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长时期以来，人们除承认财政与政府具有密切联系外，很少具体、全面地分析政府与财政问的内在联系及影响，尤其是分析政府行为对财政活动的作用与影响，直到本世纪六、七十年代，凯恩斯主义造成国家过度干预，使西方国家出现预算扩张、赤字、债务、通货膨胀以及政府开支落入特殊利益集团等现象的空前增加等，使人们开始重新审视那些曾经作为既定前提的有关政府行为与财政职能的理论假设，对政府行为以及与政府相关的政治经济等问题进行了比较深入的分析和研究，由此还形成了影响颇为广泛的公共选择理论。
我国对政府行为与财政职能关系的研究总的讲还十分薄弱。在向社会主义市场经济转轨的过程中，如何根据政府的行为特征，合理地认识和界定出市场条件下的财政职能，是亟需深入探讨并回答的现实问题，这在我国财政职能日益弱化的今天尤其具有重要的现实意义。为此，本文试图在借鉴西方对政府行为与财政关系分析的基础上，对我国政府行为制约下的财政职能问题作一理论上的分析和探讨。
一 政府行为偏差与财政预算：西方对政府、财政行为的理论分析
根据人们对当代市场经济条件下财政职能的理论认识和总结，我们一般可以把财政的基本职能概括为以下三方面：（一）资源的配置职能，即根据社会需要和社会产品（货物）的属性由政府预算购买和提供公共产品或货物；（二）收入和财富的分配职能，即按照社会公认的“公平”或“公正”原则对居民的收入与财富进行调节分配；（三）经济的稳定职能，主要指以预算政策为手段来保持高就业率、合理的物价、稳定和适当的经济增长率，以及稳定国际收支目际等。
虽然财政在一定的社会经济条件下有其固有的职能与作用，但问题是这些固有的职能并不像人们通常想象的那样能够自然而然地发挥出应有的作用。根据西方学者研究，由于财政的决策过程和收支安排等无不是由现实中的政府机构来决定和完成，财政职能的发挥不仅会受到各种外界因素的制约和影响，同时更会受到政府行为的内在制约和影响，并因此造成一定的职能偏差或失效。公共选择理论认为，政府实际上是由有理性、自私的人组成的，“那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们其他人没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者”，其行为同样受到各种诱因的困扰，并取决于“成本—收益”的分析。〔1〕政府的行为不过是这些“自私”而有理性的人在一定制度约束下的行为的结果与表现。组成政府的这些人或官员们通常对自己的使命的重要性笃信不疑，并且总希望提高自己使命的地位与影响。但由于政府部门缺乏像私人部门那样的预算及盈利约束，现实中缺少、甚至没有衡量公共事业成果与效率的可靠标准，这些官员们往往会不顾效率地从事并极力扩展自己的使命。而且受到现实社会经济活动复杂性及信息获得不充分性等客观因素的限制，政府的决策与管理会像市场和私人部门一样向样具有一定的盲目性和随意性。其结果不仅会导致政府工作效率的下降，而且往往造成政府行政经费支出的膨胀。所以在西方学者看来，政府与市场并没有什么本质的不同，其行为同样具有一些固有的缺陷或偏差。
政府决策管理过程的固有行为偏差必然影响到以政府为主体的财政的职能发挥，并且根据财政的内在构造，这种行为的影响主要通过财政的预算管理过程而实现。
