中国保税区的发展、存在问题和政策建议，本文主要内容关键词为：保税区论文,中国论文,存在问题论文,建议论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国保税区发展的基本情况
20世纪80年代初，为了适应我国加工贸易的发展，借鉴外国的经验，我国开始建立保税制度，并制定了相应的管理办法。在1987年全国人大常委会通过的海关法中，对保税制度的管理作了原则的规定。我国的保税制度主要包括涉及进出口货物的储存和运输以及工业生产方面的制度，如保税仓库、保税工厂、保税区和加工贸易制度。后来根据我国的经济特点，创建了有中国特色的保税仓库制度，由保税仓库、保税工厂和保税集团三种形式组成一个整体，为加工贸易服务。
1990年，中国决定开发和开放上海浦东新区，决定在上海外高桥设立第一个保税区。到目前，中国已陆续建立了15个保税区，分别设立在上海外高桥、天津、深圳的沙头角和福田、大连、广州、张家港、厦门、海口、福州、青岛、宁波、珠海、汕头。这15个保税区，除了深圳的福田保税区和沙头角保税区属边境口岸型、张家港保税区属内河港型外，其他都属于港口型。它们都设在经济特区和沿海开放城市，大部分在经济技术开发区内，有的则紧靠开发区，有的依傍深水港，都占据着便于贸易和运输发展的有利地势。这些保税区的蓬勃兴起，是中国对外开放向更高层次发展的重要标志。
按照国际惯例，并结合我国实际情况，国家规定在保税区内，实行保税制度。具体的办法是，对于从境外输入保税区的货物，在一定时间内，海关暂时保留征税权，视其最终流向而确定关税的征收或免收。对于从境外进入保税区内的货物或进入以后复出境的货物，不视作进出口，免办进出口手续，免征关税、工商统一税、产品税或增值税，免验进出口许可证。货物从保税区进入国内非保税区则视同进口，国内货物进入保税区也视同出口，都要照常纳税。在保税区内，允许外商从事转口贸易、过境贸易和进出口贸易，为区内企业代理出口业务，开设外资金融机构、保险机构等。保税区最终将建成为以转口贸易、保税仓储、出口加工、金融期货业务为主的国际自由贸易区。
我国保税区最初的功能定位是“仓储、转口和加工”，实际上是以物流为主。目前，中国的保税区正向着国际自由贸易区的方向发展，大多数保税区已开始具有贸易、仓储、加工、金融四大功能。我国保税区硬件建设日臻完善。
保税区是一个“与世界市场接轨，按国际惯例办事”的市场调节机制充分发挥作用的特殊区域，但保税区又是一个具有特殊功能目标、政府的调控和引导作用不可缺少的一个特殊区域。从各保税区的实践经验来看，除加强基础设施建设、完善功能开发的政策环境这一些基本功能外，还有几个方面：一是政策倾斜。比如大连保税区为了增加税收，通过特殊的财政奖励政策建立起来的石化交易市场，其税收占了大连保税区税收总额2.2亿元的80%；上海保税区为了发展大型物流业务而制定的定期核销的便利管理措施，吸引了一批跨国公司进入外高桥保税区开展物流业务。二是完善特殊的经营条件。如天津的铁路进区、国际空港物流区等都是为了发展国际物流而由政府推动的。为建立发展物流和保税加工所必须的现代化监管条件，宁波保税区建立了保税区EDI报关系统。三是管委会建立配套服务体系。一方面是通过开发性的投资和经营，启动、引导和推进保税区的开发，如上海保税区几大公司的经营，奠定了上海保税区商品展示、仓储等功能的发展；另一方面是通过提供带有政府信用的、低成本的经营性服务，完善企业经营所需的各种条件。例如上海通过建立现代化仓库为物流企业提供合适的仓储条件，天津保税区的国际贸易服务中心和宁波保税区管委会投资的外贸公司，为区内贸易公司、企业提供的低收费（甚至免费）的进口代理和购汇的服务，天津保税区的分拨中心承担的直提直放的运作服务等。
