人民政协的广泛代表性与其利益表达，本文主要内容关键词为：人民政协论文,代表性论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，人民政协因其独特的性质和组织结构，在聚合、沟通、表达和协调社会各阶级阶层利益诉求方面发挥了重要作用，改革开放的巨大成就中就有人民政协工作的一份功劳。正因为如此，从改革开放向纵深推进的多元利益诉求出发，有必要继续深入探讨人民政协的组织结构与其利益表达之间的内在关系及其表现，进一步提升、拓展对人民政协独特性质与组织优势的认识与把握，使人民政协在促进社会阶级阶层关系和谐中继续发挥更大的作用。
一、政治协商中的利益表达与其广泛代表性之间的内在关系
利益表达的本质是民主，而民主是政治协商与生俱有的特性。早在1949年6月16日，周恩来在《关于新政治协商会议筹备会组织条例(草案)的解释报告》中就说过：“凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神”。①2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》又准确定位：人民政协是社会主义民主的重要形式之一，政治协商是实行科学民主决策的重要环节。
作为社会主义民主的重要形式之一，现代民主政治的民主要义规定了政治协商组织的广泛代表性与其多样化利益诉求的表达之间具有内在的必然联系。现代民主政治的民主要义在于，政治共同体必须具有巨大的包容性和代表性，使代表不同利益倾向的人群在多元政治共同体中，通过不同利益的充分表达和转换，实现公共利益的最大化，从而赋予立法或决策以政治合法性。这种合法性突出体现为一个人或一个群体在对自己利益有着不利或有利的判决中，有权向做出判决的决策主体表达自己的意见主张，有权与其他各利益方展开有意义的论证说服。因为公共决策是对社会公共价值进行分配，这种分配要符合公平、公正的民主原则，即所有的利益在决策过程中要得到平等对待，所有利益主体的愿望和要求要得到平等的机会表达，并在决策结果中得到平等体现。否则，即便决策的结果是公正的，对参与各方有益，参与各方还是会产生强烈的不公正感，会感觉自己的权利受到决策者忽视，其道德主体地位和尊严遭到决策者否定。这就是现代民主政治能够正常运作的前提和基础，当然也是政治协商能够纳入公共决策过程中并发挥一定作用的前提和基础。
因此，虽然政治协商组织不是国家公共决策具体过程中的主体，不具有公共政策的直接抉择权、决定权、执行权和监督权，但政治协商组织是国家政治体制中的主体，享有运用建议、协商等方式参与公共决策、表达利益诉求的政治主体尊严和民主权利。因此，政治协商组织的成员越广泛、越具有代表性，其所表达的利益越全面、越充分，所体现的公平、公正的民主原则也就越全面、越真实。这就是我国的政治协商能够纳入公共决策过程中并发挥特定作用的本质所在。
二、我国政协组织的广泛代表性与其利益表达之间关系的演变
我国的政治协商组织自始至终都体现着广泛的代表性，建国初期的政协、1954年以后的人民政协和改革开放以后的人民政协，这四个时期政协组织的广泛代表性与其利益表达之间的关系又各具特色。
(一)建国初期政协的广泛代表性突出体现了程序的合法性
提到我国政协组织特有的利益表达优势，常有人提及建国初期的人民政协，认为那时的人民政协其广泛的代表性与其利益表达的程度可谓之一个“最”，它囊括了工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其知识分子阶层，代表了全中国人民的意志。对此，我们需要具体问题具体分析。
1948年4月，由于战争形势的急速变化，原来预计的胜利时间大大提前，中共中央发布“五一”口号，提出召开政治协商会议，商讨成立民主联合政府事宜，得到了当时各民主进步党派的热烈响应和积极支持。1949年初，迅速建立新中国以避免无政府状态成为当务之急，而召开普选的人民代表大会暂时又不具可行性，因此，中共中央遂与各民主党派就修改原来的建国程序达成协议，拟由政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，直接讨论施政纲领，授权产生临时中央政府，宣告中华人民共和国成立。
为了弥补以政治协商会议而非人民代表大会产生中央政府而导致的程序合法性的缺憾，中共中央采取了两个补救措施：一个就是改变政协会议的召集者，由拟议中的与中国民主同盟、中国国民党革命委员会等党派共同召集，改为与一切赞成“五一”口号的民主党派、人民团体、无党派民主人士共同筹备与召集；另一个就是扩大政协会议的代表性，由最初设想的不过百八十位代表，最终增加到662位代表，共46个单位，分属于14个党派、9个区域、6个军队单位、16个团体单位和1个特别邀请单位，代表着工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及一切爱国民主人士、国内少数民族和海外华侨。
