论香港的行政会议制度及其对内地行政政策模式改革的意义，本文主要内容关键词为：行政论文,香港论文,意义论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港特别行政区成立后，在香港实行的民主政治制度是一种全新的地方宪制。就政制架构而言，这种地方宪制不同于西方的总统制或责任内阁制，也有别于中国内地的人民代表大会制及相应的行政首长负责制，在许多方面都独具特色。其所采用的行政会议制度即是其中的一项独具特色的重要制度。
一、行政会议制度的渊源：原香港行政局制度的建立及其发展
香港行政会议制度是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）所规定的。（注：见香港特别行政区基本法第54条至第56条。）在具体制度方面，它有很多不同于其它国家和地区的内容，一定程度上是一种全新的创举，但它并不是基本法凭空构设的，而有其自身的历史渊源。
英国占据香港之后，委派总督对香港治理。1843年颁布的《英皇制诰》规定，设立行政局作为总督治理的高级政务咨询机构。行政局设立初期，仅有3名由总督委任的议员，且均为官守议员。1896年，根据香港政局发展的需要，英国殖民地部对香港政制进行了修改，规定增加行政局的议席，设非官守议员2名，由资深的立法局议员担任。1926年，鉴于中国国内革命形势的发展出现了有利于中国统一的局面，港英政府第一次委托了一名华人非官守议员进入行政局。二战之后，行政局议员增加到11人，其中官守议员7人（布政司、律政司、驻港英军司令、财政司、民政司为当然官守议员），非官守议员4人。1996年非官守议员增加到8人，其中华人非官守议员4人。根据《皇室训令》规定，行政局议员由英皇御笔签署并盖上御玺的训令或手令委任，或由皇室一名重要国务大臣，谕令香港总督委任。非当然官守议员的任期，由委任书指定，可连委连任多次。在出现行政局议员不能履行职务或行政局议席出现空缺时，总督得以委任书委任临时议员，但须立即呈报英皇室批准。
行政局每周二由港督主持召开会议。如港督缺席，则由港督指定的议员主持；若无指定，则依次由高级当然官守议员或官守议员主持。对行政局召开会议的法定人数，《皇室训令》和条例并无规定。有学者认为，原香港行政局议除总督和主持人外必须有4人以上出席方可召开，（注：李昌道著：《香港政治研究》，上海人民出版社1999年9月版，第5页。）这是值得商榷的。实际情况是，行政局会议在除总督或主持者外，少于4人出席的情况下，只要有1票反对就不得通过议案，但动议休会除外。（注：见《皇室训令》第九条。）行政局在性质上是总督的咨询机构，但实际上，行政局的职能和作用远远超过“咨询”本身。除法定休会期外，行政局每周二召开会议，它的具体职能包括：1、与行政有关的职能。除非《皇室训令》另有规定，港英政府的一切决策，都由总督会同行政局制定，总督在作出决策前，都要召开行政局会议，征询行政局的意见。2、与立法有关的职能。港英政府提交立法局，否则交由有关行政部门进行修改后再作讲座。3、与司法有关的职能。在香港废除死刑之前，行政局对所有判处死刑的案件，都要根据主审法官提供的报告加以考虑，以供港督决定是否予以赦免。此外，许多条例还规定，香港居民可通过行政局对政府的一些决定向总督提出上诉。4、财政方面的职能。港英政府的预算、税收等方面的议案在提交立法会前，都须先行在行政局讨论。
在行政局与总督的关系上，除人事任免、纪律制裁、征询将令皇室蒙受不利的事项、无关紧要事项和紧急事项外，港英政府在作出一切决策前都须向行政局咨询。总督是行政局的当然主席，主持行政局会议。行政局对总督提交咨询事项的通过与否，并不影响总督的最后决策。一般情况下，行政局的多数意见都与总督一致，总督也会采纳行政局的多数意见。如总督否决行政局的多数意见，须尽快将其否决理由呈报英皇室，持反对意见的议员有权要求将其反对意见予以记录。行政局以保密和集体负责为两大原则，决定一旦作出，全体议员以一个声音对外，这有效保证了政府政策的权威。
