西方国家中央与地方权责关系——比较分析及对我国财政体制改革的启示，本文主要内容关键词为：权责论文,体制改革论文,西方国家论文,启示论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
几乎所有的西方国家政府和我国一样，都是由中央以及地方各级政府所组成的。所以，如何确定中央以及地方各级政府在整个财政活动中的地位和职责，如何在它们之间划分财政收入和支出，并使地方各级政府构造成一个有机的财政整体，无一例外地都是中西财政体制应解决的问题。这个问题的核心就是在中央政府与地方政府之间如何划分财权与财力的问题。西方市场经济国家在处理中央与地方权责关系上有一些成功的经验及做法，值得我们研究和借鉴。
一西方市场经济国家中央与地方权责关系的划分
西方市场经济国家中央与地方权责关系的划分，大体上可分为两种类型：一是联邦制国家，如美国、德国、澳大利亚和瑞士等，在这些国家里，中央政府所拥有的权力，都在国家宪法中予以明确规定。没有列举的权力，则属于地方政府，因而地方权力较大，自治色彩很强。另一种是单一制国家，如英国、法国、日本等国以及许多发展中国家，地方政府的权力由中央政府的立法机关以普遍的形式授予，宪法并不明确划分中央与地方的权力，而是笼统地都交给了中央政府，地方的权力来自中央。
（一）事权划分比较
事权划分是财政划分的基础。从财政体制角度看，各国依照各自的政体和经济制度，确立了与其财政体制相适应的财政分配关系。
在联邦制国家里，美国是典型的联邦制体制，其政府分为联邦、州、地方三级。与三级政府相对应，其财政体制也按联邦、州和地方三级划分。美国自1787年通过宪法成立“三权分立”的联邦共和国以来，一直实行分税制的财政预算管理体制，是当今世界上实行分税制最彻底的国家之一。美国各级政府的支出负担与任务分配相互保持一致，财权与事权相衔接。具体说来，美国联邦政府负责国防、外交和国际事务以及邮政、空间技术和关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利等。而州政府的事权范围则是负责联邦政府事权以外的、没有授权地方政府处理的一切事务。地方政府则依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务，主要有：基础教育、地方治安、消防和地方基础生活设施等。从美国实行分税制的实践来看，各级政府间的事权划分得越清楚，政府间的收支矛盾就越少，资金使用效率就越高。可见，处理好各级财政之间关系的初始环节，是确定各级政府所承担的公共事务的基础。
日本是典型的中央集权制国家，行政机构分为中央、都道府县和市町村三级。与行政结构相适应，日本财政体系由中央财政、都道府县财政和市町村财政三级组成，其中都道府县和市町村财政统称为地方财政。日本中央与地方作为不同的财政主体，代表不同的财政利益。日本在协调这两者之间的财政关系时，完全以中央和地方的事权划分为基础。中央和地方的事权都由宪法统一规定，在中央与地方的事权划分上，地方各级政府具有相对独立性。划分的一层原则是：将与当地人民生活密切相关的事务交给基层政府和议会负责，而那些关系到国家全局或与其他地方的利益相关的事务归中央政府，那些地方无力承担的事务则交由国家加以协调。具体说，日本中央与地方各级事权的划分大致是：立法、司法、外交、国防、金融管理、国际收支、物价指数控制、产业政策等属于中央政府的事务；而社会福利、卫生保健、治安、教育、基础设施建设等事务属于地方政府。
无论是联邦制国家还是单一制国家，从其中央与地方事权划分的格局和实践看，都遵循了两个基本原则：一是受益范围原则，即按受益范围划分事权，如受益范围局限于地方的市政建设，则由地方政府负责，而国防则明显应由联邦或中央政府负责；二是职权下放原则，即凡是低一级的政府能做的事，一般都不上交上一级政府（联邦制）。这样不仅有利于提高办事效率，而且便于民众监督。
（二）财政收入划分比较
