集权与分权——略论《东方杂志》在清末民初政争中的折衷观点，本文主要内容关键词为：民初论文,清末论文,观点论文,杂志论文,政争中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K257.5文献标识码：A 文章编号： 1001—5957（2000）—02—0105—06
一
任何政体形式之下都会涉及到一个权力系统的配置与制衡问题。就中国几千年的专制政体而言，虽然有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治伦理信条，但是在实际政权运作之中还是存在着权力纷争现象。这表现在两个方面：一是在权力中枢系统存在着王权与相权之争，二是在权力层级系统存在着中央与地方的矛盾，归结起来，就是一个集权与分权的问题。两汉时期地方诸侯“挟天子以令天下”，唐朝的藩镇割锯，明后期地方督抚势力的坐大，这些中国历史上不同时期的混乱政象无不是中央王朝在集权与分权关系上失衡、失控后导致的。有清一代，在这个问题上呈现出前后迥异的两个时期。道光朝以前，凭借着康乾几位“圣主”的文韬武略，牢牢地控制着中央权力中枢的运作，政权没有出现大的波折。转变发生在太平军起义之后，随着湘淮汉族官员集团的崛起，地方督抚势力渐成尾大不掉之势。维新时期，令不出京；庚子事变中，东南数省倡导“互保”，公开抗拒中央，地方主义势力越来越猛。诚如《东方杂志》（以下简称《东方》）一篇社论所指出的，“观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不筹画也；有困难之交涉于政府，不闻为之一担任也。”[1]（4卷5期， 社论）中央与地方的关系已到了相当疏远与隔阂的状况。晚清政府为了挽回流失的中央权威，从1901年起，借推行“新政”的名义，逐渐加强了中央集权。尤其是1906年进行官制改革后，采取各种手段打击了张之洞、袁世凯、岑春煊这些拥有实力的地方督抚，集权措施一度奏效。不过，在君主专制政体之下，任何集权的行为无疑都要带上“家天下”的色彩，满清王朝为自己一家一姓谋私利的本质在集权过程中也暴露无遗。1911年初“皇族内阁”成立后，国内舆论大哗，立宪派尤为感到失望，纷纷指责满清王公权贵们组织的所谓内阁完全是“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制”[ 2]（文牍），在革命风暴一触即发之际，仍然如此愚顽、自私，简直是无可救药了。因此，清之季世，中央与地方的权力之争纠缠在当时多种冲突之中，是促成革命爆发，清王朝垮台的重要原因之一。
《东方》在清末时期当然无法回避上述话题。从抑制君权，大兴民权的政治理念出发，立宪派是主张地方自治，反对中央集权的。他们甚至认为“中央集权”问题只有在立宪政体之下才有讨论的意义，在专制政体之下毋庸妄论，“盖中央集权者对于立宪国而有之，非对于专制国而有之也。……今以专制之国中央集权久矣，而尤以为中央未集权焉，更求所以集吾权者，是必吾人皆裸，而政府有余笥；吾人皆饿，而政府有弃肉，而后可以满其意，此非国家之政体也。”[1]（第1年7期， 社论）因此，立宪派当时极力反对清政府搞所谓“中央集权”的举动。最典型的事例莫过于1904年清政府派兵部侍郎铁良南下，以编练新军为名想统整被东南数省分割的财权，《东方》等立宪报刊对此举大加抨击，认为其用意“在于取东南之财以练北方之兵”[1]（第1年9期， 社论），行中央集权之实，这将会加剧中国南北对立的局面，重演第二次“义和团”式的惨祸，因此，举国上下应该一致抵制，杜绝铁良南下的阴谋等等。