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环境责任审计在江苏的创新实践及其成效
江苏创新环境责任审计的实施路径
环境责任审计应以决策责任、执行责任、监管责任的履行为主线，以政策审计、资金审计、项目审计、监管审计为主要内容，以责任追究为保障，构建环境责任审计的实施路径。
1.决策责任——环境政策审计。这里的环境政策应该是广义的，包括三个层次：法律法规；政策制度；社会发展和环境保护规划。环境政策审计涉及的责任主体主要是有权制定环境政策和法律法规的政府及相关部门。通过检查政府及相关部门制定的环境政策是否符合国家的环境法律、法规，是否符合经济和社会的可持续发展战略，是否适合本区域的社会经济环境并切实可行，是否存在重大缺陷，是否同我国承担的国际环境保护义务与责任相适应，是否得到有效执行，促进政策制度的建立健全和全面落实。如在节能减排审计调查中，我们发现火电、热电和钢铁企业都是二氧化硫的排放大户，国家对火电企业有1.5分/千瓦时的脱硫电价补贴政策，而热电和钢铁企业没有享受类似的优惠政策，导致热电企业脱硫积极性不高，钢铁企业脱硫设施建设进度较慢等问题，政府和相关主管部门存在决策不到位等责任。对此，审计机关提出审计建议，省政府责成有关部门在全国率先出台了《关于明确公用燃煤热电机组脱硫电价有关问题的通知》，使问题得到了解决。
2.执行责任——资金和项目审计。这里的环境政策的执行主要体现在两个方面：
一是环保资金审计。通过检查环保资金筹集、分配、使用和管理的真实性、合法性、效益性，揭露问题，分析评价每一个环境责任主体应承担的责任，促进环保资金足额筹集、合理分配、及时拨付、合规使用、规范管理，提高资金使用效益。如太湖治理的资金来源既有中央和江苏省财政安排的资金，还有太湖地区政府和企业自筹资金。审计发现，虽然省以上财政资金及时到位，但是有的地方政府和企业自筹资金筹集不足，有的地方财政部门资金拨付不及时，有的企业虚报投资额、挤占财政资金，有的地方未将太湖治理财政资金全部纳入太湖治理财政专户管理。相关地方政府及部门存在资金筹集不足、到位不及时、把关不严等问题；有的项目执行单位存在弄虚作假、套取财政资金等问题。有关情况上报省政府后，省长作出重要批示，相关地方和部门认真落实整改。
二是工程项目审计。通过检查工程项目的规划、建设、运行、管理及其效益情况，揭示和查处工程项目建设是否存在规划不合规、浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，是否体现可持续发展战略和经济发展与环境保护协调发展的环境政策理念，督促有关部门和企业严格执行环保政策，促进经济建设与环境协调发展。如在对太湖蓝藻打捞和资源化利用项目审计调查中，我们发现每年财政投入大量资金用于蓝藻打捞和蓝藻处理设施建设，但由于原规划建设的移动式藻水分离站一直未能落实；有的藻水分离站配套设施不全且运行不稳定；蓝藻藻泥作为有机肥原料，其藻毒素控制标准尚未出台，肥料销售市场不畅，蓝藻资源化利用难以深入推进等原因，导致打捞上岸的蓝藻来不及处理，大量陈藻沿岸堆积。相关地区政府及部门存在项目建设不到位、监管不力、政策制定滞后等责任，蓝藻处理企业也存在相关责任。情况上报省政府后，分管省长作出批示，相关地区和部门进行了整改。
3.监管责任——监管审计。我国环境监管涉及环保、农林、水利、财政、发改委等多个部门，这些部门各自履行着相应的环境保护监督和管理职责。通过检查政府及其相关部门环境管理、服务、监督责任的履行情况，以及实施各项管理措施的情况及其成效，促使健全完善环境保护管理制度和体系。针对环保部门的审计，可以通过对环保机构组织设置的科学性和效果性，机构职责分工的合理性和科学性，监管制度建设的健全性，管理手段（如在线监控系统）和管理活动行为（如环境保护目标任务的分解、落实）的科学性、有效性等进行审查分析，促进其全面、科学、有效地履行环境监管职能。如在对某地区危险废物处置审计调查中，我们发现该地区存在产生危废的单位较多且危废量较大，部分危废被非法转移或违规处置，危废处置能力不足等问题，地方政府及主管部门存在未提供充足危废处置能力服务、管理系统不健全、监管不到位、对违规企业处理不力等责任，企业存在违规处置危废等责任。相关情况上报省政府后，分管省长作出批示，环保部门开展了全省危险废物污染防治互查，对违规处置单位进行了处罚，并着手出台《关于进一步加强危险废物和医疗废物监管工作的意见》。
4.环境责任追究。通过对各个环境责任主体在决策、执行、监管等方面责任的审计，分析、评价政府和企业环境责任履行情况，明确政府、部门和企业各自应承担的违法违规的环境责任。并根据审计法以及环境保护法的相关规定，通过直接追究和移送处理等方式，对相关责任单位和责任人依法予以追究。江苏环境责任审计从以下几个方面尝试探索环境责任追究，取得良好成效。
一是刑事处罚。通过移交疑点线索或与检察机关联合办案形式，追究环境违法责任人的刑事责任。如审计发现某设备制造企业利用虚假财务报表骗取国家新能源补贴资金等问题，将其移交相关部门后，企业法人被追究了刑事责任。
二是经济制裁。通过审计信息的形式将问题上报政府，政府责成主管部门进行查处。如审计将某企业非法转移污泥，造成二次污染隐患，并获得了巨额非法利润的问题信息上报省政府后，省长作出重要批示，环保部门立即派出工作组，对污泥二次污染情况进行了调查处理，遏止了事态的进一步恶化。该企业已被责令关闭。
