试论反倾销的公共利益判断及应用，本文主要内容关键词为：公共利益论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
WTO各相关协议的实施使各国以传统的关税和非关税壁垒保护本国产业的力度大打折扣，而反倾销、反补贴及保障措施等贸易救济措施正实际成为各国实施战略性贸易政策措施的有力手段，（注：苑涛：《解读WTO的“贸易救济措施”》，《中国外资》2004年第1期。）其中反倾销措施得到最为广泛的应用。（注：张为付：《国际反倾销法的理论目标与现实冲突》，见http://www.cacs.gov.cn/text.asp?texttype=1&id=7139&power。）但这一措施能否与本国产业政策相配合，达到最大限度地维护国家整体利益的效果，正引发越来越多的思考。事实上，由于反倾销给不同利益群体造成的截然相反的影响，世界范围内关于慎用反倾销措施、考虑国家整体福利的呼声正日渐高涨。2004年4月6日修订通过的《中华人民共和国对外贸易法》进一步强调，公共利益可以成为叫停对外贸易活动的依据；与此同时，国务院对现行反倾销条例也进行了修订，将“征收反倾销税应当符合公共利益”明确列入条文之中。所有这些都表明，作为一项行政决策，反倾销措施必须坚持国家整体利益最大化的价值取向，在充分考虑相关利益要素的基础上实施。不断完善我国反倾销制度中关于公共利益判断的有关内容并增强其实际操作性，对于建立健康的市场秩序、维护国家利益无疑具有积极作用。
一、公共利益原则的法理解读
美国法理学大师庞德在他的《法理学》一书中将法律秩序应予保障的各种利益分为三类：个人利益、公共利益和社会利益。（注：See Roscoe Pound,Jurisprudence,St.Paul,Minn,1959,vol.Ⅲ,pp.15-324.）其中公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望”，（注：［美］罗斯科·庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社，2002年，第34页。）它被理解为当政者所支持的社会大多数人的共同需要(public interest)，这种需要与政府权力联系在一起、通过政府权力得到保障，与国家利益合二为一。作为政治学的一个基本概念，公共利益首先是指“社会或国家占绝对地位的集体利益，不是某个狭隘或专门行业的利益”。（注：［美］E·R·克鲁斯克、B·M·杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社，1992年，第30页。）也就是说，公共利益必然是一个具有广泛性的群体利益，是尽可能地超越个别行业、部门所达到的利益状态。在这里，公共利益的概念与社会联系在了一起，不仅包括依附于国家权力、被整合于国家利益之中的那部分，还将尚未得到政府关注但具有一定代表性的特定群体的利益囊括在内。公共利益与国家利益既有重合又各有侧重，国家利益倾向于具有政治性含义，而公共利益更多地考虑福利的群体性。
反倾销措施是自由贸易的例外措施，实施反倾销措施必须对公共利益予以关注。在此，贯彻公共利益原则即意味着：国家必须对将要采取的反倾销措施可能对不同群体的利益造成不同程度甚至利弊完全相反的影响加以权衡，以综合经济利益的最大化为基本取向，并以此为依据决定是否征收反倾销税或者是否全额征收反倾销税。也就是在拟实施反倾销措施的时候必须对将受到该措施影响的所有相关群体的利益进行分析比较，要兼顾进口产品的消费者、工业用户及其他相关产业的利益、国家整体利益与长远利益等，而并不是仅仅以申诉产业的利益为唯一判断标准。
二、反倾销公共利益判断的合理性