预算作为政府分配社会产品或财富、发挥财政职能的基本决策过程，是具有法律效力的财政收支计划。在当代社会经济条件下，财政职能的发挥主要通过预算收入与支出的具体安排来实现。不过就西方预算的具体组织和管理过程而言，预算的支出明显地不同于预算的收入，或者说，在税收作为预算收入主要来源的前提下，预算支出的编制和确定总的讲比预算收入——税收的确定更灵活、更容易受到各种因素的影响和干扰。在西方，预算支出的管理不仅与政府权力的行使紧密相联，并且往往成为各种政治势力、利益集团激烈角逐的政治舞台。因而也更容易为政府的行为方式所直接左右。
比如就预算支出的编制而言，从规范意义上讲，支出预算的编制应是政府和相关部门根据社会公众意愿和公共需要合理安排财政支出的决策过程，同时也是财政发挥其固有的职能作用的决策过程。而且为了更好更充分地发挥财政的职能作用，支出预算的编制必须经过科学地分析和缜密地论证，乃至需要借助专门的工具和特殊的程序。然而遗憾的是，现实的支出预算编制并不是由一些“聪明人”按照一定科学的方法和最优的原则完成的，实际上不过是政府各部门或各利益集团经过反复争取、妥协，最终由最高决策者“武断”地平衡各方面利益的过程。因为在这一过程中，受政府行为的制约，不仅缺乏使预算支出安排最优化的动力机制，同时也不存在衡量预算支出是否最优化的精确原则和精确标准。因为预算支出是无偿的，支出的项目也往往是非盈利性或难以用货币衡量的。这样，在整个预算支出编制过程中，政府、部门或利益集团为了各自利益的最大化，甚至为了支出的方便，往往利用一切手段，尽最大努力去争取更多的预算拨款，如为实现追求的预算目标，政府部门可能有意高估某项开支计划的费用，或者玩弄“资金缺口”的把戏等（在我国被称为“钓鱼项目”）〔2〕同时还通过各种渠道和活动向决策者施加影响和压力。而决策者为了解决和协调各种利益冲突、缓和各方面的压力，要么采用都不“得罪”的方法平均分配支出，要么根据压力的大小“排队”安排支出，一般很少也很难从最优的角度去合理安排、调整整个预算支出。在这一过程中，一些综合而科学的预算分析工具虽然有助于推动政府决策和预算安排过程，但充其量不过为预算支出的讨价还价提供帮助。正如美国的财政学家所言：一个综合而理性的分析工具也会被旨在满足各种集团和机构利益的分配体制所埋没；而预算规模和复杂性的增加，又会迫使预算的编制者（在美国指总统和预算局）用各种武断的方式使预算简单化，并使政府预算编制过程大量地存在草率的推测、精明的手腕和政治压力等等。〔3〕所以，在政府行为的直接制约和影响下，预算支出的最终定盘往往是在权力和压力的较量中逐渐完成的，预算支出的编制基本上是一个充满了各种政治干扰的利益“随机”分配过程。
在这样一个充满政治气息的过程中，单纯依靠经济方法或手段一般不可能使支出预算达到最优化，甚至在目前也找不出使预算安排优化的经济方法。政治上的完善和改进虽然有利于支出预算的合理化，如民主政体比专制政体更能使预算支出体现社会公众利益，但利益集团的影响及决策者的行为偏差却很难消除。据美国经济学家和公共选择理论研究，即使是比较完善的民主政体，集团权力也会成为决定拨款的重要因素。并且行政部门和利益集团、政府当局和选民在预算编制期间共同努力去争取他们可能得到的经费，最终并不能保证这种分配体制完全按照公众的利益运行。因而在西方学者看来，即使在比较完善的民主政体下也没有理由把预算的编制看成一个超然的能充分反映社会公共利益、实现资源优化配置的经济过程。
至于预算支出的执行，一般而言，在政治、法律制度比较完善的国家里，由于预算方案形成后的预算支出将由专门的机构严格按照法定的程序和预算法案监督执行，如在美国是由议会中拨款委员会等立法性机构负责执行等，政府对预算执行的干扰一般不太明显。但据有关学者研究，政府的影响并没有完全消失。在美国，“那些获得较多选民支持的部门很可能得到两议院拨款委员会的优惠待遇”。而且，“运用权力来削减和恢复增加预算的过程，不仅体现了国会与政府部门的关系，而且也体现了国会内部的关系特征。”〔4〕只是受法律和制度的制约，政府对预算支出的这些随机性影响比较微弱而已。