保税区现有功能主要体现在吸引外资、国际贸易、出口加工等方面。目前，各保税区之间差别很大，发展很不平衡。从单位面积产生的GDP来看，最高的是深圳保税区，达到34.1亿元／平方公里，最低的福建马尾只有0.6亿元／平方公里。从功能上看，保税区进口贸易功能相对较强，吸引外资和发展出口制造业的功能类似于经济技术开发区，而转口贸易基本没有得到发挥，因此，保税区的发展在一定程度上偏离了政策设计的初衷。
保税区转口贸易功能没有发挥，主要原因有：一是功能定位超前。在20世纪90年代初建立保税区时，全国主要口岸进出口集装箱运量很小，远洋班轮少，邻区港口主要是香港和日、韩等国枢纽港口的喂给港，保税区缺乏发展国际物流业的基础物质条件。二是由于区外的大量的保税工厂、保税仓库，保税区虽有进口延迟纳税的政策，但优势并不明显。三是地方政府在考核保税区时侧重于吸引外贸、增加就业与税收以及CDP增长等直接效益指标，忽视了转口贸易功能。四是发展转口贸易及相关物流业务的政策与管理体制尚未建立起来。
适应改革开放新形势，各保税区积极开拓保税业务新领域。在完善硬件设施建设的同时，各地保税区下力气抓好投资软环境建设。各保税区所在地，省（市）政府均颁布了《保税区条例》或《保税区管理办法》，使保税区规范发展有了法律依据。管理体制方面，按照“小政府、大社会”的模式设立保税区行政管理机构，做到机构精简、人员精干。工作中遵循依法、高效、公开、简便、优质服务的原则。如厦门象屿保税区有各类企业近1000家，区内的管理机构只配置行政管剧服务人员20多人，管委会不仅要负责整个保税区的规划、建设、管理及政策协调工作，而且承担为区内企业提供“一条龙”服务的重任。企业在区内就可以办完项目立项、审批、规划、土地批租、工商注册、纳税登记、财政登记、纳税申报、劳工聘任、多次往返港澳等一系列手续。
作为对外开放的桥头堡、试验田，保税区在探索我国经济发展与国际接轨和为加入WTO准备等方面进行了必要和有益的尝试，总结了许多成功经验和失败教训，从而使保税区的功能不断完善发展。1996年以前，保税区功能较单一，主要发展对外贸易、转口贸易、保税仓储三项业务，贸易业务占保税区总业务的95%以上。1997年以来，随着国家宏观政策调整，世界经济一体化进程加快，各保税区在政策试验、功能开发方面不断加大力度，目前已形成了与各保税区区位优势相结合的各具特色的功能体系。如厦门象屿保税区重点发展对台贸易、国际物流分拨、保税仓储、港口码头经营、出口加工、国际货运、转口贸易和信息服务业务。在招商、国际贸易、联结两个市场等方面，保税区也发挥着不可替代的作用。保税区在功能、信息及运输等方面有其独特的优势，加上高效优质的服务，保税区已成为国内外客商投资兴业的一方热土，是外商、特别是大型跨国公司抢占中国市场的首选区域；在联结国际和国内两个市场，在利用资金、先进科学技术和先进管理经验方面发挥着不可替代的桥梁纽带作用，保税区成为带动东南沿海地区经济发展的重要基础阵地和新的经济增长点。
二、我国保税区存在的主要问题
（一）尚未建立全国统一、完备的法规体系。目前，全国15个保税区所执行的规章，有的是部门文件，有的是地方立法，有的是地方规章，层次不同，规格各一。对保税区的性质、地位、功能认识也不统一。由于政出多门，加上各个主管部门缺少必要的协调沟通，现行许多规定相互矛盾表现突出，不仅给保税区运作造成许多困难，也不利于统一管理，不利于扩大开放、深化改革，也给保税区的发展带来许多负面影响和困难，阻碍和拖延了保税区正常开发进程。
