正确把握社会保障制度改革中的诸种关系，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,正确论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国社会保障制度的改革起步较晚，一度成了制约经济体制改革和发展的滞后因素。在社会保障制度转轨的关键时期，如何正确地把握社会保障制度改革的诸种关系已成为当务之急。
一、 继承我国传统的社会保障制度优越性与改革其弊端的关系
新中国成立以后，党和政府十分重视社会保障制度建设，每年都投入大量资金发展和完善我国社会保障事业，在城市建立了以养老、待业、医疗为主要内容的职工劳动保障制度，在农村实行了“五保”、合作医疗制度及优抚制度等，并兴办城乡社会福利救济事业，开展自然灾害救济工作。
我国传统的社会保障制度是根据高度集中的计划经济体制建立起来的，在保障人民群众的基本生活，维护社会稳定，促进经济发展等方面曾发挥了重要作用，在一定程度上体现了社会主义制度的优越性。然而，随着我国经济体制改革的不断深化，传统的社会保障制度已越来越不能适应社会主义市场经济发展的要求，改革势在必行。
第一，传统保障分配模式造成了“三大差别”。
按劳分配制度形成劳动者之间的收入差别，而保障性的分配制度则缩小这种差别。但在计划经济下，传统的保障分配模式却起到了扩大差距的作用，在城乡之间，城市实行的是高就业、高补贴的社会保障制度，农村实行的则是以国家救济和群众互助为主体的社会保障，其保障水平远低于城市。从社会保障支出构成看，占人口80%左右的农民社会保障费支出仅占全国社会保障费的11%，而占总人口20%的城镇却占了社会保障费的89%；从人均占有看，1991年城镇人均社会保障费455 元，而农民人均仅15元，相差30倍（注：参见陈良隆《社会发展与社会保障功能》，《社会学研究》1987年第1期。）。 城乡差别又导致了工农差别、脑体差别。这种保障制度不仅无助于降低差别，反而会加剧社会中的不平等。从全社会的角度看，它使真正的贫困者获利较少，因而很难发挥出社会保障制度所应有的社会公平作用。农村经济体制改革后，农村原有的集体保障功能有所减弱。随着商品经济的发展，乡镇企业的崛起，为农村社会保障由“救济型”向“保险型”过渡提供了条件。
第二，传统社会保障的载体是企业。
传统社会保障的社会化程度低，“企业保险”取代了社会保险。建国以后很长一段时间，企业所有制性质决定了保险程度的高低，特别是全民所有制企业所负担的保障费用最终是由政府财政包干的。经济体制改革后，企业退休病残工的多少决定了企业负担的轻重。这样就使企业在竞争中处于不平等的地位。随着改革以来各种所有制企业纷纷的建立，为使各种所有制企业处于平等的竞争条件下，为促进人才流动、人才竞争，应建立能适应不同所有制企业需求的共同的社会保险制度。
第三，传统社会保障制度项目不全。
最为突出的是，在传统的社会保险项目中欠缺失业保险。改革前我们实行的是高就业、低工资制，群众生活水平低，但失业现象不严重。我国目前实行的是社会主义市场经济，而失业是市场经济的必然产物，必然会有职工失业。为保障失业职工的必要生活条件，应该建立失业保障制度。这是为经济发展而稳定社会的刻不容缓的措施之一。
第四，传统社会保障的基础是计划经济体制。
在计划经济体制下，政府在对分配、价格、就业、土地和社会财力资源的强有力控制的基础上，以行政手段从宏观到微观决定社会保障的水平和结构，并且较方便地实施对社会保障资源的分配和调拨。我国经济体制由计划经济转向市场经济后，离开了政府对经济运行的直接控制，原有的保障制度运行难以为继。
传统社会保障制度所依托的计划经济体制本身被证明是效率较低的。从计划经济向市场经济转型，意味着传统社会保障制度失去了其经济基础，不仅如此，在市场经济条件下，原有社会保障制度的一些做法逐渐成了制约自身发展和妨碍经济制度转型的重要因素。因而对传统社会保障制度作根本的改革，就成为历史发展的必然要求。