不过问题的另一面是，立宪派要实行渐进式的改良理想又恰恰需要一个有权威的、稳定的权力中枢在上层做保障，在下层则需要一个广泛的、有自治能力的社群做基础，而这两者在当时的中国社会均不可能提供给他们。因此，在立宪派看来，“若固执中央集权即为中国前途至凶恶之事，必将以反对中央集权为中国前途至吉祥之事”，这也并非他们的本意，因为“以非中央集权为吉祥者，将以中央集权，则吾民可以实行其革命逐满之谋耶！”[1]（第1年11期，社论）这更不是他们愿意见到的惨祸。从这个角度讲，《东方》所代表的立宪派在清末也没有绝对地反对中央集权，只不过他们认为清政府所搞的集权举动完全是出于自私自利，别有用心，如设官裁官，“皆由他事推演，牵率致然。故当局筹维，全不以改革官制为本位。夫至所办之事，与其本事，漠不相关，则其方针之误，岂待言哉？”[1]（第1年1期， 内务栏）这种集权行为当然不是立宪派所能接受的。
既要坚守民主宪政的政治信念，又要兼顾无序、失衡的社会现实，《东方》在处理这一对矛盾时，采用了较为灵活的斗争策略。它在本质上主张以兴实业、广教育等方式培育民权，扶植地方自治的势力，以破除君主集权的传统弊政。但在表面上又强调君主集权与分权于民并不矛盾，君权固正有赖于民权兴。因此，他们在与专制政体正面交锋时，往往规避与君权的冲突，而是指向它的替代对象——官权。所辑引的《时报》的一篇社论就把这种斗争技巧较为圆熟地表达出来了。
中国名为专制之国，然版图太大，人民太众，势非一人所能理，故自秦并七国以至今日，真能专制之君，不过七八人，其他皆有专制之名，而无专制之实也。下无国会，上不专制，则事权不能无所归，于是或归于外戚，或归于宦官，或归权臣，二十四（史）中彰之明矣！因此，该文认为中国专制集权之害不能由君主来承担，而应由各级官吏与权贵们来承担，“中国今日之现象，如欲治民，必先治官，非治官则上意无自通之于民。”[1]（第1年11期，内务栏）《东方》的一篇社论也把权力纷争的现象归咎于各级官员，“今官制之敝无他，京官以数人共一事，而不察其人之能否相宜；外官则每设一官，即举内政外交之权，悉以付之，而不察其力之果否克胜，此事之所以不治也。”[1 ]（第4年8期，社论）也就是说，该文作者认为当时中央权力过于涣散，地方权力过于集中，因而他提出了一种调和式的集权之策：“所谓中央集权者，非必举疆臣之实权，而一一削夺之也。道在分人专任，政府第提纲而挈领耳！”具体方法是采宋代的州府制，“举司道之官，一切罢之。地方庶政，俾知府得径达于朝，不必复关白督抚”，这样上下直接相通，“中央威令，简而易行”。同时考虑到列强虎视眈眈，边境危机四伏的现状，又要保留督抚们一定的权职，像兵权、财政、对外交涉诸荦荦大端“则以责诸督抚，略如前明督抚之专治兵事者然”。该文确信这个折衷的方式可以调息重内与重外的争论，扫除立宪道路上的一个阻碍。
由此可见，《东方》在清末谈集权、分权问题时并不绝对地偏向任何一方，而是以“官权”作为契入点，指出中央与地方都存在着弊端，均需革治。这种既调和又实用的主张上升到理论高度就是杜亚泉在《东方》上标榜的“减政主义”：“减政云者，减并官厅，减少官吏，减省政务，即减缩政治范围之谓也。”[1]（第8卷1号， 杜亚泉文）他认为，“减政主义”有两点益处：“一方面去人民依赖政府之心，以破除政府万能主义迷误；一方面消人民嫉视政府之念，以防止无政府主义蔓延。”杜亚泉当时之所以力倡此种主义，主要原因在于他洞察到政治纷繁纠杂的根源，“正因官吏太多，彼此以文牍往还，以消日力，所谓‘纸张天下’是也。此等事务，皆在官与官之间，与吾民无与。”清政府表面上大张旗鼓地行“新政”，搞“立宪”，其实是“以积极之面目，行其消积之志趣，似进而实退者也”。因此，从“恭己无为”的政治思想出发，杜氏强调政治秩序“有自然之法则管理之”，庸人无须自扰，上下应该息争，应以消积的手段，达到积极的目的等等。在这里，调和主义的政治主张已深深流露出乌托邦式的色彩。