（二）管理体制和政策不协调。当前，全国15个保税区管理形式上是交由地方政府的派出机构——保税区管委会（或称管理局）统一管理，但实际上，许多权力部门都直接插手管理保税区事务，使保税区管委会实际上只是一个“准”协调机构。由于中央没有确定强有力的保税区管理机构，宏观管理体制出现“断层”，保税区发展中存在的问题无人牵头研究指导和协调，致使问题迟迟得不到解决。由于保税区在我国经济实践中出现的时间太短，政府各级公务人员多数对保税区的基本概念、功能定位还弄不清楚，对保税区的发展在认识方面存在许多盲区和误区，因而，导致各个“主管部门”在制定保税区政策时左右摇摆，管理实践中主观臆断多，科学引导少。不是放任自由，就是一旦发现保税区运作中出现的“漏洞”，相关主管机关就采取“急刹车”、“一刀切”的办法管理，致使保税区错失许多发展良机。
（三）保税区与港口分离，口岸功能受到限制。各部门的政策和监管方式不协调，缺乏稳定性，保税区内企业从事贸易和贸易支持服务活动的自由度很低，“境内关外”和“一线放开，二线管住，区内自由”的原则没有得到落实。
（四）保税区之间以及区内各类产业之间发展不平衡。由于各个保税区所在地的产业基础和区位条件差别很大，各个保税区之间发展不平衡。许多保税区的运营状况不尽如人意。即使运营状况较好的保税区也主要是依靠出口加工业和进口仓储分拨，而口岸贸易、转口贸易、出口仓储和物流加工等产业没有得到发展，更没有形成区港联动、相互促进的局面。
（五）保税区发展后劲不足。保税区内土地有限，多数保税区已布满加工制造业，发展空间受到制约。我国加入WTO之后，随着关税水平不断下调，进口保税分拨的政策优势正在逐步减弱。
三、我国保税区发展政策与建议
（一）加快立法工作，尽早制定出台《中国自由贸易区管理条例》
国内的保税区与按国际惯例建立起来的自由贸易区相比，还存在着一些差距：在大环境方面，缺乏全国性统一立法，国家各管理部门对保税区的定位和管理不尽一致，管理政策常发生冲突，使我国保税区的国家行为缺少统一性和稳定性。
为此，有关部门应按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的：“依法管理涉外经济活动，强化服务和监管职能，进一步提高贸易和投资的自由、便利程度”的要求，在总结保税区发展经验和借鉴国际上成功的自由贸易区立法的基础上，加快立法工作，尽早制定出台全国统一的《中国自由贸易区管理条例》，明确保税区的管理体制、管理部门、性质、地位、功能、方向、目标以及保税区税收政策、外汇政策和产业导向等，以完善的法律法规来保证保税区健康有序发展。同时，现行《保税区海关监管办法》应结合实际情况进行适当修改并制定实施细则。
（二）建立符合国际惯例和完善的保税区管理体制
根据我国对外贸易和保税监管的需要，建议国务院在海关总署设立独立的保税区管理办公室，指导保税区发展和政策制定。同时，建议建立有海关、发展改革委、商务部等部门参加的部际联席会议制度，统一协调解决保税区发展中出现的重大政策问题。
（三）发挥优势，明确重点，积极推进保税区功能转型
保税区新的功能定位要服从我国对外开放的大局，从东亚地区的竞争态势和我国沿海地区贸易物流的布局情况出发，着力于发展重要地区的港口物流业，促进我国沿海几个集装箱运输大港发展成为国际枢纽港。由于全国15个保税区的区位、港口条件、区内产业结构和发展水平有很大差异，各个保税区的发展目标无须强求一致。各个保税区的功能定位可有两种选择：
一是多数保税区继续发展区内出口加工业，逐步向临港出口加工区转型。
二是选择几个保税区实行区港一体，在区内实行自由港的某些政策，以口岸国际物流业为核心功能，发展贸易、海运、理货、海运代理、货代、仓储、商展、信息、金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务，促进我国沿海几个集装箱大港发展成为国际枢纽港，逐步向自由贸易港区转型。
（四）创造条件，逐步使保税区向自由贸易区发展
目前世界上近百个国家建立的900多个自由贸易区，所占地域不大，但贸易量却占世界的1/5。保税区与自由贸易区都属于国际经济自由区的范畴。保税区的建立，虽对我国的改革开放和经济发展起到了较大的作用，但不如国际自由贸易区的作用大。因为保税区的地理范围有限，功能也不如自由贸易区完善。20世纪90年代以来，世界上其他经济贸易大国都在发展自由贸易区，如果中国不搞，会导致贸易转移，即原来从中国进口产品的国家可能会改变从它所在的自由贸易区内的国家进口，导致中国出口的萎缩。