根据与各级政府事权相一致的财政支出责任的分工来划分财政收入（主要是税收收入），实行划分税种和税收分成相结合的分税制，这是处理各级政府财政关系的核心问题。
美国多年来形成了一套与事权相对应的三级税收体系。联邦政府的税收体系是以个人所得税（占联邦政府收入的45%）、公司所得税、社会保险税三大直接税种为核心，辅之以消费税、遗产税、赠与税及关税等构成的。州政府的税收是以销售税为主体（占州政府收入的30%以上），辅之以所得税、货物税和各种使用税构成。地方政府的税收体系是以财产税为主体（占地方政府全部税收收入的80%以上，其中房地产税一项就占地方税收收入的35%），辅之以所得税、销售税和一些收费等构成。美国的三级政府间存在复杂的税源共享关系。通过个人所得税以联邦为重点的三级同源分享征收、销售税以州为重点的州与地方两级同源分享征收、财产税归地方一级政府征收，以及还有一些税种的独立征收，形成一套以法治税、依章计税的分税制的税收体系。主要税种在三级政府间的合理分配，使之拥有了稳定可靠的收入来源，使其履行各自的公共事务有了相应的经济基础。所得税（包括个人和公司所得税）、销售税、财产税三个重要税种的收入分配占三级政府税收收入的57%、21%和13%，而这三大税种的收入分别由联邦政府、州和地方政府掌握，形成一个“倒梯形”。政府的级别越高，拥有的税收收入越多，就越有利于宏观调节和影响经济的发展。
日本财政收入的主要来源也是税收。为了让各级政府都能直接掌握一定的财源，日本实行大多数税种分开、少数税种共享的分税制。分税制的基本原则是有利于中央进行宏观经济调控。因此，中央在税源分配、税收数量等方面占有绝对优势。如像所得税、公司税、增值税这些影响面宽、收益大，与宏观调控关系密切的重要税种，作为国税由中央负责征收，征收的税款约占税收总额的65%。而由地方政府征收的税款如企业税、居民税、汽车税、城市居民税、固定收入税等约占税款总额的35%。近40年来，日本分税制的结构基本上没有什么变化，每年国税与地方税之间的比例平均保持在65：35左右，使中央有足够的财力对地方财政进行指导。
（三）财政支出及转移支付制度比较
合理划分各级政府支出范围，实行中央对地方的转移支付制度，是分税制的一个重要内容。
美国联邦政府对州政府预算的控制及其“适当分权”计划的实施，主要是通过财政资金分配比例的变化、联邦补助金的调整和对各级政府开支项目的调整来实现的。美国与分税制同时实行的是对各级政府财政支出范围进行比较固定的划分，并在较长时期内保持不变。美国联邦政府最大的支出项目是法律规定的必保的国民社会福利项目，包括对老年人、儿童、残疾人和收入在贫困线以下的居民的生活补助和医疗补助，约占预算总支出的43%；其次是国防支出、国际事务、空间科学技术、大型公共工程、农业补贴等项目的支出。州政府最大的支出项目是对地方政府的拨款，约占预算总支出的20—30%。地方政府支出主要用于地方的公共服务项目，包括中小学教育、警察、消防、供水、供电、环保等支出。美国实行分税制的目的是使联邦与州及地方政府之间的财政收入的划分规范化，可以从总体上对各级财政收入的税种和分享比例进行一般性的调整，但不能完成有针对性的、有重点的调整，更不能具体地贯彻上级政府的财政调控意图。因此，美国在实行分税制的同时还实行财政的转移支付制度。
美国各级政府间的转移支付在一定程度上是通过财政补助制度来实现的。补助分为有条件补助和无条件补助：有条件补助即是联邦政府对给予州及地方政府的补助金规定特定用途，州及地方不得移作它用；无条件补助实际上是收入分享制的体现，美国政府考虑各种因素，在各州之间分配“分享”部分的联邦收入。由于无条件补助的使用效率不高和联邦政府财政赤字的有增无减，从1986年起已被国会废除。财政补助制避免了分税制方法所产生的“一刀切”弊端，较好地处理了由此产生的联邦财政收入分配不公问题。