长期以来，行政局制度在香港的行政管理中发挥了重要的作用，协助港督形成了实质上的行政主导体制，促进了行政效率的提高，是香港行之有效的制度之一。正是基于这个原因，基本法参考了行政局制度，在香港特别行政区设立行政会议，以协助行政长官决策，保证特区政府的行政效率。也正是在此意义上，殖民时代的行政局制度可认为是现行行政会议制度的历史渊源。
二、行政会议制度具体内容
（一）行政会议的性质。基本法第五十四条规定，行政会议是协助行政长官决策的机构。据此，尽管基本法规定，香港特别行政区政府向立法会负责，而行政会议对行政长官的决策可能产生巨大的影响，但这并不意味着行政会议也向立法会负责。因为行政会议仅仅是行政长官进行决策的集体参谋，是咨询和智囊性质的机构，其本身并不具政权性质。最终的决策权在行政长官而非行政会议。即使需要负责，也当由作出决策的行政长官负责，而毋须协助决策的行政会议负责。基本法将行政会议列入行政长官一节，当是考虑到其性质和作用，出于立法技术需要才作如此体例安排。
（二）行政会议的组成。根据基本法的规定，行政会议由行政长官委任。可获任行政会议成员的有以下三部分人士：一是行政机关的官员；二是立法会议员；三是行政长官选定的社会人士。所有行政会议成员的任期都不得超过任命他们的行政长官的任期。同时，基本法规定，获任行政会议成员的上述人士必须是在外国无居留权的香港特别行政区的永久性居民的中国公民，这就排除了在外国有居留权的立法会议员担任行政会议成员的可能性。在行政会议正式成员之外，行政长官认为必要时，还可以邀请有关人士列席行政会议。
（三）行政会议的职能与其行政长官的关系。行政会议是协助行政长官进行决策的机构，是智囊团。那么，它具有哪些具体职能呢？根据基本法的规定，它的职能有三项：一是行政性职能，行政长官在作出重要决策前，须征询行政会议的意见。二是立法性职能，行政长官向立法会提交法案、制定附属法规前，须征询行政会议的意见。三是行政长官决定解散立法会前，须向行政会议咨询。由于人事任免行为和纪律制裁行为的特殊性，基本法规定，在作出这两种决定和紧急情况下采取措施时，行政长官不征询行政会议的意见。行政会议中行政长官主持，如其不采纳行政会议多数成员意见，应将具体理由记录在案。这意味着，实践中，行政长官在一般情况下都会采纳行政会议多数成员的意见。
（四）行政会议的功能。行政长官向行政会议征询意见，尽管在性质上是辅助性的，但并不是说征询意见是可有可无的。相反，咨询是作出这些决定的必经程序，是不可或缺的。如行政长官未经咨询就作出了上述决定，则该决定不具法律效力，是违反基本法的。行政会议的这种性能，具有十分重要的意义。
1、使行政长官在作出决策时进行更为慎重的考虑。基本法第五十六条规定，行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案。这实际上是对行政长官在作出决策时的一种制约，使其更多地考虑行政会议多数成员的意见，从而在实质上对行政长官起到监督和制约作用。
2、加强行政长官与社会的交流与沟通。香港的行政体制属于行政主导型，这在保证行政效率的同时，不可避免地带来了民主性不足的缺陷。设立行政会议，并从社会人士中委任一部分成员，可在一定程度上弥补这方面的不足，在政府与社会间起到桥梁与纽带作用，使政府的政策法律和其它问题的决定更具社会基础。
3、提高行政效率。由于政府政策在作出前，已经行政会议讨论，集思广益，发挥众人的聪明才智，弥补了行政长官个人决策可能存在的局限性，并较多地考虑了社会因素，这对政策的顺利执行，从而对行政效率的提高也具有促进作用。
4、由于其成员兼有行政机关官员和立法会成员，且行政长官在向立法会提交法案前必须征询其意见，行政会议可在行政长官和立法会之间起到较好的沟通作用，有利于促进两者的相互配合。从更深层次上讲，则减少了行政与立法间的矛盾，对香港政局的稳定具有非常深刻的意义。
三、行政会议制度与行政局制度比较
如上所述，行政会议制度是基本法规定的香港政制中一项重要的内容，是借鉴殖民时代的行政局制度创立的，行政局制度是其历史渊源。两者都是行政首长的决策咨询机构，在性质、性能、作用上都具相近之处，但是，两者仍有很大的不同。
