深化国有企业改革的本源和路径选择，本文主要内容关键词为：本源论文,路径论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，国有企业改革始终是我国改革的重要课题。经过30余年的改革，国有经济改革取得了巨大成就，但是仍然存在着一系列问题，特别突出的问题是：“不分场合地或者过度强调国有企业的营利性和直接经济作用，追求利润几乎成了绝大部分国有企业的目标，甚至是唯一目标，而其公共性则被抛之脑后。在现实中不难发现，本应具有很强公共性的行业也市场化或部分市场化了”(高明华，2013)，从而出现了因为医疗、教育市场化而导致人们看不起病、上不起学现象，也出现了电力、石油等公益性行业过分注重盈利目标，因此要深化国有企业改革。为此，就必然首先要分析这些问题产生的根源：为什么会出现这些问题而要求深化国有企业改革？其根本原因是权力不平等，还是国有企业性质不清？谁是导致产生这些问题的主体，是政府还是国有企业？只有将这些问题解释清楚，才能真正揭示我国深化国有企业改革的本源性问题，才能确定正确的改革主体和改革路径，切实推进国有企业改革，才能推动中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善。 一、深化国有企业改革的本源 1.深化国有企业改革的根本原因：不是产权不平等，而是国有企业的性质不清 针对深化国有企业改革不同原因的认识，笔者认为对国有企业性质认识不清是根本原因，因此，要根据中国特色社会主义初级阶段的基本国情认识国有企业的性质，这是深化国有企业改革的根本。 (1)深化国有企业改革的根本原因不是产权不平等而是国有企业性质不清。理论界关于深化国有企业改革原因的认识是多方面的，大致可分为两类，即国有企业经济效率不高和权力不平等。一般认为，国有企业“效率低下是权利不平等的结果，属于现象性的问题。因而，必须从重新划分权利入手，才能从根本上实现国有企业改革的目标”(葛守昆、梁洪基，2013)。从表面看这种认识将本源问题归结到所有制层次，因此是根本性的原因，但实际上，这种对国有企业问题的认识是直接的、现象化的，因为这里还有一个更为根本的问题，即我国建立和发展国有企业的理由、目的和范围是什么，即国有企业的性质是什么。只有将这个问题解决了，才能确定哪些领域应该建立和发展国有企业，确立国有产权，哪些领域应该发展非国有企业。因此，我国深化国有企业改革的根本原因是国有企业性质不清。 实际上，在我国改革理论和实践的探索中，正因为对国有企业性质认识不清，更进一步说是没有认识到国有企业的多样化性质，而是本着“统一”的国有企业性质来推进国企改革，这种“统一”性表现在两方面。第一，片面强调所有国有企业的企业性质，具有营利性功能，结果导致国有企业改革出现问题。也就是说自改革开放以来，“虽然国有企业的战略布局结构上的调整已经取得了一定的成效，但是，基本上走的是‘大一统’的市场化道路，即本着‘赚钱’的原则推进国有企业改革，从而导致一些领域的国有企业改革偏离了国有企业的本质属性”(高明华，2013)。一些公益性国有企业出现了过度市场化，导致这些国有企业产品供给不足，致使损害了公共利益，比如目前“供电、供水、公交等行业国有企业的主业往往处于亏损状态，但各级国资委仍普遍对这些企业进行了严格的经营业绩考核，使得一些企业通过非主业投资弥补亏损，进而减少了社会产品供给、损害了公共利益”(曹东旭、何宗渝、姜彬，2013)。可见，正是这种强调国有企业性质的“大一统”认识导致了国有企业改革出现新的问题。第二，国有企业性质“统一”性的认识还表现在强调所有国有企业存在的目的在于弥补市场失灵，认为在国有企业改革过程中，要坚持国有企业的弥补市场缺陷的公益性功能，目前存在的大量“国有企业已经成为未来中国进一步成长的一个最主要的障碍之一”(张维迎，2012)。因此，“第一要做的事情就是国有企业的私有化”，其结果必然是走上了私有化道路。所以，这种对国有企业性质的“大一统”认识必将造成新的严重问题。