对新政协所体现出的广泛代表性，周恩来特意进行过说明。1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》中讲到：“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质，所以我们对它不得不更加谨慎。为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各族人民的愿望和要求。”“我们既然是实行新民主主义，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，代表中当然不能包括一切反动党派和反动分子，即反对新民主主义而拥护帝国主义、封建主义和官僚资本主义的分子。只有这样，才能代表全国人民，而为全国人民所信托。”“总之，决定全部代表人选是根据了人民民主革命的原则……使这次政治协商会议成为集中代表全国人民力量的大会。”②
可见，人民政协第一届全体会议的组织结构之所以如此广泛并具有极大的代表性，之所以能够代表、反映、表达全国各民主阶级、阶层、各族人民的愿望和利益要求，就在于它要代行全国人民代表大会的职权，要承担建立新民主主义共和国的历史重任，这是特殊历史条件下所赋予的特殊历史使命。惟有如此，新建立的人民共和国才具有程序上的合法性，才会在形式上得到全国人民乃至世界的真正认可。此时政协组织所具有的极其广泛的代表性，它在表达、聚合、沟通和协调各方利益上的突出所为，是它所具有的临时权力性所决定的，这是其前其后的政治协商组织都不应该、也不能够与之可比的。
(二)1954年以后人民政协的广泛代表性旨在突出体现大团结
伴随着1954年全国人民代表大会的召开，人民政协代行全国人民代表大会职权的特殊使命完成，人民政协作为具有非权力性的统一战线组织依然存在于中国政治格局之中，这是早在新政协筹备时，中共就已明确的。1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》中就明确指出：“中国人民政治协商会议是个长期性的组织。”③
作为一个长期存在的政治组织，其组织构成的原则，周恩来也在此次说明中给予明确：“政协组织所包含的成分，是非常广泛的。它的任务是团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及一切爱国民主人士、国内少数民族和海外华侨，共同反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，建设新民主主义的新中国。”“建设新中国，必须经过参加人民政治协商会议的各民主党派、各人民团体、国内少数民族、海外华侨和一切爱国人士共同努力，必须动员全国人民共同参加。我们要很好地组织起来，团结起来，团结一切人民力量，来完成这一伟大使命。”④
1954年12月4日，全国人民代表大会召开之际，周恩来在《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》中又进一步说明：“安排名单有四个原则：(一)扩大团结，加强领导。这次全国委员会名单的人数、代表性、范围都比上届政协有所扩大，能够想到的都尽量包括进去了……团结面是扩大的……(二)要有代表性……政协就是要团结各个方面的人……(三)方面多。在名单中各党派、各团体、各个方面都照顾到了……我们要吸收不同意见的人在一起，要善于和这些人一起协商，团结他们……(四)分量够。每个方面都有带头的著名人物……”⑤
此时的中国共产党已处于执政地位，是得到其他各党派和全国人民拥护的领导党，这与其在旧政协中所处的地位与角色有了本质的不同。人民政协的政治协商，已是作为执政党与领导党、代表广大人民群众根本利益的中国共产党，与代表某部分人民群众特殊利益的各民主党派、无党派人士和各界代表人士之间进行的协商，双方在根本利益上、在协商的根本目的上是一致的，但在国家政治体制中的具体地位是不一致的。而从执政党“巩固工人阶级领导的人民民主制度”，“推动社会力量，实现国家的社会主义工业化和社会主义改造事业”的执政目的出发，人民政协这一中国共产党领导下的统一战线性质的组织，必然要以团结“每个方面都有带头的著名人物”来达到巩固政权的目的。因此，此时的政协组织，虽然代表性更为广泛，但却是通过代表性以实现广泛团结，从而服务于执政党巩固政权的执政目的。