二
如果说，集权与分权的争论在清末还基本上被掩盖在革命与改良、立宪与专制这个政治主潮之下，仅具有理论上的意义，那么到了民国初肇，这一争论已演变成现实的政治实践的分歧，因而具有了实质性的意义。
1911年10月辛亥革命爆发后，新将成立的中华民国如何架构其权力系统被迫切地提到了议事日程之上。就共和国的缔造者，“国父”孙中山当初的政治设想而言，他是主张采用美国式的联邦分权制的。同年11月他与《巴黎日报》记者的一席谈话颇能体现他的这一主张，他谈到：
中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统御之责；但于各省上建一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。[3]（P561—562）孙中山的这一设想也被当时纷纷独立的各省的政治实践所印证，像贵州、广东、江苏、浙江、湖北、广西等南方数省临时军政府都宣称要“组建联邦民国”，因此，到1912年短暂的南京临时政府成立时，也确实带有浓厚的联邦国色彩。[4]（P5—6）不过，联邦共和国的理想与南京临时政府的实际状况形成了巨大的反差，由于各省督政府牢牢地控制着地方实权，临时中央令不出京，举步维艰，这种现象又引发了孙中山对“今日中国似有分割与多数共和国”[3]（P559）的担忧， 开始反思其早年一直坚信的联邦分权思想。他后来放弃大总统的位置，与袁世凯达成南北统一，结束对立格局的妥协，也主要基于联邦分权与国情不太适合这种新的认识。
袁世凯上台之后，中央与地方的紧张关系达到白热化的程度。以江西都督李烈钧为首的南方数省公开以“联邦”制与袁氏中央相抗衡，地方分割与离异的危机比孙中山在位时有过之而无不及。香港《华字日报》评述当时北京政府的处境是：
政府虽号称中央，南省无殊独立；大约除外交一事以外，他如用人权、财政权、军政权皆南省各督自操之，袁固不得过问，袁亦不敢过问，……其实则中央自中央，北自北，南自南。我国确未能有统一之现状。[5]这种大权旁落、徒有虚名的情况当然不是心怀异志的袁世凯所能容忍的，所以他当时也向社会发誓，“我做总统一日，决不能一日不谋统一。若李督不悔艾，我亦不能长此敷衍。”[6]于是军民分治， 财权收归中央等削减地方势力的措施纷纷出台，直至最后双方兵戎相见，引发了1913年的“二次革命”。这次内战被拥袁派归罪于革命党人“假联邦分权之名，行地方割据之实”[7]（P72），虽有“欲加之罪”的嫌疑，但确实又道出了部分实情，颇能迎合国内各阶层望统一之治的愿望。《东方》的主编杜亚泉当时就认为，就共和资格而言，“人民程度，诚有未足。革党之程度，毋亦有所未至耶？是不能不为革党咎者。”“革党既自坠信用，授政府以戡除祸乱之美名”，这是导致此次战争的很重要的原因。他希望袁氏政府能乘机刷新政治，“毋再事因循，贻革党以继续发生之口实”[1]（第10卷3号，杜亚泉文）。不幸的是，杜氏的忧虑又被言中。袁世凯在战后采取了改革省制，解散省议会，禁止言论自由等一步步集权措施后，竟利令智昏地做起了“洪宪”皇帝的美梦，最后成为众矢之的，一命呜乎，民国后相对集权统一的短暂时期也随之消灭。“经此次事变（指护国讨袁运动）以后，集权政策将因之顿挫，分权势力将因之膨胀，殆无疑义”[1]（第13卷7号，杜亚泉文）。北洋政府初期的“府院之争”，1917年广州护法政府成立之后出现的“一国两府”现象，二十年代初兴起的各种“联省自治”活动，整个民国初年的政治秩序无不处在集权与分权无法有效统合这一混乱的现象中。