二、公民应享权利与应尽义务的关系
社会保障是取之于民、用之于民的。社会保障最终的目标对象是公民个人，因此无论从理论出发还是从实际出发，都必须注重公民应享受权利与应尽义务关系之统一。而我国传统的社会保障资金来源基本上是国家与企业承担，不对个人有所要求。这是一大失误。因此，我们现在改革社会保障制度时强调的一项重要原则，就是坚持资金来源由国家、集体、个人共同负担，坚持权利与义务的统一，保障与激励相一致。具体地说，第一，建立个人缴费制度，体现权利与义务相对应。个人必须按规定缴纳社会保险金。社会保险范围由城镇职工扩大到全社会的劳动者，每个人都必须按工资总额或农村地区人均收入总额的一定比例缴纳保险费。第二，建立社会保险个人帐户。以缴费年限替代连续工龄，个人缴费多少代替基本工资，不管工作岗位在哪里，只要缴了费，都确切记入个人帐户，并建立社会保险的增长机制。这样，即使个人在不同所有制企业之间、城镇与农村之间变更工作岗位，都不需变换个人帐户，也不会因此而影响养老待遇。这就为搞活用人制度，提倡竞争和流动创造了良好的保险条件。第三，建立多层次的个人储蓄保险。在完善养老、医疗等基本保险的基础上，逐步推出失业保险、工伤保险、生育保险、意外保险等多种险种，鼓励公民多缴费、多储蓄，体现贡献和待遇直接挂钩，缴费多少与个人得利直接相关。
由于养老金、医疗费等的高低直接与个人帐户积累额挂钩，就能极大地增强个人的参与意识、保障意识和监督意识。不但个人愿意缴费，而且还监督单位为其缴费，从而有效地防止有些单位的漏缴和少缴。
改革社会保障制度，必须使全社会公民确立这样一种观念，即权利与义务、享受与支付是相对应的。社会保障必须用之于民，也必然是取之于民。要真正实行劳有所酬、伤有所保、病有所医、老有所养，失业、生育等都有依靠，使社会主义优越性得到充分体现，就必须依靠全社会公民共同努力，共同贡献。
三、社会经济制度与社会保障制度的重合、分离、 交织的关系
决定社会经济制度与社会保障制度是合二为一的单轨制，还是互相依存又互相独立的双轨制，根本的前提在于实行何种经济体制。在计划经济体制下，不要求在经济制度之外再建立一套社会保障制度，而是让经济制度本身承担起社会保障制度的功能。从制度本身看，社会保障制度与经济制度完全重合，经济制度同时也是保障制度。从制度的功能看，社会保障功能和经济功能往往体现在同一制度当中，均由政府通过集中的计划而一次性地完成。建国后，我国实行的就是这种制度。宏观上，国家对社会保障资源的分配是按照与经济资源分配相同的原则进行的，财政上按计划一次性地分配社会保障费用和再生产费用，不需要二次分配。微观上，社会保障功能和经济功能具有同一的承担者：城镇国营企业和农村集体组织，这样就使经济行为和保障行为难以分开。
市场经济体制则要求社会保障制度与经济制度相分离，即国民经济收入按照市场原则进行初次分配以后，政府通过社会保障制度按照非市场原则进行再分配。社会保障这种再分配功能的意义在于，通过收入转移来补偿和抵消经济制度给社会中的部分群体和个人带来的各种损害。社会保障制度与经济制度分离的目的是刺激经济功能活跃。
目前，社会保障制度与经济制度的分离具体体现在三个方面。其一为目标分离。社会保障制度与经济制度应明确各自独立的目标。经济制度的目标主要是提高经济运行的效率。社会保障制度的目标则主要是保护弱者和维护社会稳定。其二为机制分离，即指在市场经济条件下建立起一种与经济运行机制不同的社会保障运行机制。我国现行市场经济制度的运行机制主要是通过利益导向和市场调节来提高经济效率。而社会保障制度的运行机制则是以公平原则为导向，通过非市场化的手段来对经济发展的成果进行再次分配，从而达到社会保障制度自身的目标。其三为机构分离。改变原来由一个机构同时承担经济功能和社会保障功能的模式，代之以不同的机构来承担不同的功能。
总之，社会经济制度与社会保障制度这两种制度应当避免重合，实行分离，有所交织。经济制度与保障制度互相依存、互相独立，各自按自身的原则运行，发挥各自的功能，从而形成既有利于经济发展，又有利于社会稳定的局面。
