区域发展不平衡与边疆少数民族地区的发展——以吉林省延边朝鲜族自治州为例，本文主要内容关键词为：延边朝鲜族自治州论文,吉林省论文,边疆论文,为例论文,少数民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C95-05 [文献标识码]A [文章编号]1672-867X(2011)04-0012-07
一、问题意识
发展社会学经典理论中有缪尔达尔的“循环因果累积论”的发展不平衡理论。该理论认为，发达地区劳动力需求的增多会引发当地的工资上升，工资上升会吸引欠发达地区的劳动力和资本涌入，从而会创造新的需求，并进一步推动这一地区的经济发展。相反，欠发达地区因为丧失了劳动力和资本，需求和消费进一步萎缩，结果是发展后劲进一步减弱。由此循环，发达地区和欠发达地区的差距拉得越来越大，发展不平衡日趋加剧。
我国现阶段已明显出现“缪尔达尔式的发展不平衡”。国家发改委最新报告指出，京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、海峡两岸、中原、长江中游、川渝和关中等十大城市群正在我国崛起，十大城市群以不到1/10的土地面积，承载了1/3以上的人口，创造了1/2以上的GDP[1]。因财富和经济机会主要集中在少数的大城市群，劳动力也日益向这些地区涌入，如2009年年底北京的实际常住人口已达1972万人、上海为1921.32万人、广州常住人口超过1400万，已经严重超过了这些城市的实际承载能力[2]。
这种区域发展的严重失衡催生出诸多中国式的社会问题。比如，每年动员全国之力来应对的世界罕见的大规模人口周期性流动潮——“春运”；世界上独一无二的庞大的农民工群体问题；一些大城市迫于无奈实行的对房产、汽车的限购政策等。这些都是区域发展失衡的具体表现。就业难、买房难、看病难、上学难、出行难已成为我国大城市生活的常态，特别是在东部沿海大城市中尤为突出。东部大城市因不断涌入的人口而承受着巨大压力，被各种问题困扰，那么内陆地区尤其是边疆地区的发展状况又是如何呢？
本文以吉林省延边朝鲜族自治州为例，具体分析区域发展失衡格局中的内陆边疆地区发展以及其面临的问题。鉴于人力和资本在经济和社会发展中的重要影响，首先考察延边州的人力与物力的流动状况，然后分析和评估上述要素流动所引起的后果以及政府为促进内陆边疆地区的发展所采取的政策效果，进而探讨造成这些后果的原因。本文的研究目的在于，通过经验研究思考我国社会经济发展尤其是内陆边疆地区发展中所面临的问题，进而探索解决区域发展不平衡和促进内陆边疆地区发展的良策。
二、不平衡发展格局下延边朝鲜族自治州的人口与资金外流
(一)人口外流
延边朝鲜族自治州位于吉林省东部，地处中朝俄三国交界，是我国最大的朝鲜族聚居区和东北唯一的少数民族自治州，辖区面积为4.27万平方公里。截至2008年年底，全州总人口为218.7万人，其中朝鲜族人口为80.57万人，占延边总人口的36.7％，占全国朝鲜族总人口的43％[3]。延边地貌呈现山地、丘陵、盆地三个梯队分布，素有“八山一水半草半分田”之说，耕地面积比较少，不适合发展大规模的农业，因此农村长期存在人多地少的矛盾。此外，延边地处边疆，产业发展滞后，工业基础薄弱，没能发展起能吸纳大批人口的大中城市。据2000年统计，首府延吉市的总人口也只有22.3401万人，这导致延边的城市化进程长期受到客观环境的制约。
改革开放后延边经济发展迅速，到20世纪80年代末，没有出现大规模人口外流状况，人口流动的规模很小，而且大多是区域内的流动，呈现出城市化发展初期的人口流动特点。但进入20世纪90年代以后，这种状况发生了巨大转变。1992年以后，在中韩建交和两国经济、文化交流快速发展的背景下，朝鲜族抓住机遇，利用语言等优势积极参与两国的经济交流。延边州形成了大规模的人口外流热潮，号称“出国打工热”和“走向沿海城市热”的大规模的人口外流热潮持续至今，导致了延边州的人力、物力大规模外流，直接影响着延边州的经济社会发展的潜力和后劲。据2009年笔者对延边州4个县市8个朝鲜族农村的随机抽样调查，这些农村的人口外流情况如下。