此后，随着社会主义改造基本完成，中国社会的阶级阶层关系逐渐趋向单一，利益诉求被逐渐趋至统一。新制定的政协章程总纲中虽然规定了参加政协的单位和个人可以“反映群众意见和提出建议”，但实际上，随着各种运动的纷至沓来，政协组织的广泛代表性与其利益表达之间的内在必然，几近无实现的可能。
(三)改革开放后政协组织的广泛代表性逐渐回归于利益表达
改革开放后，直到1987年前后的政协换届，政协组织主要成为了落实政策、安排人事的一个场所，其所表达的利益诉求主要集中于历次政治运动中被迫害的人群。
1990年之后，随着改革开放的真正深入，我国社会阶级阶层状况开始发生根本变化。进入新世纪后，在社会全面转型中，利益主体多元化、利益矛盾复杂化显性化、利益诉求多样化已成基本定局，多元利益主体的利益诉求开始寻求介入政治过程和政治决策渠道，强烈要求我国现有的政治体系更充分地反映多样的利益诉求。由此，人民政协以其突出的组织优势，在积极反映人民群众最关心、最迫切要求解决的热点、难点问题方面有了突出的表现，各方面的利益诉求开始在政协的提案、信息、调研报告以及政协大会上的委员发言中充分表达。
纵观近两届的政协工作，缩小收入差距、“三农”问题、就业和再就业、公共卫生体系建设、节能减排和生态环保、教育改革、食品安全、反腐败、社会保障、文化发展等问题，都是委员们反映的焦点，与老百姓的利益诉愿无不密切相关。
(四)简要结论
从以上简要回顾，我们可以得出如下结论：
其一，改革开放之前，政治协商组织的广泛代表性始终有意识地彰显团结主题。这既与当时人们的认识误区有关，也受制于当时的阶级阶层状况。从认识误区上讲，当时，人们对民主的认识是简单化的，以为中国共产党作为代表广大人民群众根本利益的先进政党，在向专制独裁统治者蒋介石争民主的斗争中取得胜利，新政治协商会议的召开和人民民主共和国的建立，就是中国共产党带领全国人民争取民主的胜利果实，因此，公平、公正等民主原则已然实现。却没有深刻认识到公平、公正等民主原则并不会依政党、政权性质的变化而自然而然地、一劳永逸地实现，它需要体制、机制的不断建设才能给予永续地保障，其中之一就是在国家未来的建设中应该自觉主动地突出政治协商的广泛代表性在实现利益表达上的民主功效。从阶级阶层状况上讲，虽然建国初期我国存在着四大阶级一大阶层，但随着社会主义改造基本完成后，高度集权的经济与政治体制的形成，使得我国社会的阶级阶层以及利益矛盾被单一化，这使得政治协商的广泛代表性在实现利益表达方面缺失了客观的前提条件。
其二，政治协商组织的广泛代表性是实现利益表达的必要条件。我国的政治协商组织一直具有广泛的代表性，但对组织结构的广泛代表性与其利益表达之间的内在关系，人们的认识并不到位，对其关系的把握与运用并不自觉与充分。也就是说，组织结构虽然具有了广泛的代表性，但却并不必然地保证协商的各方利益就可以得到充分、真实的表达。组织结构的广泛代表性只是为实现利益的充分表达提供了必要的条件和可能。要真正实现各方利益的充分表达，使可能性转化为现实性，还需要：第一，社会阶级阶层多元化、利益矛盾多样化、利益诉求多样化的存在，客观上要求广泛的代表性予以表达，例如建国前的旧政协与进入新时期后的人民政协。在当前，面对社会多元化的格局，人民政协组织的广泛代表性在表达社会多元利益诉求上最大限度地体现公正、公平的民主原则，已是迫切的时代要求。第二，组织结构中的各方代表真正处于平等地位，否则，强势的某方压制别方利益的表达，则利益的充分表达也无法真正实现，例如建国前的旧政协。第三，人们必须自主自觉地认识到组织结构的广泛代表性与其利益表达之间的内在必然关系，自主自觉地运用组织结构的广泛代表性来充分表达各方利益，主动实现广泛的代表性在利益表达上的民主功效。
三、深层思考
虽然进入新时期后，人民政协的广泛代表性在表达多样化的利益诉求方面有了突出表现，但人们还是认为，人民政协作为我国政治体制中利益表达的制度化渠道之一，远远不能适应社会多元利益主体利益充分表达的需要。主要问题聚焦于：其一，“说了也白说”。一些关系国计民生、百姓切身利益的重大问题，连续多年被委员们关注和声张，却迟迟得不到执政者的重视与有效解决，特别是弱势群体的利益诉求很难得到重视。有些问题还愈演愈烈，造成极恶劣的社会影响和严重的冲突隐患。其二，“会期民主”。多样化的利益诉求和聚焦的热点只是在几天的政协会议上得到爆炸式地表达，其利益表达渠道只有在几天的会议期间才开启和畅通。正如网友所议：“轰轰烈烈就几日，沉寂无语近一年。”其三，“精英化与贵族院”。翻看历届政协委员名录，可以毫不夸张地得出结论：人民政协是中国社会各界精英的聚合体。在其组织构成中，代表社会底层群体利益的委员几近没有。