纵观世界各国的反倾销实践，常将公共利益判断作为反倾销措施实施过程中的一个必不可少的环节，甚至以法律条文单独对公共利益问题作出专门规定。（注：欧盟、加拿大、日本、新加坡的反倾销法中都有涉及公共利益判断的内容，特别是欧盟第384/96号规则单独以第21条条文对“共同体利益”作了实体和程序上的规定最为典型。）我国日前修订反倾销条例就已将考虑公共利益的要求明确纳入反倾销措施的决定过程中。公共利益判断的直接效果莫过于阻止本国一项反倾销措施的实施，或是对反倾销税的征收额度加以控制，这对于各国慎用、巧用反倾销这一贸易政策工具具有不可取代的作用。
反倾销措施直接效果的复杂性是导致其备受争议的主要原因。作为重要的产业保护手段，反倾销措施固然能够起到维护特定产业利益的作用，但同时带来的负面效应也是不容忽视的。2003年美国国家经济研究局、卡托研究所、美国企业家协会等三家知名机构接连发表力作对美国政府的反倾销制度进行全方位的批评。其中美国企业家协会出版的《高科技保护主义：反倾销制度的非理性》对美国在高级计算机、平面液晶显示器、半导体和钢铁四大高科技领域的反倾销案进行了实证分析，证明反倾销非但没有促进该上述产业，反而让美国的消费者和整体经济付出了高昂成本。（注：胡国栋：《超越得或失的偏见探寻利和弊的平衡——反倾销调查的代价和效应分析》，《国际商报》2004年3月8日第7版。）越来越多的事实表明，作为保护国内产业手段的反倾销措施并非各国在世界贸易自由化进程中的保护神，恰恰相反，它是一柄利弊兼半的双刃剑。一方面可以维护申诉产业的利益，另一方面却不得不增加消费者或者倾销产品的下游产业的购买成本。同时反倾销措施的经济效果还波及国家的长远发展利益以及对外经贸关系等方面。“涉及到倾销，问题不在于他对进口国利益各方是否有影响，而在于他在多大程度上强化了进口国各方此消彼长的利益关系。”反倾销措施是否真正增进了国家的整体利益则理应从各方利益消长的对比中得出。事实上，几乎任何一起反倾销调查中都会有代表不同利益群体方的激烈争论，但是并不是所有的调查都能恰如其分地把握其中的平衡点。
申诉产业与下游产业以及消费者之间的利益矛盾具体体现在一方利益的增加必然同时带来另一方利益的减损。裁定征收反倾销税使申诉产业的市场竞争力得到维护，但同时造成其下游产业的成本上升，市场竞争力下降；某些时候也直接增加了消费者的负担。钢铁产业是美国政府颇为关注的一个利益群体，一项调查报告指出，若反倾销税或保障措施能够减少15%的钢铁进口，则可以挽救6000个钢铁行业的就业机会，但作为代价，下游企业和消费者将为此多付出270亿美元的成本，同时钢铁产品的下游用户还将失掉1.8万个就业机会。（注：胡国栋：《超越得或失的偏见探寻利和弊的平衡——反倾销调查的代价和效应分析》，《国际商报》2004年3月8日第7版。）被保护产业利益与工业用户以及消费者的利益在此发生了剧烈的碰撞，有时候采取反倾销措施给工业用户和消费者造成的利益损失远远大过所能够给申诉产业提供的利益保障。这时如果仅考虑受到倾销损害的产业利益而忽视反倾销措施所带来的负面影响，那么这种措施的合理性就应该受到质疑。
除此以外，反倾销措施是否符合国家的长远利益也是必须考虑的一个问题。例如，当倾销产品的国内同类产业属于产业结构中的不合理部分的时候，进口国恰恰可以借市场之力促进其更新换代或者优胜劣汰。此时实施反倾销就不符合国家整体利益。另外，进口国与出口国的经贸关系也会受到反倾销的影响，正常顺利的贸易往来能够增进国家的整体福利，而反倾销措施的实施有可能招致出口方政府的报复，对两国间的良好经贸关系造成损害。因此出于维护特定贸易关系的原因不采取反倾销措施也是具有合理性的。
三、公共利益判断在我国反倾销中的应用