在日本，与事权划分相适应，中央与地方的财政收支范围划分为：中央财政负责中央政府一般行政费用、全国性的公共事业服务和公共工程、地区和社会各阶层的收入分配、科研和教育协调、国土开发、产业政策等支出；地方财政支出范围是：教育、基础设施建设、社会福利、保健卫生等费用。日本的财政体制以中央集权为主，并有自己的特色。日本通过分税，使中央预算组织了全国税收的70%，但是70%的支出都是由地方预算组织实现的。这就使得日本在保持中央与地方集中化财政关系格局方面所采用的手段上具有特殊性，即补助制与分税制在实现和维持财政体制集权化方面具有同等重要的意义。为了解决地方财源相对不足的矛盾，日本中央政府通过对收入的再分配和财政计划管理权，实行一套比较复杂的再调剂制度。其中，中央给予地方财政的补助金约占中央预算支出的50%左右，远远高于其他市场经济国家的同类指标。补助制和分税制以特有的方式相辅相成，共同成为日本划分中央与地方财政支出的主要手段。
西方市场经济国家划分中央与地方权责关系的成功做法，可以给我们带来如下启示：
1.中央和地方明确划分事权，并以法律的形式予以固定。这是处理中央和地方权责关系的基础。事权的划分是财政体制建立的关键，西方市场经济国家均是首先在宪法上明确了中央与地方的事权，然后根据事权来确定财权。在联邦制国家里，事权划分呈现联邦制的特征，中央与地方在很大程度是彼此相互独立的，财政收支自求平衡，财政体制呈现一种对称性特征。而在日本等实行中央集权制的国家里，实行中央集中领导下的地方自治，中央掌握了大部分财政收入，地方则承担大部分职责。中央政府每年从中央财政收入中下拨一部分给地方，使地方的财权与事权相统一，其财政体制呈现一种非对称性的特征。以西方市场经济国家的经验看，中央对地方的控制途径，并不是采取中央包揽一切的方式，而是实行合理集中财源然后再分配的方法，放手让地方干预更多的经济事物。
2.在对西方市场经济国家中央与地方权责关系的考察中可以发现，虽然近年来西方国家在处理中央与地方的财政关系上，呈现出由集中到适当分权的趋势，但“集中”仍然呈主流，而“分权”则是审慎的。这表明，各国都十分重视中央政府在财权、财力上保持绝对的优势。这要归源于在现代社会化大生产条件下，在国际政治经济形势复杂多变的情况下，国家必须掌握足够的财权财力，中央必须具有足够的宏观经济调控能力。
3.分税制与国家的政体无直接的相关关系。无论是联邦制国家，还是单一制国家，只要是实行市场经济，就可以采取分税制这种分级财政管理体制。而且，西方市场经济国家大多同时采用分税制与补助制两种形式，相互补充，共同解决中央与地方的财政收入划分问题。
二我国中央与地方权责结构的划分
根据我国的实际情况，借鉴国际经验，要解决好我国中央与地方政府间的财政分配关系，重建中央与地方的权责结构，必须遵循下述原则：
1.单一制的原则。宪法中已明确规定我国是实行单一制政体的国家。因此，中央与地方权责关系的划分只能以单一制政体为前提，进一步完善单一制的国家结构。
2.加强中央宏观调控和调动地方积极性的原则。中央与地方的权责划分首先要以加强中央宏观调控能力，保证中央通过制定各种经济政策，综合运用各种经济杠杆，以实现国民经济重大比例关系的协调为原则。这是因为中央政府的这一职责是任何一级地方政府都无法取代的。另外，也要考虑地方利益，保证地方既得财力，调动地方发展经济、增收节支的积极性，以充分发挥中央和地方两个方面的积极性。
3.效率优先的原则。在具体的事务划分上，中央和地方，谁的效率更高，就交由谁办。不过，也要注意地方掌握事务的局限性，关键是在制度上将若干事务划分清楚，并保证中央对地方的约束力。对于中央与地方共管的事务，亦应明确各自不同的职责范围，以免产生职责不清、相互推诿和相互侵权的现象。
4.事权和财权相对应的原则。一级事权必须有一级财权作为保证，先明确中央与地方的事权，然后根据各自的权责确定相应的财权。事权的划分应力求科学化、规范化和法律化。
借鉴西方发达国家权责关系划分的成功经验，按照上述原则，我国中央与地方权责结构可以分为两个部分：
（一）中央与地方事权结构的划分