从表1中可以看出，上述八个农村的外流人口均超过留守人口，外流人口占户籍总人口的55％。其中赴国外打工的人口占户籍总人口的26％，流向沿海城市的人口占户籍总人口的20％，东北区域内流动占总人口的9％左右。人口外流的直接后果是留守人口年龄结构上的老龄化。据实地调查，上述8个农村的村长和支部书记的年龄均超过50岁，其平均年龄为59岁，最大的有68岁。图们市马排村的村支书说到：“今年我已经56岁了，但在我们村可以算是比较年轻的一个，比我年轻的找不到几个了，现在我们这些人还能干点活，但过几年谁来种田，确实是很头疼的大问题啊。”他的一席话也正反映着人口外流的延边朝鲜族农村目前所处的状况。
人口外流不仅仅局限在农村，城市也出现同样的情况。据延吉市教育局2008年对所属6所朝鲜族中学和14所朝鲜族小学的调查统计，总数为1.5538万名学生中，父母一方或双方不在身边的留守学生数为10030人，比例占总数的64.6％。另据延边统计局发布的统计数据，延边地区的从业人员总数由1994年的114.7074万人，减少到2006年的83.5782万人，12年间共减少了31.1292万人[3]。这些都反映着延边的人口外流状况。
人口外流也直接影响人口的自然增长率。1996年延边的朝鲜族人口开始出现自然增长率负增长，1999年延边朝鲜族女性的总和生育率下降到1.1。受此影响，延边州的人口自然增长率也开始出现迅速下滑。
从表2中可以看出，延边朝鲜族人口的自然增长率明显低于全国和吉林省的平均水平，而且其差距也逐渐拉大，这也直接影响了延边地区人口的自然增长率，故整个地区的自然增长率也明显低于其他地区。进入新世纪以后这种状况没能得到改善，因此延边朝鲜族的总人口开始步入负增长阶段：从2000年的84.21万人减少到2005年的81.62万人，2008年进而减少80.57万人[3]。因此，延边地区的总人口也增长非常缓慢，从2000年的218.45万人只增长到2008年的218.7万人，8年间全州总人口只增长2523人[3]。需要特别强调的是，上述数据主要是依据户籍人口统计的，所以不能真实地反映实际的居住人口，因为在延边多数外流人口仍把户籍留在原籍地。由此，可以判断实际生活在延边的人口不是在增加而是逐年减少。人口的大量外流会降低社会活力，笔者在延边实地调查中明显感觉到这种现状，除了首府延吉市以外，其他城镇人烟稀少，显得非常冷清。
(二)资金外流
人口流动研究中与此相关的资本外流也是受关注的焦点。人口流动通常与经济活动密切相关，因此肯定会涉及资本的问题。在移民研究中对这一问题有一个一般的预设：人口流入地获得丰富、廉价的劳动力，流出地获得汇款型的收入。但实际并不是这么简单，延边就是一个典型的例子。通过对种种现象的分析，可以看出延边既是资本的流入地，同时也是资本的外流地。
据中国人民银行延边中心支行统计的数据，1998年到2008年延边居民从国外通过银行汇款的资金总额为62.0912亿美元。其间2006年汇款额首次突破10亿美元，这相当于当年延边全口径财政收入的1.9倍，延边GDP的33.8％，等于每天汇入延边的资金达288万美元[5]。但是其实际数额会远超这些，据笔者2002年到2006年在韩国对赴韩朝鲜族劳工的追踪调查，当时很多人为了节省昂贵的汇款费用委托回国的留学生或其他人给家人带钱。更重要的是，当时在一个时期内盛行非正规的外汇交易，即打工者在韩国给中介人的韩国账户里汇款，中介人确认汇款入账以后委托国内的代理人直接给汇款者的家属换人民币。这样对他们来说既加快了汇款速度又节省汇款费用，很多人愿意利用这种汇款方式。考虑到这些，同期流入延边的资金保守估计也不会少于100亿美元。