可见，两种国有企业性质“大一统”认识都是不可取的。 国有企业性质出现“大一统”认识的根本原因在于方法论层次，即教条地理解国有企业与市场经济相结合的理论和教条地坚持西方市场经济国家的理论来认识我国国有企业性质。教条地理解国有企业和市场经济相结合理论的学者认为，我国国有企业要适应市场经济体制改革要求，以资产保值增值作为目标。实质上这是将我国国有企业作为一般企业来看待，而未将其看成中国特色社会主义市场经济体制下具有特定性质和功能的企业，以其来指导我国国有企业的改革，必然导致过度市场化或者公共产品供给不足。教条地坚持西方市场经济国家国有企业性质的观点认为，市场经济体制下，国有企业主要解决市场失灵问题，其功能是公益性的，而目前我国相当多国有企业具有营利性功能，因此，我国要通过产权改革，使大量国有企业私有化，只留下公益性国有企业。很明显，这两种教条主义思想指导下的国有企业改革结果都是不合理的，甚至是错误的，所以，我国必须以马克思主义唯物辩证法为指导，实事求是地从中国特色社会主义初级阶段基本国情出发来认识国有企业的性质，制定推进国有企业全面改革的政策。 (2)深化国有企业改革要认清中国特色社会主义国有企业性质的多样性。坚持以马克思主义唯物辩证法为指导认识我国国有企业的性质，就要求我们必须以中国特色社会主义国有企业所处的客观现实为基础。 我国处于社会主义的“初级阶段”，在这个阶段，“中国是一个双重转型的国家。一种转型叫发展转型……一个经济体从农业社会转向工业社会、现代化社会的转型；中国还有第二个转型是体制转型，即从计划经济体制转到市场经济体制。对中国来说，这两个转型是重叠一起的，全世界没有先例”(厉以宁，2013)。因此，必须立足于这个阶段来认识国有企业的性质，实际上，正是社会主义初级阶段所形成的生产社会化多层次和市场经济发展水平多样化状况决定了国有企业性质多样化。具体地说，一方面，目前我国生产技术水平整体上仍然落后，生产社会化程度较低且呈多层次特征，“据20世纪90年代中期对全国1.9万家工业企业统计，其中主要生产资料的性能处于国内落后水平的占18.3%，处于国内一般水平的占47%，处于国内先进水平的占21.8%，达到国际一般水平的占12.9%；生产的核心技术主要依靠进口，世界28种主要产品的核心技术中国只掌握几个”(安帅领，2013)，虽然近年有一定进步，不过整体上工业劳动技术水平落后。因此，其中一些领域所需要的资本量私人资本可以满足，可以建立私营企业，但是有部分领域处于国内先进和国际水平，约占企业的30%，这些领域中使用的先进设备所需要的资金量较大，国内的私人资本规模较小不能进入或不愿进入，这些领域需要国有资本进入，从而为国民经济发展提供基础服务和发挥引领作用。另一方面，我国市场经济体制尚处于初步建立并逐步完善阶段，市场经济发展水平呈现多样化特征，这造成我国市场经济不仅苦于发展，而且苦于不发展。因此，需要发展国有企业，这不仅是为了解决市场机制不能解决的问题，也是为了解决市场机制还未充分发挥作用而导致不能解决的问题，不仅需要进入公共产品领域，而且需要进入私人资本难以承担且具有利润的领域；不仅承担着直接实现公众利益的目标，而且承担着间接实现公众利益的目标。因此，“在社会主义市场经济中，由于生产的社会化程度和市场化程度的不同，国有企业存在的根据、范围和运行的方式是不完全一样的”(张崇康，2001)。总之，在我国社会主义初级阶段，因为生产方式、经济关系等因素的多样性决定了国有企业性质多样化。企业性质决定企业功能，我国国有企业多样化性质决定了这些企业具有营利性或公益性等多样化功能。具体说，主要有纯粹公益性国有企业、公益性为主营利性为辅的国有企业、营利性为主公益性为辅的国有企业以及纯粹营利性国有企业。这些国有企业性质及其决定的功能分别如下： 第一，基于解决“市场失灵”和维护国防安全建立的纯粹公益性国有企业。