对上述问题的存在与解决，尚需进一步的分析与探讨。
第一，关于政治协商“说了也白说”的问题。有人指出，“说了也白说”问题的根本，在于政协是一个非权力性的机构，政协的意见建议不具有刚性约束。因此，应制定法律性规定、刚性制度，强制党政部门落实政治协商的结果。对凡不采纳人民政协意见建议的决策者，业绩考核考评为不合格，对由此导致国家经济社会发展出现重大失误、人民生活出现重大损失的决策者，追究责任。如此，人民政协的民主价值就会真正落到实处。
然而，前面已经分析过，政治协商组织不是国家公共决策具体过程中的主体，不具有公共政策的直接抉择权、决定权、执行权和监督权。但是，政治协商组织是国家政治体制中的主体，享有运用建议、协商等方式参与公共决策、表达利益诉求的政治主体尊严和民主权利。因此，可以说，人民政协利益表达的优势和特性，并不在人员组成的代表性上(实际上，我国的人大一样具有这样的优势)，也不在所提的意见建议被办理、被采纳上(因为它不具有这样的强制权力)，而只在于它在国家的政治体制中享有“充分表达”的民主权利上，这一点是其他政治组织无法可比的，也正是人民政协利益表达的民主价值所在。
此外，决策是要承担决策风险与责任的。人民政协所提意见建议被党政部门采纳后对社会发展、人民生活产生积极作用尚可，倘若党政部门采纳了人民政协的意见建议后给社会经济发展、人民生活带来损失与灾难，人民政协又该承担何种责任？谁又来考核考评政协委员的功与过？权利与义务相当，权力与责任相符。人民政协具有政治协商的权利，所要承当的就是充分表达各方利益诉求的义务，而非承担充分表达所带来的后果的责任。
党的十七大提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。如何保障？就是需要有具体的法律性规定。根据人民政协政治协商的非权力属性，法律性规定需要保障的是政治协商的充分表达权。当前，人民政协作为国家政治体制中的主体之一，在国家公共决策过程中有地位、有权利、有作用，但却没有法律上的明确保障，也就是说，保障人民政协充分表达权利的法理基础并不牢固。诚然，政治协商不是决策权，但通过协商实现对权力的制约却是有风险的，“因言获罪”在人类社会及我们国家的发展进程中也屡见不鲜。因此，当务之急是，法律必须保障人民政协具有运用话语权行使充分表达的权利，切实保障政治协商能够说真话、敢于说真话、勇于说真话，使得“白说还要说、还真说、还敢说”。由此，人民政协充分表达各方利益诉求所具有的民主价值才能够得以充分地、真实地、令人信服地体现。
当然，人民政协自身也需要不断提高委员表达利益诉求的能力、水平与责任意识。享有充分表达的民主权利，并不意味着可以口无遮拦、随意表达。履行充分表达的政治义务，也需要承担充分表达的政治责任。“白说还要说、还多说、还敢说”，还要善于说，还要对国家、对百姓、对社会负责任地说。
第二，关于“精英化与贵族院”的问题。有人提议，应增加政协组织中工人、农民委员的数量。对此，也需要具体问题具体分析。
首先，人民政协是社会主义民主的重要形式之一，人民政协并未因自己组织成员的精英化就忽视、漠视工人、农民等社会群体的利益诉求。人民政协是人民的代言人，反映社会各阶层、各群体的利益诉求是人民政协的应尽之责，是人民政协工作的根本出发点和落脚点。人民政协必须要求人民群众的历史地位和作用之真，务维护、实现、发展最广大人民的根本利益之实。人民政协历年来的工作实践及其发挥的作用验证着这一点。因此，组织机构由特定的人群组成，并不意味着它就不能表达广大人民群众的利益要求，否则，这一组织就会沦为为狭隘利益集团服务的代言人，这与人民政协的性质是水火不相容的。
其次，具体到以政协组织构成中的界别来论，工人、农民并不乏自己的具体代言人，那就是中国共产党。理论上讲，在政协组织构成的界别中，中国共产党这一界别就代表着广大工农群众的根本利益，不如此理解和认识，中国共产党的性质就要面临质疑。在1949年的新政协中，中国共产党、军队单位界别所代表的就是广大的工农阶级，这一点周恩来在1949年9月7日所作的《关于人民政协的几个问题》中是有说明的。⑥同时，新政协所设立的工会、农民等社会各界别，也是应其所代行全国人民代表大会的职权所需。1954年各界人民代表大会相继召开。人民代表会议要由各阶级、各阶层的代表组成以体现国体与政体的民主性与合法性，人民政协这一中国共产党领导下的统一战线性质的组织，则以团结“每个方面都有带头的著名人物”来达到巩固政权的目的，所以周恩来在《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》中就说明：“既然已经是人大代表，就不一定参加政协了”。“如工会方面，因劳动模范当人大代表的很多，政协委员就着重于新老工会工作者。农民也不都是生产合作社的社长或劳动模范，他们当人大代表的也很多，政协就着重吸收农村工作者”。⑦这样到1988年，虽然政协组织中仍保留着工会、农民界别，但其中的委员已是工人、农民中的管理者和专业技术人员。