但需要探讨的是，为什么在大量的外部资金流入延边的情况下，所属8个市县中仍有一个国家级贫困县和3个省级贫困市(实地调查中了解到汪清县被列入国家级贫困县，龙井市、安图市、和龙市被列入省级贫困市)，即延边的一半的县市属于贫困地区。再就是延边这几年的经济发展主要靠国家政策性的基础设施建设投入，而没能培育出具有竞争力、能带动区域经济发展的工业企业。在延边民间有一种自嘲的说法，就是“延边只有两家企业，就是卷烟厂和啤酒厂”。
诚然，造成这种状况存在很多原因，但笔者认为其中不能忽视资金外流的问题，即流入延边的一部分资金又重新流向国内的沿海城市，这跟朝鲜族人口流动的特点密切相关。根据笔者长期调查，朝鲜族的流动具有“父母到国外挣钱，子女到沿海城市谋出路”的特点。因为上了岁数的父母可以不考虑前程，但年轻子女得考虑这些，所以流动中有分工，父母到国外打工挣钱打基础，子女到大城市谋出路。这样，父母从国外挣来的钱一部分用在改善父母的生活和养老储备方面，其余部分自然而然的流向在外地的子女，用在他们购房、创业、经商等活动中。
进入新世纪以来，在沿海大中城市中，朝鲜族兴办的工商业企业如雨后春笋般快速发展，仅在北京望京就有不少于1000家朝鲜族工商户从事各种经营活动。如今在沿海各大城市几乎都有与“朝鲜族企业家协会”类似的民间社团，其活动也非常频繁、活跃，已成为朝鲜族在当地生根、发展的重要的平台。朝鲜族在沿海城市购房的欲望也很强烈，在2009年1月对山东半岛朝鲜族进行实地调查中获悉，山东省即墨市为促进经济发展，2004年实行了在当地买房给解决户口的政策，此后在该市西苑庄销售的9000多套房子中，流入当地的朝鲜族就购买了6500套。朝鲜族的经济实力和聚居社区在沿海地区蓬勃发展，这与延边地区日渐萧条形成了鲜明对比，从中可以看出资本外流的蛛丝马迹。
(三)人口外流的拉力和推力
朝鲜族人口外流的主要拉力源于中韩建交和两国交流的迅速扩大，两国人员交流热的形成给朝鲜族提供了出国打工的机会，韩资企业对我国沿海城市的大量投资也给他们带来走向沿海大城市的绝佳机会。在外部形成强大拉力的情况下，这种长期被环境遏制的推力马上迸发出巨大能量。
因山地和高原占全州总面积的60％以上，延边农村一直存在人多地少、剩余劳动力不能有效利用、农民收入低的问题；加上我国长期存在的城乡二元结构，所以农民进城的愿望也很强烈。因此流动的条件一旦形成，很多人马上参与到流动的行列。从20世纪80年代末开始，延边地区相当数量的国有和集体企业的停产、关闭或转制成为人口外流的强劲推力。比如，龙井市的开山屯镇是以开山屯纤维浆厂为基础形成的一个小镇，全镇2万多人口中曾有7000多人在该厂工作。但进入20世纪90年代以后，由于企业发展不景气，1995年时在国企改革中企业进行了转制，由山东的一家民营企业接手了该厂。结果该厂留用工人数量降到了1200多人，其他6000人以一次性得到养老补偿的方式与企业脱离了关系。这造成居民失去了长期赖以生存的经济支柱，好多人成为下岗工人。在当地根本解决不了就业问题的情况下，工人们只能被迫选择离开，当年熙熙攘攘的小镇变成冷清、空旷的社区。
在延边这种案例不止一个，图们市以及下属的石砚镇、曲水镇等地区也存在着类似状况。在图们市，铁路分局一直在经济生活中起着支柱作用，近一半以上的市民生活与该单位密切联系。但到1990年代末，铁路分局被合并到吉林市铁路分局，转化为分局下的班组之后，大批工人下岗或提前退休。石砚镇是以造纸厂为基础形成的小镇，曲水镇则是以炼油厂为基础，但都随着企业的停产逐渐衰落。
三、人口及资金外流导致的发展困境