四、保障覆盖面社会化与保障水平层次化的关系
社会保障的水平应强调层次化，而各层次中又应强调覆盖面的社会化。
社会保障制度大致可分为三个层次。第一层次的目标主要是保障居民基本的生存和发展条件。它包括保障性就业、基本生活资料的低价供应、基本的社会救济、城乡基本的共同医疗卫生和教育服务项目。第二层次是初步提高的保障层。主要目标是使社会成员能够初步改善生活条件，提高生活质量和人口素质，包括公共交通、环境卫生、中低房租售以及社区基本生活服务等方面的项目。第三层次是高水平福利性保障层。主要目标是满足社会成员较高水平的保障要求，包括较高水平的劳动保障和公费医疗、福利性的住房分配，以及较高水平的生活服务和娱乐设施等项目。从我国计划经济时代的保障制度的这三个层面来看，社会化程度很低。除了第一层次是面向所有社会成员之外，其他两个层次的项目只面对部分社会成员。特别是第三层次只面对极少数人。农村居民所能享受到的保障待遇远远低于城市居民，城市中的非全民劳动者的保障水平又远远低于全民劳动者。传统社会保障的非社会化还突出表现在管理的非社会化上。由于企业成为保障的载体，致使职工社会保障的实际给付水平，往往又与各个单位的经济效益以及老弱病残、离退休人员所占比例密切相关。
因此，推行社会保障制度的社会化，一是应强调社会项目要面对全社会的成员：二是社会保障项目要实现社会化的管理，即由社会部门统一管理社会保障项目。
五、 筹资营运的规范化制度化与手段形式渠道的多样化的关系
我国传统的社会保障资金的筹集营运缺乏法律依据，随意性很强，收入来源和支出用途不规范、不具体，缺乏严密的规章制度作依据，筹资手段软化，缺乏刚性，保障金拖欠现象时有发生。筹集办法属于地方规范范畴，缺少国家权力机关立法程序，使社会保障基金的筹集缺乏应有的法律保障，致使有些地区与单位借口没立法而不参加社会统筹，有的少缴欠缴甚至不缴。有些地区实行的统筹一般只停留在市县级，造成部门与部门、部门与地方、省级与市县级的巨大差别。不规范的筹资形式很难为社会保障及时足额地提供资金。因此，改革和规范我国社会保障筹资的具体形式，建立相应的法律和规章制度也是刻不容缓的。
由于缺乏法律保证，社会保障基金不能专款专用，基金因被挪用炒股、炒期货、投资房地产等导致不能收回的现象屡有发生。有些管理机构把基金用于修建楼堂馆所、购买高级轿车，贪污挥霍；也有些管理机构收取的管理费用过高，增长过快，使保障基金不能保值增值。
在筹资途径方面，来源主要是两个：一是全民所有制单位和集体所有制单位按规定缴纳的；二是由国家财政向全社会提供的社会保障。在这两者之中，前者成为社会保障资金来源的支柱，而国家财政用在社会保障方面的支出金额非常少，一般只占财政支出总额的2%以下。 这种单一的资金来源，既满足不了日益增多的社会保障资金需求，又使国有企业背上了沉重的社会负担。
为此，必须改变社会保障筹资形式，既要强化法制，注重筹资营运的规范化制度化建设，硬化筹资手段，又要拓宽资金来源渠道，注重筹资手段、形式、渠道的多样化建设。总体上用征税法取代统筹法，把社会保障基金统筹办法改为征收社会保障税，由税务部门负责社会保障税的征收，保证社会保障基金及时、足额征缴。保障基金由国家、集体、个人三者合理负担，国家财政预算安排一部分社会保障基金；受保人所在单位依法缴纳社会保障税。社会保障基金的取得要与三者的承受能力相适应，超过任何一方承受能力都有违社会保障制度建立的目的。特别由个人交纳社会保险可以改变过去社会保障完全由国家和企业包下来的做法，适当增加个人在社会保障方面应承担的义务，体现权利与义务相统一。
六、保障管理体制、政策、 标准的统一集中与分级分类的关系