反倾销条例修订之前，我国主管机关已经部分地将公共利益考量引入了反倾销案件的审理过程中。如在不锈钢冷轧薄板反倾销案中，考虑到如果对所有型号的不锈钢薄板都征收反倾销税将会对汽车消声器制造行业造成严重影响，为避免对正处于成长中的我国的汽车产业带来更大伤害，最终裁定将四种型号的进口不锈钢板排除在征收反倾销税的范围之外。（注：宋和平：《产业损害调查中若干问题的理论思考》，见http://www.cacs.gov.cn/text.asp?texttype=1&ed=4368&power。）但也有一些案件的最终裁决被认为对公共利益考虑并不充分，如2003年6月我国针对进口CPL的反倾销案。（注：http://fayhoo.163.com/editor/030811/030811_154507.html;http://www.jcrb.com/zyw/n194/call0456.html。）由于我国CPL产业尚不成熟，其下游的锦纶行业在相当大的程度上依赖进口，5%～28%不等的反倾销税虽然是根据倾销幅度及损害程度制定，但该措施却使广大锦纶厂商生产成本提高，无法抵御台湾廉价锦纶的冲击。
2004年3月31日国务院公布了修订后的反倾销条例，其中第33条第一款规定：“商务部认为出口经营者作出的价格承诺能够接受并符合公共利益的，可以决定中止或者终止反倾销调查，不采取临时反倾销措施或者征收反倾销税。”；第37条规定：“终裁决定确定倾销成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反倾销税。征收反倾销税应当符合公共利益。”据此，在6月1日新条例生效后，我国反倾销案件中接受价格承诺或者终裁征收反倾销税，除须证明倾销、损害存在及倾销与损害之间有因果关系外，还应受到另外一个重要条件的限制，即任何决定的作出必须建立在符合公共利益的基础上。在此之前反倾销案件中有关公共利益的要求主要体现在由国家经贸委发布并于2003年1月15日起施行的《反倾销产业损害调查与裁决规定》这一部门规章第18条中：“国家经贸委在进行产业损害调查与裁决时，应当考虑公共利益，可以就采取反倾销措施对公共利益可能产生的影响进行调查。”新条例无疑为我国利用反倾销措施维护国家利益提供了更为有效的法律依据。
但不容忽视的是，由于我国利用反倾销工具维护本国利益的经验不足，要在反倾销案件中找到各种利益的最佳平衡点，真正达到综合利益的最大化，并不容易。目前影响公共利益原则发挥作用的因素主要表现为：
1、法律规定有待细化。《中华人民共和国反倾销条例》是设定我国反倾销机制的基本法律规范，其内容必然具有原则性、概括性的特点。公共利益原则体现在新的反倾销条例中仅有简单的两条，难以满足形形色色反倾销案件的需要。一方面，法规并未明确“公共利益”的含义，容易造成运用中的模糊和随意性；另一方面，关于公共利益判断的程序性规则也尚未完善，无疑降低了这一原则性规定的实际可操作性。以法律规范对行为规则进行预先设定，对于控制行为的合理性至为必要。因此在立法层面依然存在不利于公共利益判断有效实现的地方。
2、人为因素影响过重。人为因素在反倾销调查中起着较大的影响作用，这是各国反倾销实践中均难以摆脱的问题，而在对公共利益进行判断的时候表现得尤为明显。终裁决定倾向于保护哪一方的利益才最能够体现公共利益，都是由有关机关通过调查分析，依据所掌握的信息判断得出，整个过程没有一个固定不变的公式可以运用，难免出现较强的人为色彩。为克服这一点，欧盟的做法具有极好的典范作用，它通过严格的程序性规定尽可能地将“人治”因素限制在“法治”的范围内。其反倾销规则规定，公共利益关系人有权向调查机关表达意见、提交信息；有权取得其他方提交的信息并做出评论；有权要求举行听证会；有权对临时和最终裁决进行评论。只有在所有的当事人都有机会发表过他们的意见后，才能做出裁定。繁杂完善的程序机制使得欧盟整体利益得到了最大程度的保护。（注：参见蔡庆辉：《共同体利益原则与欧共体最新反倾销法程序规则》，见中国国际经济法学会2003年会论文集。）我国反倾销条例涉及到公共利益调查的程序规定主要体现在第20条和第23条，内容简单，很难说可以对公共利益的调查结果起到严格的控制作用。