首先，因为我国处于社会主义初级阶段，随着市场经济体制的建立和完善，“市场失灵”的问题也逐步显现，因此，存在“市场失灵”的公交、公共卫生、教育等提供重要公共产品和服务的行业需要建立和发展国有企业，以保证整个国民经济和社会发展的正常运行。其次，基于维护国防安全建立的国有企业。世界局势处于错综复杂的变化中，国际环境正经历着深刻的变革和调整，我国面对的危及国防安全的挑战、矛盾增多。因此，为了有效地维护国防安全，对关系国防安全的行业要由国有企业来控制。 第二，基于对国民经济发挥基础和引领作用建立的公益性为主营利性为辅的国有企业。对国民经济发挥基础和引领作用的基础部门和战略性新兴产业所需要的资金量大、建设周期长、风险大，私人资本不愿或者不能投资，所以需要国有资本来投资。国有企业控制这些行业和部门，会对整个国民经济的长期持续快速发展发挥基础和引导作用。这些领域主要有自来水、煤气、邮电、机场等重大基础设施领域，矿山、油田资源的勘探开发，煤炭、石油、有色金属矿采选业等基础产业，新一代信息技术产业等战略性新兴产业。 第三，基于解决市场机制作用发挥不充分和宏观调控功能不健全而建立的营利性为主公益性为辅的国有企业。目前我国市场机制作用发挥不充分的重要原因是部分国有企业性质和功能认识不清，因此，推动营利性国有企业的深化改革是促进市场机制作用有效发挥的重要途径。但同时，由于我国宏观调控功能不健全，政府在放弃原有行政性计划调节手段之后，需要通过发展国有企业发挥政府的调节作用，主要表现在缓解失业问题、调节收入差距、促进社会公平、维护国民经济持续快速健康发展。因此，需要发展一部分以营利为主，必要时兼顾公益性的国有企业。这些国有企业集中于通信设备、装备制造、医药、金融业等领域。当然，随着市场机制作用逐步发挥，国有企业在这方面的重要性将下降。 第四，基于特定发展阶段发挥加速器作用建立的纯粹营利性国有企业。社会主义初级阶段是逐步摆脱不发达状态，基本实现社会主义现代化的历史阶段。在这个“逐步”转变的过程中，需要存在着一定数量的纯粹营利性国有企业，对促进经济发展发挥加速器的功能。这是因为，一方面，建立营利性国有企业可以用其盈余为政府投资提供资金，特别是为公益性国有企业提供资金，以大力发展公共产品，这样不仅有利于营利性和公益性国有企业发展，而且有利于促进整个国民经济的可持续发展。另一方面，特别是我国处于这个“转变”阶段，建立营利性国有企业，它既有资金优势，又以经济效益为主要甚至唯一目标，这有利于短期内促进一定行业发展，从而促进整个国民经济持续发展。因此，在我国市场经济中，需要根据市场经济发展阶段适当存在和发展营利性国有企业。当前这类国有企业涉及食品加工和制造、纺织、房地产、流通、旅游、文化等行业。 总之，要以马克思主义唯物辩证法为指导来认识我国国有企业的多样化性质，只有认识清楚国有企业的这种客观性质，才能认清我国国有企业的功能和改革目标，才能制定正确的方针政策切实推进国有企业改革，逐步解决国有企业改革中存在的问题。 2.国有企业深化改革的推动主体是政府而不是国有企业 政府是国有企业所有权的代表，政府对于国有资本的增殖要求致使国有企业以经济效益为目标进行改革，导致出现一系列问题。解铃还需系铃人，为了解决这些问题，政府需要作为深化改革的推动者和顶层设计者，根据我国国有企业的性质、功能来解决目前存在的问题。 (1)深化国有企业改革的推动主体不是国有企业而是政府。理论上讲，政府代表全国人民对国有资产行使所有权，对国有资产进行管理，并按照其性质确定功能目标，因此，政府应该是国有企业改革的推动主体。但是，在改革开放初期，我国企业改革的着眼点是大量经济效益不高甚至亏损的国有企业。此时，国有企业为了增加投资、提高利润而积极要求并推动改革，而政府则适应国有企业进行改革的这种要求，主要是制定放权让利、承包制等政策，正是这种原因使我国国有企业的改革具有诱致性制度变迁的特征。因此，也可以形象地称其为“摸着石头过河”，只是在这个过程中，是国有企业“先摸”，政府随后“跟上”，国有企业是改革主动者，政府是被动放权者，国有企业主动创新做法，政府被动制定制度。