，村报请乡镇政府批准。同时要实行村民监督制度，由村民代表组成监督团体，向民间借贷只有获得村民监督团体成员90%以上的赞同时，方可借贷，以规范借贷手续。此外，国家有关部门、地方政府应尽快研究制订向民间借贷的政策措施，引导民间借贷向正确方向发展，防止其扰乱市场，影响社会稳定。