1、组成不同。殖民时代，行政局议员分为官守议员和非官守议员，形式上所有议员皆由英王委任，且可连委连任。而基本法规定，行政会议成员由行政长官从行政机关主要官员、立法会议员和社会人士中委任；所有行政会议成员的任期都不得超过委任他的行政长官的任期。
2、成员任职资格不同。行政局议员有华人议员和非华人议员之分，即英人和华人都可成为行政局议员，且以英人为主。但基本法规定，获委任为行政会议成员者必须是在外国无居留权的香港永久性居民的中国公民。可见，前者是殖民性质的，后者从属于体现高度自治性的地方政府，体现了中国对香港的主权。
3、职能和作用不一样。在皆具咨询作用外，行政局还有较强的立法性和司法性职能。如法案提交立法局前，须在行政局先行讨论，条例通过后，港督须会同立法局制定附属法例实施之。而行政长官仅须向立法会提交法案前征询行政会议的意见。对法庭判决死刑的案件，行政局要据主审法官的报告予以考虑，以备港督决定是不是予以赦免：（注：见《皇室训令》第三十四条。实际上，香港自1966年后再未执行过死刑。）而行政会议并无此项功能。
4、在与行政长官（总督）的关系方面，两者也有不同之处。一是在处理紧急情况时，港督未征询行政局的意见采取措施后，必须尽快通知行政局；（注：见《皇室训令》第九条。）行政长官则不必作出解释。二是当港督的意见与行政局多数议员的意见不一致时，他必须向其宗主国英国的外交和联邦事务大臣报告并说明原因；行政长官不采纳多数立法会成员的意见时，则仅须将具体理由记录在案，而不须向中央政府报告。三是行政局议员在不同意港督的最后决定时，可要求将自己的意见记入记录；行政会议成员在遇有这样的情况时，则不能要求将自己的反对意见记入记录。
四、香港行政会议制度对内地行政决策模式改革的启示
（一）现有行政决策模式及弊端。
行政决策指各级国家行政机关在各自的职责范围内，为达到预定的目标，根据一定的条件和情况，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量信息的基础上，对所要解决的问题和事务作出决定。（注：参见张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社1990年11月版，第175页。）行政决策是行政管理活动的前提和基础.是决定行政管理活动效果的关键所在。（注：参见谭力著：《中国行政学》，中共中央党校出版社1989年8月版，第222页。）行政决策的科学化和民主化对整个政府行为的科学化和民主化都具有举足轻重的意义，对中国的法治化进程而言，它是不可或缺的。一般来说，行政决策体制包括信息系统、智囊系统和决策系统三个子系统，三者互相联系，互相制约，互相影响，共同在行政决策中发挥重要作用，缺一不可。行政决策过程包括以下四个阶段：一是发现问题，明确目标。二是科学预测，以拟定方案。三是评估选优，择定方案。四是试点检验，完善决策。
尽管上述要求并非充分条件，不能确保按此要求作出的决策的科学性与可行性。但作为必要条件，只有按照上述要求作出的决策，才有可能具备科学性、可行性，才有可能达到预期的目标。然而，就目前中国行政决策模式的实际情况而言，（注：本文讨论决策模式时，重在讨论决策体制及过程的完善。）由于封建观念、计划体制思维等等因素，却与上述科学决策的要求相去甚运。行政机关决策体制中决策系统高度发达，信息系统和智囊系统极度萎缩。实践中，行政机关决策时，一般都是经过下列程序：1、由行政机关的有关机构针对相应的问题进行调查研究，收集有关材料，提出相应方案。2、行政机关负责人召开会议进行讨论，这种会议的范围往往局限于行政机关内部。3、在少数情况下，决策者也会邀请本行政机关之外的有关部门和社会人士对初步方案进行论证，征询意见。4、作出决策，付诸实施。有些时候也进行试点。（注：不可否认的是，近年来某些行政机关的某些决策，如价格决策，也逐渐开始重视外界意见，采取了召开听证会、专家论证等方式咨询，听取意见。）这种决策模式，在体制上忽视了健全信息系统和智囊系统，在程序中未进行充分的咨询论证，具有很大弊端。