进入新世纪以后，政府为解决区域发展不平衡问题，密集出台了一系列方针、政策，因此延边州也相应地享受到了一系列优惠政策。如在2000年启动的“西部大开发战略”和“兴边富民行动”，2004年启动的“东北老工业基地振兴战略”，2009年国务院批复的《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》文件中，都把延边州列入享受政策的行列。
在这些政策的带动下，进入新世纪以后延边州的各项事业取得明显的进步。如在岗职工年平均工资从2001年的8088元上升为2008年的1.9342万元，全社会固定资产投资从2001年的54.42亿元增长为2008年的421.64亿元，财政支出从2001年的24.9亿元增长为2008年的98.2亿元[3]，铁路、交通、基础设施、公共事业都得到了明显的改善。但值得重视的是，虽然取得了上述成就，但因人口和民间资本的严重流失，政府政策的扶持并没能使延边州的发展态势得到根本的扭转，延边州仍然面临人力物力继续流失、社会缺乏活力、产业基础薄弱、市场竞争力不强、民营经济发展滞后等问题，并且还在发展中出现一些新的矛盾。具体表现在：
第一，经济发展主要靠政策性基建投资的增长，而不是靠产业实力增强，这导致了搭台却无戏的“空壳经济”。延边州的近几年经济发展主要靠政策性的资金投入，而这些投入主要集中在交通、城建、基础设施等基建项目上。如2009年延边全社会固定资产投资增长35％，中央投资及各类建设资金比2008年增长4倍[6]。另据延边网络广播台报道，延边州内的国家级开放城市珲春市2011年启动1亿元以上的项目20项，其中包括高铁珲春站大楼和广场、医院住院部第一期工程、体育馆、博物馆、展览馆、文化艺术中心、科技馆、图书馆等项目，基建项目占新增项目的大多数[7]。据实地调查，目前延边州正处在“量增势衰”的状况：路修好了、基础设施完善了、城市扩大了，但人越来越少了、有竞争力的企业没有了。结果是建好的高速公路里看不到几辆车，空旷的经济开发区里见不到几家像样的企业，俨然处在“有台无戏”的状况。
第二，土地城市化和乡镇空巢化现象突出，社会缺乏活力。交通和基础设施的改善为城市扩张创造了条件，延边州的首府城市延吉市近几年向四面八方扩张，往西已经与相距20多公里的朝阳川镇接壤，昔日位于郊区的机场现在也因为市区的扩大而“搬迁”到了市内。2008年，人口不到50万的延吉市就有188家房地产开发企业，2003年至2008年间，房地产收入平均占延吉市地方财政收入的42％左右，其中2005年更是达到54％。在延吉市购房者中，出国劳务人员回国买房投资的居多，所以买而不居的现象比较普遍，造成不少新建房屋空闲的状况[5]。据实地调查显示，在延吉市近几年开发的新区房屋空置率较高，普遍呈现人烟稀少的场景。
中心城市的扩大和准入门槛的降低进一步强化了乡镇的空巢化。一方面延边近来存在着人口外流潮，另一方面中心城市又通过大搞房地产开发扩大城区，为此不断降低迁入城市的门槛，结果是中心城市成为吸收周围人口的“海绵”，加速其他地方的“空巢化”，这在乡镇中尤为突出。例如，总面积为30.75平方公里的龙井市白金乡，人口从最多时候的986户、7694人下降为2007年的480户、1310人，人口流失高达83％，人口密度5人/平方公里都达不到[8]。当地的民宗局局长介绍说：“这些农村的人口外流已经严重到老人去世了也找不到挖坟的人，挖坟还得到城市雇人(的程度)。”
第三，人才流失严重，经济社会发展失去一个非常重要的智力支撑。在笔者2011年1月对延边朝鲜族自治州的调查中，民宗局的一位负责人谈到，近几年延边的人才流失特别严重，考上北京、上海等地重点院校的延边籍的学生几乎不回延边，这造成领导干部和管理人员的素质很难提高。2008年延边少数民族干部中，理工类仅占总数的28％，比2000年减少12％；30岁以下的少数民族干部仅占总数的12.5％，45岁以上干部占总数的37.7％；硕士以上学历仅占总数的2.34％。另据延边大学一位负责人披露，2000年后该校有400多名中青年骨干教师离开本校到大城市的其他高校任职，这直接影响着该校教学和科研质量的提升。