根据我国保税区发展情况，建议选择上海、天津和深圳等建立比较早、发展比较快、规模比较大的主要港口城市保税区，率先建立综合型自由贸易区。主要理由：一是深化涉外经济体制改革、全面提高对外开放水平的需要；二是上海、天津和深圳保税区经过十多年的发展，初步具备了向综合型自由贸易区转型的基本条件；三是上海、天津和深圳等地经济高速发展，经济实力明显提高，为保税区向综合型自由贸易区转型奠定了物质基础和发展空间；四是有利于把天津建成北方重要经济中心；五是实现邓小平同志曾多次提出的“在内地再创几个香港”战略构想的具体体现。
（五）充分发挥物流功能，促进我国国际枢纽港的建设
1.促进保税区物流产业发展，推动我国物流国际化，形成区域性流通与全国性流通相结合，国内流通与国际流通相结合的大流通格局。为加快保税区物，流产业发展，保税区管委会及海关对物流企业予以重点政策倾斜。首先，企业自建物流设施，其自用进口设备和建材全部免税；其次，从事物流运作的外商投资企业可享受生产加工型企业的所得税优惠，为企业留出更多的资金进行自我发展和完善；第三，对物流企业从设施建设至业务运作实行跟踪服务，帮助企业尽快进入良性循环。
2.以物流服务促进国际枢纽港建设。我国必须抓住目前内地港口吞吐规模快速增长的有利时机，通过在保税区建设国际物流中心增强内地大型港口对境内外中转箱源的吸引力，吸引国际主力班轮公司挂靠，从而在太平洋西海岸相邻港口城市的竞争中打破原有的分工格局，形成几个可同釜山、高雄相匹敌、甚至取代其地位的国际枢纽港，提升我国的国际经济地位。
3.以服务贸易增强出口加工业的竞争力。我国出口加工业的主要竞争优势在于低廉的劳动力成本，但物流成本也是出口产品成本的重要组成部分，由于内地港口的国际中转业务量小，班轮密度和航线数量有限，造成进出口货物候船期长、运输成本高，制约了出口产品竞争力的提高。港口物流中心的形成，不仅可以扩大服务贸易量，而且可以依靠规模经济提高物流效率、降低成本，巩固和加强我国作为世界制造业中心的地位。
4.扩大向内陆地区辐射、带动的范围。建设港口物流中心，不仅能“以港兴区”，更重要的是可以“以港兴市”，并通过信息流、人才流、资金流、商品流的辐射，将这种影响力不断向周边和内陆地区延伸。首先，海运集装箱运输业的繁荣必然会带动相关公路、内河及沿海运输业的发展；其次，货物的流通必然涉及资金的周转，带动金融结算行业的发展；第三，商品贸易离不开信息的交流，从而对信息服务产生需求；第四，跨国公司配送中心的建立会带动零售批发行业的发展。
5.建设具有现代化国际水准的高技术含量、高集约程度、高管理水平的“三高”国际物流中心。
6.加强物流信息网络建设，以现代化的信息流前沿技术和信息资源支持物流企业的有效运作。
7.提高保税区物流设施的现代化水平。针对目前物流设施的薄弱环节，逐步推广采用自动立体化仓库、自动分拣运输系统、旋转设备，以适应市场多样化需求，提供更完善的服务；以规范化的先进的物流运作方式提高物流管理水平，重视物流人才培养和管理软件的开发，培养一批物流管理专家。提供优质和系列化物流服务。按照现代化物流特征的要求，开发有特色、有竞争力的服务项目。
8.中国保税区要逐步与国际自由贸易区的行规则相衔接。保税区要进一步发展就需要改革，适应加入世贸组织后的新形势，保税区有关政策应该参照国际上“自由区”模式进行设定。保税区要加快与国际自由贸易区的通行规则相衔接，集中精力强化功能开发，不能过分依靠减税让利等直接的经济刺激手段吸引外资。在管理模式上采取“一线放开、二线管住、区内宽松”的原则，以此激发保税区的整体活力。