3、信息获得不全面。受历史发展传统的影响，我国的市民权利观念尚处发育之中，尽管商会等行业自律组织在2003年应对外国反倾销浪潮中表现出了惊人的行动能力，但不得不面对的一点是，某些情况下国内进口竞争利益集团影响政府贸易政策的力量远远大过其下游广泛的工业用户乃至广大消费者。这一方面体现在当申诉产业集中于国有重点企业集团的时候，它们与政府部门之间千丝万缕的联系极容易成为申诉产业与政府沟通的纽带，更多地获取政府的同情与支持；（注：http://fayhoo.163.com/editor/030811/030811_154507.html.）另一方面当受反倾销措施影响的下游产业覆盖面较广、消费群体较大的时候，往往存在获得信息的渠道不畅通以及“搭便车”的现象，不容易形成能够对政府政策产生较大影响的利益集团。在这样的状况下，关于产业损害的调查以及对其他受影响群体的调查就有可能得不到恰如其分的结论，调查机关获得的信息是不全面的。在此基础上对各方利益影响状况作出的判断其实不能算作严格遵循了“公共利益原则”。
基于以上分析可以认识到，我国在反倾销实践中要充分发挥公共利益原则的作用，真正实现其反倾销制度安全阀的效果，还要作出更多努力。
四、关于加强我国反倾销实践中公共利益判断的建议
坚持公共利益原则是使我国反倾销制度合理运行的重要保证，而公共利益原则的有效落实关键在于如何定义公共利益以及如何对公共利益做出准确衡量，其中不断完善对不同群体的利益平衡机制是公共利益原则实际发生作用的焦点。从目前的情况看，进一步加强我国反倾销实践中的公共利益判断需要努力做好以下几方面的工作：
1、必须进一步完善有关公共利益的立法
新的反倾销条例对公共利益要求作了原则性的规定，但这对纷繁复杂的反倾销案件来说还远远不够，必须通过相关的配套性规定进一步细化公共利益考量的相关实施细节。不仅要明确提出“公共利益”的概念，还要对公共利益的涵盖范围作出大致明确；不仅需要将相关利益作出区分，还要对各种利益的优先次序、“其他利益”与申诉产业利益孰轻孰重作出区分。不仅在实体上作出规定，更应完善程序性规定，为相关利益群体提供表述意见的切实保障。关于反倾销的公共利益判断应贯穿反倾销案件审理直至措施实施的始终，包括调查阶段的利益平衡机制、措施实施阶段对各项相关经济指标的监控和评估以及“日落复审”中将公共利益作为裁定是否需要继续征收反倾销税的重要制约因素。立法的完善必将在根本上推动公共利益原则实际效用的发挥。
2、增强信息完整性
反倾销中的公共利益判断是由调查机关对反倾销措施可能引起的利益消长信息进行综合分析，作出最为符合公共利益的决定。那么调查机关掌握信息的完整性对于最终决定的合理性具有决定性意义。凡在反倾销立法中规定了公共利益条款的国家一般都为有关的利害关系方在产业损害调查中提出自己的意见提供了特定的途径，如WTO反倾销规则第6.12条规定“主管机关应向被调查产品的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费之组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系的调查有关的信息。”但同时又规定主管机关以所能掌握的信息作为做出最终决定的依据。此类规定没有强调主管机关在搜集信息中的主动性，而是将其放在了一个消极接受的位置上。与此稍有不同的是，欧盟反倾销规则对主管机关的行动责任做出了细化，规定“欧盟委员会在对欧盟公共利益进行评估时，会发放关于欧盟公共利益的问卷。申诉企业、下游用户以及进口商都有权在调查过程中主张其利益……欧盟委员会将对这些利害关系方提供的答卷和主张进行实地核查”。我们认为，中国国情决定了私权意识在一定时期内尚不发达，并很大程度上受到客观条件的限制，为实现反倾销行动中公共利益的最大化，应由政府调查机关承担更多的取证责任，增强对反倾销措施可能涉及的利益问题进行调查评析的主动性。只有这样才能保证终裁决定建立在全面完整的信息基础上。正如许多学者指出：真正的“公共利益条款”，要求执法当局不仅是倾听用户与消费者的呼声和利益，而且要采用成本效益分析法，就应该反倾销与否或者应采取什么别的措施，按符合国民经济整体利益和市场竞争作准绳，作出权衡。（注：参见赵维田：《论WTO的反倾销规则》，http://www.cacs.gov.cn.）应通过法律的强制性规定设定行政机关的调查责任，以增强信息采集的实际可操作性。