第四，少数民族文化事业后继乏人，很难形成地区文化特色。在当今全球化的统一市场竞争中一个边缘地区要想发展就必须形成特色、依靠特色，盲目地跟中心区域竞争是没有出路的。像延边州这样的内陆边疆地区的主要特色是朝鲜族文化，因此深挖朝鲜族文化的特质与当地的社会经济发展联系起来是非常重要的。但因朝鲜族人口流失严重，少数民族文化事业后继乏人，很难发挥有效作用。访谈中延边州文化局的一位负责人谈到：“我认为文化是旅游产业的灵魂，但延边的文化发展面临很多困难。比如以朝鲜族歌舞闻名全国的延边歌舞团很难引进朝鲜族艺术人才，40岁以下的朝鲜族演员很少。像舞蹈队前几年全是朝鲜族演员，现在一半以上是汉族。虽然汉族演员能跳朝鲜族舞蹈，但说实话毕竟跟朝鲜族演员跳朝鲜族舞蹈的感觉是不一样的。”延边大学人文学院的一位教师在访谈中谈到，目前在延边，朝鲜族的传统食品如辣白菜、冷面、狗肉等好多是汉族商家来做的，很多朝鲜族不像以前在家里做这些，而是到超市买，但味道跟以前不一样了，找不到当年的那种感觉。在当今市场竞争越来越激烈的趋势下，延边州因人口外流不仅未能创出特色，反而正在失去特色。
从以上论述可以看出，政府为改变区域发展不平衡、促进内陆边疆地区发展所采取的重大措施因当地的人口和资金外流没有取得应有的效果。国家的支持虽然改变了这些地区的落后面貌，改善了人民的生活环境，但因经济、社会缺乏活力，直接造成产能过剩，甚至带来了盲目上基建项目、扩大城市规模、大搞离开需求的房地产开发等新的问题。因此，怎么去破解这种发展困境，将是制定下一步内陆地区发展战略中必须要认真思考的问题。
四、发展困境中的政府机制和市场机制
上述发展困境其实不仅仅局限于延边州，实际上我国众多的内陆地区都不同程度地面临着这些问题。如何去看待这种困境？笔者认为，不应该把视角局限于一个地方，而应该把它放到经济全球化、东西部发展不平衡等宏观的背景中加以考察。东西部发展不平衡是历史、自然环境、地理条件等因素造成的我国的长期基本国情。但需要关注的事实是：改革开放后这种不平衡不仅没有得到缓解，反而得到强化；出现了东部沿海不断吸入内陆地区人力和物力、内陆地区资源不断被吸走的新的发展格局；形成了东部沿海“过密化”和广大内陆地区“过疏化”的状态。为什么会形成这样的“中心不断强化，边缘不断弱化”的发展格局？为什么政府的支持力度不断加大的情况下内陆地区发展仍面临着巨大的困境？
为探讨这一问题，引入了政府机制和市场机制这两个概念。在这里市场机制指的是经济主体逐利的行为方式，即哪里有利可图就选择哪里，通过投入把生产要素组合起来，衍生出商品、利润、就业、税收等经营成果。政府机制指的是更多的考虑社会效果的政策安排，即政府通过各种政策和财政投入，促成发展中的各种平衡和整体发展。因此，从性质上来说，政府机制更多地具有“输血”的政策效用，市场机制更多地具有“造血”的经济功能。实践表明，实现飞速发展的地方几乎都依靠政府机制和市场机制二者良性互动，即政府通过“输血”改善投资环境，企业通过经营活动完成“造血”的经济功能，通过以此循环带动区域发展，我国沿海地区的发展就是典型的案例。
那么，在延边州这样的内陆边疆地区，政府机制和市场机制如何发挥作用？前面已谈到目前延边州是享受各种优惠政策较多的地方，即政府的“输血”机制开始惠及延边，地方经济也因“输血”效果取得一些进展。但上述的困境表明，政府的“输血”机制并没能充分带动市场机制，即硬件设施和投资环境的改善并没有带动各种经济主体旺盛的经济活动，经济、社会发展仍然缺乏活力，没能扭转人力和物力的继续外流的困境。延边州的实践表明，两种机制的不协调不仅影响政府的政策效果，也阻碍内陆地区的健康发展，从而很难根本上改变内陆地区落后的状况。这说明，制定区域平衡发展和促进内陆地区发展的政策当中必须要考虑如何充分地发挥市场机制这一核心问题。那么，为何在延边这样的内陆边疆地区市场机制没能紧跟政府机制发挥积极有效的作用？是不是这一地方的发展能力问题？笔者认为，这一答案应该从更大的宏观格局中才能去寻找得出。