1、行政决策权高度集中，不能形成有效制约。决策体制中具有相对独立地位的咨询机构的缺位，使行政决策在作出之前不能充分地收集信息，决策过程中不能进行充分的论证。而行政机关内部的调研机构又与具最后决策权的行政领导者处于领导和被领导关系，对行政领域者的决策不能形成真正意义上的制约，这些都导致了行政决策权高度集中。
2、行政决策严重脱离社会现实，不具可行性，造成行政效率的低下。如前所述，行政决策的调研论证一般由行政机关的调研机构负责，而这些机构一方面受行政决策者的领导，另一方面力量薄弱，任务繁重。并且，由于本身即为行政机关利益共同体中的一员，他们往往不能进行充分的调研论证，在所提出的积极建议不被采纳时也无相应的制约机制。在此基础上作出的行政决策，往往与社会现实严重脱离，不具可行性，在执行中处处受到掣肘，造成了行政效率的极端低下。
3、在一些经济性行政决策中，可能形成低水平重复建设，造成社会资源的极大浪费。旧有的行政决策模式，为一些行政领导搞“一言堂”提供了制度环境，他们独断专行，想当然行事，根本不考虑众人意见及行政决策的实际后果，造成了社会资源的极大浪费。许多动辄耗资上亿、上十亿的低水平重复建设项目都是这种无制约的行政决策的后果。
4、行政决策任意性极大，与法治化目标不相符。依法治国，建设社会主义法治国家的一项重要内容就是要严格依法行政，而旧有的行政决策模式对决策者的制约力量不足，不能形成有效监督，行政决策任意性很大，不依法行政的情况时有出现，不能依法保护相对人合法利益，这恰恰与依法行政的要求背道而驰。
5、民主因素不足，不能充分发扬民主精神。社会主义民主是社会主义的本质要求。这决定了行政机关在作出行政决策时要充分发扬民主精神。而旧有的行政决策模式最大的弊端之一就在于民主因素不足，不能多方汲取意见，不能充分考虑广大人民群众的意见和要求，决策严重脱离群众，违背了社会主义民主的要求。
（二）香港行政会议制度对内地行政决策模式改革的意义。
香港行政会议制度，是100多年来香港行政决策经验和民主政治生活经验的结晶，是一套行之有效的制度，对香港政府决策的科学化和行政效率的提高起到了重要的作用。而香港特别行政区的成立和近年来的实践，又使行政会议制度消除了其前身行政局制度的殖民因素。行政会议制度使香港的行政决策模式与中国内地行政决策模式有了根本性的不同：有内地所没有的完整的咨询与信息收集系统，而这个系统受制于决策者，又相对独立于决策者，且在传统上它的意见往往能为决策者所吸收。
中国内地在行政决策模式改革过程中，引进、借鉴香港行政会议制度，不但是可行的，也是必须的。它的意义在于：
1、改变高度集权的决策模式，使决策者作出决策时进行更为慎重、周密的考虑，更多地听取行政机关其它成员和咨询机构成员的意见。
2、改变决策者想当然决策的状况，加强决策者与社会的交流与沟通，使政府的决策更具社会基础，充分发扬社会主义民主。
3、使行政决策在作出前，能经过更充分的调研论证，更多地考虑社会因素，弥补决策者自身可能的局限性和片面性，增加决策的可行性，促进行政决策的顺利执行，提高行政效率。
4、由于对决策体制和决策过程都作出了具体的法律规定，它将有力地促进行政决策的规范化、法治化，促进行政相对人合法利益的保护，改变当前行政决策过程中领导独断、任意决策的状况，从而对依法行政，建设社会主义法治国家起到重要作用。
借鉴香港行政会议制度，建立中国内地的行政决策咨询制度，促进
决策的科学化、民主化、法治化，必然涉及一系列具体的制度建设问题，因其非本文重点所在，此处不予详述。本文认为，其要点当在以下几点：
一是相应的决策咨询机构应与行政机关保持实质上的相对独立性，不可依附甚至从属于行政机关，否则不能起到应有的制约作用。
二是在人员组成上，针对目前中国行政权力强大而相对人力量弱小的实际情况，不但要求立法机关、行政机关的人员，更要予社会人士以相当的比例（如不低于50％）。
三是制度的建立必须由国家权力机关以法律规定之，使之具有法律效力，否则将不具权威性，不利于制度的有效施行。
四是要具有可操作性，并规定相应的制约机制，使行政决策者在实际上受到它的有效约束和监督，违反者承担相应的法律责任。
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