三
《东方》在民国初年一波三折的政争中所表达的主张是颇有特殊意味的。这种特殊性首先表现在它所代表的部分旧改良派对辛亥革命这场战争性质的理解上。毫无疑问，这种“革命”方式不是他们建立宪政制度最情愿接受的方式，但是这次革命导致了社会制度骤速转型的代表意义又是他们无法拒绝的。在武昌起义不久，杜亚泉就十分理智地指出，此次战争不同于中国历代不断重演的“争夺统治权之战争”，而“纯乎为转移统治权之政治战争，一改历代革命战争之面目，实为我革命民族中一种之异彩”[1]（第8卷9号，杜亚泉文）。 立宪派与革命派在达到宪政的方式上主张各异，但是“转换统治权之主义”是一致的，他们共同认定，自今而后，“若复有觊觎王位专窃政权之举，则固为我国民族之所决不能容者也”。因此，杜亚泉在革命之初就告诫道，“我国民今日所当兢兢注意者，即在维持此主义，不使稍有所动摇，以免他主义之阑入。”从这里可以看出，杜亚泉当时坚持的是民初所有政治活动都必须在维护新兴共和国的旗帜之下进行，如果各政派确实是围绕这一最高目标而产生一些政见分歧，就没有什么不可以调和解决的。梁启超在民初政坛的活动似乎最能典型地印证杜亚泉及《东方》的这种主张。梁启超出于“建强而有力之中央政府”的愿望，走联袁路线，为袁世凯行“杯酒释兵权”的政治目的倾献了不少锦囊妙计，不过梁启超这样做并不表示他拥护袁世凯搞独裁，而是把合作限度确定在袁世凯“永不使君主政体再行于中国”的承诺范围之内，一旦发觉到了袁的狼子野心之后，他便毫不犹豫地又投向了反袁派的阵营，并抛出了《异哉，所谓国体问题》这样极具震撼力的重磅炸弹，有效地阻止了帝制派在集权与分权争执中走向极端的复辟行径。
站在维系民国命脉的立场上，《东方》既不赞成革命党人绝对的地方分权主义，也反对拥袁派的绝对中央集权的主张，认为两者各有利弊，应取折衷的中间方案。杜亚泉在1911—1912年间发表的《中华民国之前途》、《论共和折衷制》等一系列文章把这一主张表述得最为透彻。他认为：
集权制利于统一，而易流于专制，且统一之政令，不易适切于各地方之习俗人心，每致中央与地方之意思，不能融洽，起反抗或分裂之变；分权制利用人民之两重爱国心，内治易于进步，而政令不统一，中央之政绩不举，各地方之争议易兴，对内对外均成孱弱之势。[1 ]（第8卷10号）
杜亚泉认为集权、分权俱利弊参半，难以独行其是，主要是吸取了刚刚下台的清政府的失败教训。在他看来，“清之季世，行省分权，不能举改革之实，遂主张集权，即以是受人民之反抗，为此次革命之重大原因。”因而，新兴民国在上下内外的权力分配上也不能有所偏倚，否则“其祸均足以亡国”，“今后之谋国者，不可不折衷于二者之间，以求调剂之方法”[1]（第8卷10号）。经过了二次革命、护国讨袁运动等诸多政治风波之后，杜亚泉愈发坚定了自己的折衷主张。他认为民国成立数年之后，政治上仍不能循于常规，甚至会发生袁世凯复辟帝制这样的闹剧，主要原因仍在于把集权与分权绝然对立，而不知两者实相辅相成。他对两种极端化的走向均予以尖锐的批评，“所谓集权者，无非集权于个人，使得专制于中央，而发生帝政；所谓分权者，亦无非分权于个人，使得跋扈于地方，而形成藩镇。”[1]（第8卷10号）尤为可贵的是，他当时着力强调不能因剪除了袁世凯式的个人集权，就乘机张大各种个人分权的势力，如此矫枉过正，“即帝政不至发生，而藩镇已隐然成立”。由此可以发现，杜亚泉对北洋军阀割据分裂局面的到来已有相当准确的预见与深深的忧患。