由于财政预算在其确定与执行过程中受到政府种种行为偏差的干扰，相应主要以预算的确定和执行为基础的财政职能发挥也会受到不同程度的影响和削弱，严重的甚至会失去应有的职能作用。所以西方学者在评价政府及公共政策的作用时曾指出：虽然因市场机制的缺陷而提出需要政府用公共政策加以矫正或采取补偿措施，但这并不证明其采取的任何政策措施实际上都有利于改进经济机制。政府公共政策犯错误与无能之处并不亚于私人政策。〔5〕
二 我国政府行为制约下的财政职能发挥
如果说在西方财政职能的发挥处处受到政府行为的制约和干扰是一种十分普遍而明显的现象，那么在我国又是一种怎样的情形呢？
（一）预算支出的安排与财政职能发挥
在我国，预算政策的制定与预算支出的安排总的讲同样是一个充满着政治和经济上“讨价还价”的利益分配过程，而且受现行集中管理体制的制约，各级政府部门决策者的行为及意志往往在整个决策过程中发挥着决定性的作用和影响。比如，建设项目能否列入国家重点建设计划，能否得到更多的财政资金，除取决于建设项目自身的性质外，很关键的一点还取决于项目提出者在政府决策部门间的活动能力，甚至取决于项目提出者自身的“地位”与“背景”，经济上的合理性在此往往成为一种辅助性标准。从目前看，我国的一些所谓国家重点建设项目或由政府提供投资的建设项目正是通过这样的方式列入国家投资计划。这一点从国家计委固定资产投资计划的编制过程和财政、政策性银行提供政府投资和贷款的过程中是不难发现的。
不仅如此，由于现实的政府部门决策者难免要站在本部门本地区的立场上来考虑和处理问题，甚至因此而谋取本部门本地区乃至个人利益的最大化（这一点与西方政府官员没有什么本质不同），这就使我国的预算编制和管理既带有强烈的随意性，又往往只能在既定的利益格局上进行有限的“增量”调整。长期以来被我国广泛采用的很不科学的“基数预算编制法”之所以难以为其它更科学的方法和“零基预算编制法”、“因素分析法”等所取代，除了技术上的原因外，恐怕与我国的预算编制只能进行有限的增量调整有很大关系。也即是说，“基数法”的长期采用与其说是技术的原因，不如说是政治压力下的产物。
既然政府和财政只能在既定的利益格局内进行有限的预算增量调节，而各级各地区政府部门又具有强烈的部门和地区利益冲动，那么受此行为制约，政府和财政对整个经济结构的调整职能自然会被明显地削弱扭曲，有的甚至因此产生一定的职能偏差。我国长期以来持续存在的部门、地区产业结构“同构化”及低层次重复，实际上正是这些带有明显行为偏差的政府和财政过度参与部门与地方经济投资的一种必然结果。
（二）财政部门的管理行为与财政职能发挥
财政部门作为政府的一个职能部门，是财政事务工作的具体承担者，其工作素质、能力和管理方式不仅直接体现为财政部门的工作效果，同时更直接影响到财政职能的具体发挥。一般讲，在既定的体制框架内，财政部门的人员素质高、工作能力强、富于进取，财政的职能会发挥得比较充分；反之，则会使财政的职能受到严重的削弱。就目前而言，我国的财政部门在整个改革过程中不仅处于一种比较被动的地位上，而且受其行为方式及主客观因素的制约，还明显地存在着一些行为偏差。其中比较突出的有：（1）因人员素质参差不齐和内部组织结构的限制，尤其是受地方政府和财政部门追求自身利益最大化行为方式的制约，往往使正确或统一的财政政策难以得到全面贯彻和执行。不仅如此，各级政府财政部门作为预算支出的执行者，在预算具体执行过程中还会有意识地使分配向自身倾斜，严重的甚至挤占、挪用其它方面的支出。