到了1997年至2003年国有经济战略性调整时期，“作为国有企业改革最重大的战略调整，‘国退民进’一直没有形成一个全国性的、法制化改革方案，这是这次改革最奇异的地方，各地依照‘摸着石头过河’的思路，八仙过海，各显神通，出现了数十种产权量化出让的手法”(吴晓波，2013)，甚至直到建立了国资委后的国有企业改革，均强调国有企业自身在推进改革的主导地位。但是，在国有企业改革中过分地强调企业主体性，就会在政策制定过程中有利于国有企业，政府的相应监管职能就不能得到有效地发挥，这就必然产生多种问题，主要表现在：宏观或者微观层次对于国有企业的监督管理减弱，导致国有企业事实上变成为各级政府和部门所有，成为内部实际控制人的经济实体；国有企业利润留在企业内部，导致“企业盲目投资、低水平重复建设等现象普遍存在，一方面扰乱了市场秩序，另一方面造成了国有资产的大量流失”(张舒，2013)，或者转化为企业职工的高额报酬，这在垄断性行业表现得特别突出。这种种问题的产生，从改革主体层次看，正是因为过分强调国有企业改革主体地位，而作为国有资产所有者代表的政府未能发挥改革的主动推动者作用。所以，只有政府作为深化国有企业改革的推动者、顶层设计者才能逐步解决国有企业改革中产生的这些问题。 (2)政府是深化国有企业改革的顶层设计者。既然政府是国有企业所有权主体，就需要政府作为国企改革的推动主体。当前，政府在推动国有企业深化改革时，需要对国有企业改革进行顶层设计，这不仅是解决国有企业面临问题的需要，也是制定和实现国有企业改革蓝图的需要。首先，解决国有企业面临的问题需要顶层设计。因为国有企业目前面临的国有资产多头管理、垄断、利润分配等任何一个问题的解决，都不是任何一部门独立能完成的，而是需要顶层进行整体规划、系统配套和协调推进。其次，制定和实现方向明确、操作可行的国有企业改革蓝图需要顶层设计。因为制定和实现国有企业改革蓝图的关键是解决好政企关系问题，只有政府通过顶层设计，科学定位不同功能国有企业及其改革路径，制定全面的产权改革制度，才能正确解决各类国有企业与政府的关系，切实推进国有企业深化改革，实现国有企业改革目标。此外，国有企业改革是我国经济体制改革的重点和难点，并且与政治体制改革关系密切，因此，国有企业改革更需要政府的顶层设计。总之，需要进行顶层设计，制定系统、整体和协同性强的改革方案，以解决国有企业面临的问题和实现改革目标。 国有企业改革顶层设计方案包括国有企业的性质、功能、改革路径等重大问题。首先，以中国特色社会主义初级阶段基本国情为基础，认识国有企业的多样化性质，这将为国有企业的分类改革奠定基础；其次，基于国有企业不同性质，确定不同国有企业在市场经济中的功能；再次，全面推动不同功能国有企业战略性调整，建立与其相应的国有企业监督和管理体制，确定不同类型国有企业的改革目标；同时，对国有企业以产权改革为基础发展混合所有制经济，推进国有企业公司治理结构改革。 二、基于国有企业性质多样化的国有企业深化改革路径分析 基于我国国有企业性质的多样化状况，针对国有企业所面临的问题，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对国有企业设计了以性质和功能分类为抓手，涵盖国有企业实现形式、国有资产管理体制、国有经济战略性调整和国有企业公司治理结构等多方面内容的全面、系统和相互协同的改革路径。 1.以产权改革为基础发展混合所有制经济 在国有企业性质、功能分类的基础上，深化国有企业改革基础是产权改革。要以产权改革为核心，建立和健全现代产权制度，特别是要明确国有资本产权主体、权责。在此基础上，鼓励发展国有资本、非国有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，逐步建立和发展国有资本控股的国有企业集团，这样不仅有利于国有资本、特别是公益性国企国有资本放大功能，实现营利性国企资本增值、提高竞争力，而且有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。 