应当看到，《东方》当时持折衷主义的立场不仅是出于平息党争、稳定社会秩序的现实需要，同时还是基于对民主政治非常深切的理论探索后得出的结论，而这一点多少呈现了对现实与时代的超越性，弥足珍贵。十三卷第3号上发表了署名家义的《建国根本问题》一文， 提出了一个“政权分配主义”就颇有理论力度。该作者在文中提出了两点主张，第一，中央集权与地方分权，“乃配置之问题，非排斥之问题”。他举例说，国家政务如同一棵树一样具有天然的配置，树有干有枝，国政也有“干治”与“枝治”之分，“有其事务必归中央干治者，有其事务必归地方枝治者。必强应归干治者散于枝治，与必强应归枝治者收为干治，其结果必致违反生理而同归枯萎”。“干治”与“枝治”的划分标准是不问事务发生地点，只看发生利害关系的性质，“其关全国政务者，则属国家政务，不问其事发生于中央抑发生于地方也”，如外交、军政、司法等项即属此类；“其关一方者则属地方政务，亦不问其事之发生于地方与发生于中央也”，如经济、交通、教育、卫生、警察等项即属此类。另外财政、立法等项有国家、地方之分，只要在不违背国家规则的范围之内，地方有斟酌利害、自由活动的余地。在第一点主张的基础上，作者提出了第二个观点：“中央政府，自治团体乃互配之机关，非相克之机关也。”他同样举例喻示，国家如同人一样也是一个有机体，人的五官五藏乃至大小肢体各司其职，各尽其能乃成一活泼健康之人，国家上至元首内阁下至县城乡镇也应“皆宜本据国情，顺适时势，不大不小，体合自然，悉心厘定，俾良于行”。据此，他批评集权与分权两派互存相克之见，各偏于一端，“徒有捣乱之日，永无办事之时”，使得中国政象“成一蹒跚之病态也”。很明显，该文作者深受当时在西方势头颇健的社会有机论的影响，并试图用此理论来解决中国现实问题。这种努力在当时不止于该作者一人，民初的调和派整个都有这种自然主义的色彩，不过像该文如此系统地表述出来的并不多见。
还须看到的一点是，不仅是《东方》这样的调和主义者在从事消弥集权与分权之争的工作，就是像孙中山这样原先坚定的分权思想者也开始面对现实，作出新的思考。1912年9月， 孙中山与一记者谈及集权与分权的利弊得失时说：
实无所谓分集，例如中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。属之中央之权，地方固不得取之；属之地方之权，中央亦不得代之也。故有国家政治，地方政治，实无所谓分权集权也。[8]（P482）很显然，孙中山在经历了南京临时政府短暂的实政体验后，已开始超越现实政治的纠缠，比较冷静地探索中央与地方的关系了。不过由于孙中山当时又迫切需要依赖南方地方势力来完成倒袁、统一的大业，处于一个比较尴尬的角色位置，因而，“无所谓分集”的思想也是时隐时显，直到晚年才正式揭张起“均权”的新构想。相对而言，调和派以第三者或在野派的身份主张消弥纷争就显得放言无忌并一以贯之了。
《东方》在这场政争中的折衷色彩不仅体现在对上述中央与地方、集仅与分权、统一与分治等问题从理论上作出了相对辩证、允当的诠释，同时还体现在它提出的一些具体权力架构与配置的方案上。民国初年，有一个由旧的立宪党人组织的政治团体——国民共进会，在郡县制（主集权）与联邦制（主分权）之间“斟酌尽善”，提出了一个“联邦折衷制”方案，其具体主张是：“取联邦之形式，行郡县之精神，而尤以巩固共和为目的。照三权上立说，则立法司法采郡县制，而行政则采联邦制。”[1]（第8卷11号）《东方》当时对此建议较为满意，杜亚泉在评析时认为，要实行这一方案的关键是在行政如何分权？重中之重是“首在定国家官吏与地方官吏之区别”。他别出心裁地提出了一个实行“官治”式官员与“民治”式官员“双轨制”的设想：