当今如火如荼的经济全球化浪潮正重塑着世界财富的空间格局，经济全球化使有利于跨国交流的各国沿海区域正面临着前所未有的发展机遇。各国政府为了积极应对经济全球化、促进本国发展，纷纷迎合跨国资本的投资要求，重点开发、开放本国沿海区域，使得众多发展中国家的国内形成“中心—半边缘—边缘”的区域结构。民族国家的政府机制和跨国资本的市场机制互动下形成的中心区域，创造出远比其他区域多的经济机会和发展活力，成为整合各种资源创造巨大财富的黑洞。不平衡格局的形成促使边缘区域的人力、物力及其他资源流向能得到更多回报的中心区域，而这种流向更进一步的巩固不平衡的区域结构。我国是经济全球化的积极参与者，也是重要受益者，同时也是深受其弊端影响的国家。沿海地区的快速发展和东西部发展不平衡的加剧正说明着这一事实。
在延边州这样的内陆地区市场机制没能发挥积极作用的原因在于，当政府意识到区域发展不平衡的严重性，并试图通过政府机制带动起落后地区发展的时候，受经济全球化等宏观因素影响所形成的强大的市场力量已经远远超过政府机制的力量，以至于政府机制改变不了强大市场机制下已形成的各种资源的“流向结构”。尽管政府机制已近到位，但民间资源还是继续流向具有更大发展空间的中心区域，因此在内陆地区很难实现政府机制带动民间资本和资源的效果，从而实现不了政府机制和市场机制的良性互动。因此，如何去破解经济全球化格局下形成的“边缘→中心”的资源流向结构，是改善区域发展不平衡和促进广大内陆及边疆地区发展中需要亟待思考的重要理论问题和实践问题。
五、结论
延边州的状况表明，区域发展不平衡引发这一地区人力和物力的严重外流，造成了产业发展乏力、乡镇空巢化、土地城市化、教育和文化发展滞后等一系列问题，也影响了国家为改善区域发展不平衡、促进内陆边疆地区发展所采取的政策去取得理想的效果，更阻碍了内陆边疆地区的健康和谐发展。形成这些后果的原因，在于经济全球化影响下形成的国内“中心—半边缘—边缘”的区域结构以及在此基础上形成的强大的市场机制的力量远远超过试图改善区域发展不平衡的政府机制的力度，从而改变不了各种资源“边缘→中心”的流向结构，使得在这些地方很难实现政府机制和市场机制的良性互动。因此，如何去缓解这样的资源流向，如何去充分启动市场机制是促进内陆及边疆地区发展的关键所在。
我国是拥有众多人口的国家，同时也存在着人口分布区域不平衡的问题，这样的国情在改革开放后不仅没能得到缓解，反而得到了加强。这不仅造成了东部人口的“过密化”，直接影响城市管理和生活质量的提高，同时在中西部的不少地方也形成人口“过疏化”的现状，直接影响着经济、社会的健康快速发展。因此，从长远的战略高度来讲，缓解和改善区域发展不平衡，力所能及地改善人口分布的区域不平衡，是实现可持续发展和长治久安的重大问题。因此，为推动中西部的快速发展应该做出更大胆的政策尝试，沿海地区的快速发展靠的是大胆的改革开放政策，同样中西部的发展也离不开这些。在现阶段，是否能够考虑在区位条件有利的内陆及边疆地区设立不亚于沿海地区甚至超过它的经济特区？是否能够通过中央财政的转移支付设立边疆补助机制并以此提高边疆居民的收入水平？在推动中西部发展时是否能够更多地考虑给予优惠性的政策，而不是简单的财政投入？这些大胆的政策尝试从长远来看不仅会改变人力、物力资源的单方向流动，也会促进内陆边疆地区社会、经济的健康快速发展，进而改善人口分布和经济发展的区域不平衡状况。