3、健全利益平衡机制
反倾销措施的实施关涉到若干不同的利益关系，对整个社会的不同群体造成影响，因此应重点完善调查阶段的利益平衡机制。在不同群体的利益发生冲突的时候，遵循一定的规则加以取舍。重点可以考虑以下几个方面：(1)消费者剩余与生产者剩余权重的不同。征收反倾销税将导致消费者购买成本增加，从而使消费者剩余减少，但同时强化了生产企业的市场份额，增加了生产者剩余。由于两种剩余所具有的潜在购买力给国民经济带来的影响是不同的，何者为重应是影响反倾销措施可否实施的重要因素。(2)反倾销对象是原材料还是制成品。一般认为利用进口的廉价原材料有利于促进国内产业整体发展；对下游产品甚至成品实施有效的反倾销可迅速带动本国上游产品的价格上涨，有利于产业的整体利益。因此应尽可能将反倾销的矛头指向制成品而尽量减少针对原材料的反倾销措施。(3)反倾销对象在我国是否有能力生产，是否依赖进口。如果是那些国内目前还无法生产，或国内产能严重不足、目前国内生产无法满足供应的相应进口商品，则应区别对待，采取适当措施，更多考虑保护下游企业的利益。因为如果国内生产尚不能满足下游企业的需要，实施反倾销措施而带来的市场份额仍然可能被其他外国生产商占据。结果是增加了本国下游产业及消费者的成本，申诉产业也未能享受到反倾销带来的最大利益。(4)反倾销措施的实际有效性。如果损害已经造成，即使采取反倾销措施，也难以将市场状况恢复到完全没有倾销时候的水平，就应考虑反倾销产生的实际效果与所造成的下游产业利益损害之间的大小轻重。(5)申诉产业与受影响产业波及面的宽窄。如果申诉产业为仅有的几个大型企业，而下游企业和消费者代表的群体范围明显大过申诉产业，那么只考虑保护申诉产业利益而不顾消费者利益就会有欠妥当。(6)受倾销冲击的国内产业是新兴幼稚产业还是处于产业结构调整边缘的没落产业。若为前者，基于国家经济发展的长期战略，应首先考虑保护该产业利益；而若是后者，则这部分产业利益可以后于消费者和工业用户的利益考虑，甚至借助倾销带来的市场竞争，将不符合国家产业结构政策的落后产业尽快淘汰出市场。(7)申诉产业利益与国家的整体外经贸利益之间的权衡。如果受损的国内产业诉诸反倾销调查，而一旦采取反倾销措施可能招致对方的报复而影响更大、更重要的外经贸利益时，也应慎用反倾销措施。
4、运用平衡利益的产品排除法
所谓产品排除就是在采取贸易救济措施过于严厉而可能损害到下游产业利益及最终消费者集团利益的情况下，将部分产品排除在救济措施之外，以弱化救济措施的效果，使各利害关系方之间的利益重新平衡。美国在201钢铁保障措施案中通过产品排除法将来自欧盟和日本的数百种产品排除于其保障措施之外，极大地缓和了与欧盟、日本之间的贸易关系，成为其贸易谈判的重要手段。对于原本就可以具有选择性的反倾销措施来说，产品排除法是平衡利益的必然选择。我国的不锈钢冷轧薄板反倾销案就是运用产品排除使反倾销效益最大化的极好例子。采用产品排除法既在一定程度上制止了外国出口商的不公平贸易行为，又部分地考虑了国内下游产业的利益，可以较好的实现各方利益的平衡。
五、结语
在反倾销案件调查过程中就反倾销措施对公共利益的影响进行判断，是将反倾销措施这把双刃剑控制在实质上带来利益大于损害的范围内的“安全阀”。由于我国的反倾销立法与实践都处于起步阶段，需要不断结合本国国情以及国际通行规则对公共利益原则的运用机制加以完善，以更好的发挥反倾销这一贸易救济手段的作用，切实维护我国的国家利益。
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