这在我们这样一个地域广阔、地区经济差异悬殊的国度里应该说是屡见不鲜且很难避免的。（2）为应付意外支出，预算安排一定的机动财力是正常的，但什么规模的机动财力是合理的，谁也说不清楚，于是出于各种目的的“机动财力”便应运而生。由于这种机动财力的具体分配可称为预算中的“预算”，具有更大灵活，因而各级财政部门也往往把此作为追逐部门甚至个人福利效用最大化的重要手段。现实中财政部门大力维护和发展各种不尽规范的财政周转金，实际上也出于同样的动机；（3）因预算支出效果在现实中缺少起码的评价标准，甚至难以进行有效的直接衡量，各级财政部门往往缺乏追求预算支出优化的动力和压力。在我国，预算支出效果的追踪管理和评价基本上处于无人过问的状态中。另外，因财政部门长期处于一种“被他人所求”的地位，还使其形成一种“多一事不如少一事”、遇事“踢皮球”的潜意识，因为加强财政职能作用，多管“闲事”并不能增加其“边际收益”，反而加重其责任负担。所以，不思进取、安于现状可以说是目前财政部门的一种普遍心态。
由于财政部门在具体管理过程中具有种种的不规范行为，其存在自然直接影响或干扰到我国财 政职能的正常发挥。近几年我国出现的财政资金信用化、信贷资金财政化，即财政部门与银行部门职能错位，以及财政职能的严重弱化，从内因上讲，就与财政部门缺乏开拓进取精神和自身行为不够规 范有很大关系。人们谈起财政部门所经常引用的“要钱没有，要命一条”的形象说法，其实不过是对财政部门面对政府财力被肢解、无力发挥其基本职能作用而又无可奈何心理的一种绝好写照。
所以总的讲，在我国，政府和财政部门在管理过程中不仅同样具有一些固有的行为偏差，并且这些行为偏差直接影响着财政职能的正常发挥。
三 基本结论
公共选择理论认为，希望政府干什么，首先应看政府能干什么，市场的缺陷和不足并不是政府进行弥补的充足理由。用这样的观点来说明政府行为制约下的财政职能选择，应该说同样也是非常适合的。
也即是说，既然现实中的财政并不像人们想象的那样，在理想地发挥着它应有的职能，它不仅会受到政府行为偏差等因素的干扰、影响，而且会因此改变或扭曲其固有的职能。那么分析、考虑现实财政经济问题，制定财政政策等决不能以规范意义上的财政为前提，只能以现实中政府行为制约下的财政为起点。那种将财政与政府行为简单地割裂开，或者把政府和财政视为一种形同精密机器一样的观点，是不利于正确估价财政的地位与作用的，同时也不利于适时而准确地运用这一强大的经济杠杆。比较正确的抉择是，应在分析和确定政府行为偏差等因素对财政职能作用的影响的基础上，有选择地运用尚能在现实中正常发挥其作用的职能。
当然，这样考虑财政问题并不意味着规范意义上的财政没有什么价值，或者说没有必要从抽象的角度去研究“理想”中的财政。事实上，规范意义或“理想”中的财政是我们认识财政、运用财政的逻辑出发点，是改革完善现行财政的依据和标准。只不过根据前文分析，规范意义或“理想”中的财政并非像人们想象得那么“单纯”而已。这就是说，即使是从理论和抽象的角度去分析和认识财政，也只能以政府行为制约下的规范（理想）财政为模型，或者说应引入无可回避和不能消除的政府行为等因素的影响与制约。
收稿日期：1997－04－02
注释：
〔1〕布坎南：《自由、市场、国家》（中译本）。北京经济学院出版社，1988年版，第116页。
〔2〕〔3〕〔4〕杰克·瑞宾等：《国家预算与财政管理》（中译本）中国财经出版社，1990年版，第92页，第98页，第110页。
〔5〕穆斯格雷夫：《美国财政理论与实践》（中译本），中国财经出版社，1987年版，第19页。
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