三是其他处理。通过审计情况通报、审计结果公告等方式，揭示问题、督促整改并追究责任。如太湖治理审计结果在每年召开的太湖水污染防治委员会扩大会议上进行通报，2010年的有关审计情况还在中国环境网上刊登，促进了问题的解决。
创新环境责任审计的工作方式和手段
1.尝试构建环境责任审计整体工作格局
一是科学规划，统筹安排。为了全面完成省政府交办的太湖水污染治理跟踪审计任务，查清太湖流域各级政府、部门和相关单位太湖治理目标责任的履行情况，江苏省审计厅经过充分调研，出台了《江苏省太湖流域水污染治理项目资金跟踪审计办法》，每年对太湖流域各地审计机关单独下达审计项目计划，并统一审计实施方案，统一行动步调，统一审计结果报告。
二是拓展审计领域，开展多元化审计。近几年，江苏省审计机关始终围绕《审计署2008至2012年审计工作发展规划》和《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》的要求，加强环境审计工作，努力实现环境审计多元化，将环境审计与其他专业审计相结合，将环境审计内容纳入其他专业审计方案。如在对某市政府领导干部经济责任审计中，将经济责任和环境责任审计有机地结合起来，既对财政收支的真实、合法和效益等情况进行审计，又对区域环保政策执行与环保投入绩效进行审计调查，并出具专题报告，作为经济责任审计的重要组成部分。对此做法，有关媒体进行了报道。
三是整合审计资源，开展合作审计。2009年，根据审计署的统一组织，江苏和浙江两省审计机关对太湖水污染治理情况进行了协作审计。审计过程中，两省审计机关加强联系、相互沟通，就两省环境责任主体对太湖水污染应承担的环境责任问题进行了探讨，并促进了两省共同关心问题的解决。2010年，在审计署统一组织的重点行业节能减排审计调查中，江苏省审计厅与审计署南京特派办以及部分省辖市审计局开展联合审计，审计中就沿海风能的开发利用对环境的影响进行了调查。通过调查发现，进入某市沿海的风电开发企业相对偏多，大规模海上风电开发对滩涂围垦、港口开发建设、临港产业布局、航行安全等带来一定影响，已建成的风电项目对水、大气、噪声、电磁、生态等方面的影响没有开展后期评估，政府及相关主管部门分别存在规划不及时、不够科学和职责履行不到位等责任。2010年9月，新华社、人民日报、中央电视台等9家中央主流媒体12名记者组成节能减排审计采访团，集中采访了江苏节能减排审计工作，肯定了江苏的做法和成效。
2.创新环境责任审计的方式方法
一是事前审计与事中事后审计相结合。如在对污染源在线监控系统审计中，我们根据环境信息系统不断更新的特点，在对原有系统事后审计基础上，重点对新系统立项决策开展了事前审计。审计发现原有系统数据利用率低的问题如不解决，即使建设新系统，也不能发挥应有作用，新系统建设的必要性值得商榷，且建设内容存在重复等问题。审计要求环保部门对新系统建设的必要性进一步论证，优化调整方案，重新报批。环保部门积极采纳审计意见，进行整改落实。
二是现代审计与传统审计方法相结合。在对某湿地公园审计中，我们采用GPS测量技术、AutoCAD图形技术，再结合传统审计方法，查出施工单位高估冒算假山土方工程量2635.32万元，核减率超过50％，建设单位、施工单位心悦诚服地接受了审计结果。
三是专家核查与审计分析相结合。如在对污染物处理设施建设运行审计中，通过环保专家现场稽查的方法与历史数据审计分析的方法相结合，对照环保部门有关法规规定，发现某地区25％的抽审企业“不正常使用”污染物处理设施。有关审计结果向省政府上报后，得到省领导批示，主管部门和当地政府对这些企业进行了重点督查，并对所有完工投运的污染治理项目实施了检查。2011年省政府还出台了《江苏省污水集中处理设施环境保护监督管理办法》，对污水处理厂的建设、运行提出了明确的要求。
环境责任审计未来发展需着力解决的几个问题
完善环境审计法律体系。近二十年来，我国虽然颁布了一系列环保、审计方面的法律法规，但对环境审计均没有作出具体规定，现行环境审计主要依据审计署或地方政府的一些政策规定。环境审计实施的法律授权依据不健全、不明确，必然影响环境审计的权威性和实践发展。因此，一要通过修改审计法来明确我国政府环境审计的地位、职责和权限，为环境审计提供法律支持和保障；二要总结环境审计的实践经验，制定环境审计标准体系，促进环境审计的规范化和标准化。
健全环境审计责任追究制度。目前我国环境法律体系中，对环保部门及企业应承担的环境责任有明确规定，但对政府及其领导的环境责任缺乏具体规定。应结合环境保护相关法律和审计法，对环境责任承担的主体、责任追究的措施等问题进行立法完善。同时，完善领导干部环境政绩考核和问责制度，对政府提出的环保和可持续发展目标，制定具体的考核和问责措施，为考核政府环境责任提供审计依据。
加强环境审计的交流与协作。由于环境具有区域性、整体性及联动性等特征，环境问题仅靠一个地区、一个部门的力量是难以解决的，因此，环境审计需要通过区域间的交流与协作才能有效促进跨界环境的保护和管理，这也是国际环境审计发展的趋势。可以由中央和省两级审计机关统一组织联合审计或协作审计，上下级审计机关共同参与，同级审计机关协作开展，以增强环境审计工作的整体性、区域性。可以开展与环保等相关主管部门的合作，充分利用环境专家的专业知识，提高环境审计工作的效果和质量。
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