每一省或数省，设一代表中央政府之官厅，其官吏由中央政府任用，承中央之命令，处理国家行政，并监督地方行政；至各省地方行政，当另设一官厅以处理之，其长官由人民公举，其司属由长官经地方议会之同意委任。此两种官厅，性质不同，权限各别，唯前者对于后者有监督之责，后者对于前者有办理其委托事务之责而已。[1]（第8卷10号）按照这种官制职能的划分原则，国家行政与地方行政的界限也就非常明确了，如军事上，国家军队的主要使命是承担对外防御事务，“而本省防兵，为本省捕治匪盗之用者，则属于地方行政”。又如教育上，“高等专门以上，属于国家行政，普通教育，属于地方行政”等等，这种行政“双轨制”的妙处是能保持中央与地方的感情融洽，“不因中央政策之变换，而使地方行政，受其影响，亦不因地方政见之不同，使中央行政，受其窒碍，则共和之基础也”。杜亚泉之所以非常强调对官制进行革新，对官权进行限定，既是对中国历史上官僚误国殃民的现象确有切肤之痛，同时也是在重温清末对官权斗争的思想与策略，只不过原先的官权是处于君权与民权之间，而此时的官权则夹杂在国权与民权之间而已。在后来专门讨论省级行政组织方法时，杜亚泉力倡应仿照大陆法中制法最为精良的普鲁士之州制，严格区分中央行政与地方行政的界限，不能像英国式中那样权限不清。强调我国要实行真正的地方自治制度，“非除官治与民治分设两机关不可”，这种态度也是基于上述的思考。值得注意的是，像杜亚泉这样折衷中央与地方权力分配的做法不仅仅是他个人或《东方》部分同仁的主张，而是民初一个相当有势力的政治要求。在《东方》当时刊发的许多外来稿件中，尽管在一些具体职权的划分方法上与杜的主张略有出入，但是强调中央与地方应“求其调和之道”、“自治与官治之界宜分”，“军政与民政之限尤宜严”等总的要求是一致的。
在民初纷乱无序的政争中，《东方》苦口婆心地规劝多方息争，苦心设计着理想的权力分配方案，但是要评估这种努力在实际政治生活中发挥了多大的成效则是令人沮丧的。究其原因，新旧党人各怀私利、勾心斗角，民族、民权利益高于一切的最高宗旨早已抛之九霄云外。《东方》记者在当时也已无可奈何地认识到这一点，钱智修在1916年把民初令人“目眩而神迷”的政象取名为“循环政治”：
……乃数考其实，则政治之争点常不过三数事，政争之中心常不外三数人，始也由内阁制而为总统制，未几仍由总统制而为内阁制；始也倒甲内阁而建乙内阁，未几仍倒乙内阁而建甲内阁。当其标举名义，动色相告，莫不以为国家命脉所关，治乱所由卜，顾及其成功，则仅仅回复从前已迈之一境。而喘息未宁，又必有人思以更前之一境代之。[1]（第13卷12号）在这种无休无止、逸出常规的政争中，任何理性的思考都显得无能为力，黯然失色。因此，到二十年代前后，随着军阀割据政局的形成，再加上一次大战后对西方议会民主制的信任危机，《东方》已不再多谈调和集权与分权这个现实可行性不大的话题了，而是转换了视角，一是眼光向上，对代议制本身发生疑义，提出了“贤人政治”的主张；一是眼光向下，面对各种“联省自治”活动的兴起，发表了许多有关“地方自治”的见解。有关这两点，笔者另有专文介绍，此处从略。
收稿日期：1999—10—24
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