人民政协组织结构所体现的，是执政党与执政党以外的一部分各界代表性人士的团结与合作。因此，今日，倘若再在政协组织结构中，增选普通工人、农民等作为委员，以为如此才能代表工人、农民等群体的利益，那就等于把中国共产党作为非代表广大人民群众根本利益的执政者，而置于被执政的广大人民群众的对立面了，同时也就等于否认了人民代表大会的性质与作用了。
在今日的人民政协中，若真从所代表的阶级阶层利益而看政治协商，则是代表广大工农阶级根本利益的、处于执政地位的中国共产党，与代表一部分阶级阶层具体利益的各界代表人士之间进行政治协商。
至于当今现实中，广大的工农阶级发生了严重分化，执政者群体与被执政者群体之间严重的利益分歧与干群矛盾尖锐冲突的存在与显现，处于社会底层的群体利益被忽视、漠视，根源并不在人民政协利益表达的弱化与不到位。因此，现今问题的关键不在于政协委员中是否应有工人委员、农民委员，而在于人民政协必须始终坚持自己的人民民主性质，勇于和善于从利益表达取向上找准最大多数人的共同利益与不同方面群众具体利益的结合点，准确、真实、全面、及时同时还要锲而不舍地反映、表达出来。
在具体作为上，人民政协可以不断探索利益表达的多种经常化、大众化形式，以比较有效地摆脱“会期民主”、“贵族院”的处境。例如，在街道、社区设立政协委员联络点，鼓励群众理性合法地表达利益诉求，加强委员与群众的日常联系。实行市民旁听政协会议制度，邀请不同阶层、不同行业的市民旁听政协全体会议开幕式、委员大会发言以及一些提案办理会、调研会等。组织召开市民座谈会，让市民带着关心的问题与市政府有关领导、有关职能部门进行面对面交流沟通。开通网络、电话热线，组织开展政协与政府领导与网民在线恳谈、对话活动，征集提案线索，公示提案内容与办理情况等。
在合力推助中国特色社会主义建设事业向前发展的过程中，人民政协正努力开拓、积极探索。而在开拓探索中，应严防将各界别定位于“特定社会群体具体利益的代言人，负有维护特定社会群体权益责任”，否则，在政治协商中，各界别仅从自己所代言的特定群体的利益出发，各执一词，各为其主，利益表达的目的是达到了，而利益冲突乃至对抗的局面也就会最终形成，而这将有违人民政协创建的初衷及其性质。
①政协全国委员会研究室、中共中央文献研究室编：《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社，1997年版，第17页。
②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编(上)》，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年版，第30-32页。
③政协全国委员会研究室、中共中央文献研究室编：《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社，1997年版，第43页。
④政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编(上)》，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年版，第35-36页。
⑤政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编(上)》，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年版，第197-198页。
⑥政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编(上)》，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年版，第31页。
⑦政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编(上)》，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年版，第198页。