我国宪法分别规定了中央和地方政府的事权。据此，各级财政分别承担了本级政府在政治、社会、文教及其他各类事业发展方面的支出，即通常我们所讲的“公共支出”，中央和地方政府在这方面事权和财权的划分是基本清楚的。但在经济方面的事权和财权的划分就不够清楚，而且在今后发展市场经济的过程中，政府管理经济的职责，有些需要强化，有些需要退出。因此，明确界定和划分各级政府在经济方面的事权和财权，就是问题的关键所在。
从政府职能派生出的政府事权划分，应当以各级政府对各项经济和社会事务的把握程度为基本原则，即哪一类事务最适合哪一级政府承担，哪一级政府就相应拥有这方面的事权。从我国特殊的国情出发，目前我们正在进行政府机构改革和职能转换工作，需要不断探索市场经济条件下政府的新职能及事权划分。一般来讲，中央政府的主要职责是保证和维护国家的独立和安全，保障农业的基本权利，促进国家政治、经济、社会的整体协调和稳定发展。在经济管理方面，主要负责涉及全国的资源、基础设施的开发建设、管理和维护，掌握对经济的宏观调控权、对国有资产的管理权等；在事权明晰的基础上，相应地，中央财政主要承9担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
地方政府的主要职责是保证中央政府的政令畅通，贯彻执行中央政府的一系列宏观调控政策，执行一定时期内本地区经济、科技、社会事业的发展重点，制定适合本地区实际的地区政策并予以监督，将本地区执行中央政策的情况和问题及时反馈中央，负责协调区域内基层地方政府之间的行政、经济、社会关系，兴办由单个基层地方政府难以承办的公用事业。相应地，地方财政主要承担本地区政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
（二）中央与地方财权结构的划分
财权的划分是以事权的划分为依据的。随着改革目标的逐步明确，中央政府与地方政府的权责关系也在逐步调整。实行政府特别是中央政府对经济的强有力调节干预的市场经济，是当代主要市场经济国家的基本模式，也是日本、韩国等国家的成功做法。我国推行的是以公有制为基础的社会主义市场经济，要建立受政府调节控制的现代市场经济模式，更应该加强中央政府对经济调节控制的能力，从而克服市场经济的内在缺陷，推进市场经济健康发展。
实行分税制改革是我国重建中央与地方权责关系、解决中央与地方财政收入分配问题、实现中央政府对经济的宏观调节控制职能的基本条件。由于分税制范畴是从国外引进的，我国实行分税制，除要借鉴国外成功的经验，使我国的分税制具有国外分税制的共同特征外，还要从我国的特殊国情出发，实行具有中国特色的分税制。总起来看，我国实行分税制，还要经历一个由包干制到分税制的过渡时期，还将在一段时期内保留包干制的一些特点，如划分各级政府的财政支出时，保留了包干制下的“基数法”，而不是西方分税制下的“因素法”等等。虽然这种过渡不可避免地会存在着缺憾之处，但是“欲速则不达”的道理使我们明白，不可能绕过这个过渡期。所以我们目前只能实行不完全的分税制，它带有新旧两种体制的特征。不过，我国实行的分税制，已从根本上或从主要方面转换了财政包干体制和财政运行机制，在建立适应社会主义市场经济要求的财政新体制方面迈出了关键性的一步。
分税制实施后，中央政府的收入范围扩大，收入数额增加，在政府间的财力分配上就居于主导地位。中央政府一方面可以利用自身的收支影响国家经济生活，另一方面可以利用转移支付制度协调地方政府间的关系，即调节地方之间财源分布不均衡的状况，并使中央财政通过财源分配控制地方政府的施政行为，从而达到贯彻中央政府宏观调控的政策意图。
标签：分税制论文; 市场经济论文; 税收原则论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 中央财政论文; 国家经济论文; 财政补助收入论文; 财政制度论文; 事务管理论文; 经济学论文; 财政学论文; 财权论文; 税收论文;