2.以国有企业的不同功能定位为基础，推进国有经济战略性调整 遵循功能分类、有进有退的原则，推进国有经济战略性调整。首先要根据不同性质准确界定国有企业功能。对公益性国有企业，如国防、公共服务和生态环境领域的国有企业，国有资本要“进”，加大投入。对于国有资本继续控股的公益性为主营利性为辅的国有企业，比如自然垄断行业的国有企业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革；根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。对于营利性为主或者纯粹营利性国有企业，国有资本要根据经济效益等情况来“退”，逐步使国有资本在这些行业中向具有较多盈利的国有大企业大集团集中。总之，按照功能分类和有进有退的原则，深入推进国有经济战略性调整，使国有资本更多地向重要行业和关键领域集中，向具有纯粹公益性行业集中，向能够发挥国有资本优势的公益性为主营利性为辅国有企业行业集中，向营利性国有大企业大集团集中。 3.以功能分类为基础，完善国有资产管理体制 根据性质和功能的不同，我国国有资产管理体制应分为两种类型。一类是财政部出资的公益性或者公益性为主营利性为辅的国有企业，这类企业采取国有独资或者国有绝对控股的形式，企业的负责人由政府任命，它们的主要目标是为社会提供公共服务和公用物品，而不是以营利为目标，同时，国资委又对其进行监管和考核。另一类是营利性或者营利性为主公益性为辅的国有企业。这类国有企业主要采取国有资本运营公司控股或参股形式，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。对于建立营利性国有企业管理体制，当前首要任务是改革国有资本授权经营体制，即对营利性国企或者营利性为主的国有企业，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，从而在国资委和国有实体企业之间可以有效地实现监管权和经营权的分开。在这种资本授权经营体制中，国资委是单纯的出资人，对价值形态国有资本具有管理权，而国有投资公司既作为向国有实体企业投资的直接出资人，又作为资本经营者，对价值形态国有资本具有经营权。同时，国资委需对营利性国有企业和营利性为主公益性为辅的国有企业进行考核。 4.健全不同类型国有企业治理结构，规范经理人任用和薪酬管理体制 “我国国有企业公司治理问题出现的根本原因是缺乏合理有效的国有资产监管机制和完善的国有企业公司治理结构”(张敏捷，2013)。因此，必须在深化国有资产管理体制的基础上逐步完善国有企业公司治理结构。具体地说，就是在分类管理的基础上，健全和完善不同类型的国有企业治理结构。对营利性国有企业，国有投资运营公司绝对或相对控股国有实体企业，努力实现股权多元化，“积极推进以外部董事占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能，董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设”，同时履行出资人职责的机构——国资委委派或推荐监事会主席和外派监事，与企业内部监事组成监事会。对公益性和以公益性为主的国有企业，采取国有独资公司或国有控股公司，在国有独资公司中设执行董事任法定代表人兼总经理；国有控股企业董事长为法定代表人兼总经理。另外，对营利性国有实体企业，加强市场化导向用人机制，积极推行职业经理人制度，充分发挥企业家作用。同时，完善注重长效的激励约束分配机制，特别是要完善国有企业领导人薪酬体制，对营利性国有企业实施股权等多种类型的中长期激励，对公益性国有企业则实施专项奖励，并健全与长效激励相配套的约束机制。标签：国有企业改革论文; 国内宏观论文; 市场经济地位论文; 产权理论论文; 行业性质论文; 宏观经济论文; 市场经济论文; 顶层设计论文;