我国传统的社会保障制度在管理体制上存在不少问题。最为突出的是三个方面：第一，政出多门，多家管理。参与社会保障基金管理的有民政、卫生、劳动、人事、工会、财政、银行等部门。这些部门都设有社会保障机构自成体系，互相掣肘、互相攀比、管理分散、机构重叠，缺乏强有力的客观协调平衡机制；第二，政事不分。拟法、执行、实施、经办、监督合为一体、集于一身，缺乏有效的职能分工与监督制约机制；第三，法制不全。缺乏法律依据，随意性很强，立法程序又过多依赖主管部门，缺乏超脱性、客观性和公正性。凡此种种，管理体制本身的混乱已严重影响了社会保障工作的合理有效高质运行。为此，在改革保障制度的过程中，必须重视理顺管理体制，把握好统一集中与分级分类的关系。
一是统一集中。表现为统一管理、统一规则、统一规章、统一征收。政府设置的权威性的社会保障管理机构，负责编制社会发展和改革规划，草拟社会保障法规、规章草稿，指导各地区组织实施各项保障、保险项目，会同有关部门制定社会保障基金的财务、会计、审计和统计制度，监督检查社会保障法律、法规、规章、规划的执行情况，并对各地区各部门的下设管理机构的运作实施予以协调。
二是分级分类。表现为依靠基层政权组织及群众性管理组织，建成分工协作的社会化的社会保险网络体系。比如：在立法和监督方面，可考虑在人大及其常设机构增设社会保障委员会，会同国家社会保障权威机构共同组织社会保障的立法与监督。在各地区各部门的各单位，又可成立社会保障基金监事会或监督管委会。在保障基金的管理方面，可在财政部下设社会保障局，为国家社会保障主管机构提供有关保障保险基金的预算、决算方案，监督检查征收、经营、管理、使用各方面的情况。各地区政府又应成立相应的社会保障机构，统一管理本地区的一切有关社会保障方面的工作。在保障基金的运作方面，在国家社会保障主管机构下，按功能分工设置相应的地区事业机构，负责执行国家有关社会保障法规和制度，具体负责社会保障费的征收、给付和个人帐户的管理，负责社会保险基金的投资运用，保值增值和社会保险业务。
七、社会经济发展速度与社会保障适度的关系
社会经济发展速度是决定社会保障发展程度的前提。社会保障的总体水平和发展速度能否与社会经济发展速度相吻合、相匹配，即是社会保障是否适度的问题。这里有两个问题应当引起特别重视。
第一，社会保障水平提高的速度不能超前。
在我国现阶段，不能照搬少数西方“福利社会”的保障制度。根本的原因在于必须从我国社会主义初级阶段的具体国情出发。我国当前的中心任务是发展经济、发展生产力、增强综合国力。社会保障水平的提高速度必须服从“效率优先”的原则，将经济增长放到首位，就必须将社会保障发展放到次位。同时，我国现实的经济条件也难以在社会保障方面投入过量的资金。而且，我们从改革开放发展经济的起步阶段开始，就面临着严峻的国际经济竞争，为了吸引国际资本的投资，我们不得不适当约束本国劳动力价格的上升。我国劳动密集型为主的产业结构决定了劳动力价格在经济竞争力中占据重要的位置。社会保障水平的提高意味着劳动力价格的提高。而社会保障总体水平提高速度过快必将损失我国的经济竞争力。
第二，社会保障制度的改革不能滞后。
我国现阶段的其它一些具体国情导致了对社会保障供给总量提高和保障制度改革的需求迫在眉睫。比如：独生子生政策带来的家庭保障功能的弱化；人口老龄化迅速发展带来的社会保障压力；民工潮带来的农村社区保障功能和流动者家庭保障功能的弱化；经济体制转型带来的大量富余人员的生活保障弱化；利益格局调整带来的社会矛盾，等等，都反映了对社会保障发展的需求激增。改革发展了，经济体制转型了，与之不适应的有碍于社会经济发展的传统社会保障制度必须随之予以改革。
综上所述，我们必须切实把握好社会经济发展与社会保障发展的关系，既不能超前，也不能滞后。一方面必须正视社会经济发展带来的一系列社会问题，必须迅速扩展社会保障范围，提高社会保障供给总量，以及保障项目的平均给付标准，改革社会保障制度。另一方面又必须坚持把迅速发展经济、提高社会经济效率、增强综合国力放在首位，必须约束社会保障供给总量的过快膨胀。我们强调适度发展，就是要根据经济发展状况，社会再分配的需要，以及其它经济、政治和社会因素，来确定社会保障具体的供给水平。
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