把危机管理引入国民经济和社会中长期规划的三点思考，本文主要内容关键词为：三点论文,国民经济论文,危机论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在制定国民经济和社会发展规划的同时，需要制定一个有效的，能够帮助快速沟通，快速作出影响评估和控制的危机管理计划。并使之成为国民经济和社会发展规划最为重要的组成部分，危机管理在管理层次上高于日常管理，是管理的最高层次。危机管理计划不是独立的。它必须与整个国民经济和社会发展规划结合起来，也必须与国家、地区和部门的危机管理体系相适应。就我国来说，在制定危机管理计划的同时，还需要进一步建立和完善危机管理系统，这也是我们在制定国民经济和社会发展中长期经济和社会发展规划时必须考虑的问题。
一、为什么要把危机管理引入国民经济和社会中长期发展规划
国民经济和社会中长期发展规划，如“五年计划”，是我国国民经济和社会发展规划的重要组成部分，它们主要是对全国重大建设项目、社会事业发展、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济和社会发展远景规定目标和方向。我国除了1949年到1952年底为国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外，从1953年第一个五年计划开始，已经编制了十个“五年计划”。五十多年来，这些计划对于我们推动我国国民经济和社会发展作出了巨大贡献，是国家进行宏观经济和社会发展管理的重要手段。眼下，编制“第十一个五年计划”的工作将很快展开。新的“十一五”计划如何编制？从当前国际和国内发展形势以及未来的发展趋势来看，必须考虑把危机管理引入国民经济和社会发展规划，并使其成为“十一五”发展规划的创新点之一。
“危机”是指那些能够打断人类正常活动的事件。大的、严重的危机会冲击甚至中断国民经济和社会的正常发展，给人民生活带来不便和破坏。“危机对于组织和个人来说都是偶发事件，但组织或个人却无法避免危机，也就是说，组织或个人都有面临危机的风险，只是有些危机的风险大，有些危机的风险小”。[1]
进入20世纪90年代以来，高能量级的危机事件集中出现，有的甚至严重冲击国民经济和社会的正常发展，例如1991年我国华东地区发生特大洪水，90年代中期以来“台独”势力加紧进行分裂国家的活动、1997年亚洲金融危机、1998年我国发生严重洪涝灾害、科索沃战争、美国轰炸我驻南使馆、2001年中美撞机以及美国的“9·11”等等一系列重大事件，还有去年的SARS冲击，都对我国经济和社会发展产生了影响。
随着经济和社会的快速发展和全球化的加速，我们所赖以生活和工作的环境和经济社会结构变得越来越敏感和脆弱，一个很小的冲击都可能引发系统的紊乱和破坏。我们的经济和社会发展比以往更容易受到社会冲突、恐怖主义、技术性灾难事件、金融危机的打击。人口膨胀、流动增加、技术发展、环境污染、信息化、经济全球化等因素正在将我国带进一个风险社会，突发事件出现的频率增大。经验表明，如果不能得到及时处理，一个很小的事件有时也可能导致一场全面危机。
我们承认，有些自然灾害的力量是不可抗拒的，但是，人们经过努力把自然灾害造成的损失缩小到最低限度，则是可以办到的，人为的危机是可以预防的。危机管理的最基本目标，是使整个社会的发展进程免遭冲击以及在遭受冲击后能够尽快恢复正常。
我国面对的世界和我们面对的一切，都对我们的国民经济管理体制、管理方式、管理手段甚至管理效率提出了严峻挑战。危机管理问题已经提到了我国经济社会发展的议事日程。我们需要在未来国民经济和社会发展规划中引入危机管理机制，通过危机管理来保证国民经济和社会发展目标的预期实现。预防危机应当成为国民经济和社会发展规划与管理的最基本目标之一。
改革开放以来，我国已经在不同领域开展处理应急状态的理论研究和实践，如国家颁布和实施了《特别重大事故调查程序暂行规定》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》，等等，这些都为我国全面建立国民经济和社会持续发展的危机管理系统奠定了基础。
二、国民经济和社会中长期发展规划中的危机管理目标是什么
国民经济和社会中长期发展的危机管理必须达到两个目标：
（一）对于可能冲击国民经济和社会发展远景目标和方向的因素进行预警和干预，防患于未然
危机管理的首要阶段和首要任务是预防或预警，并进行干预，防患于未然。国民经济和社会发展危机管理的基本前提是要求各级政府、各个部门和各类组织在制定国民经济和社会发展规划的同时，确定经济社会中长期发展中可能发生的危机，并阻止它们演变成全面的灾难。“危机预警系统是指组织为了能在危机来临时能尽早地发现危机的来临，建立一套能感应危机来临的信号，并判断这些信号与危机之间的关系的系统，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取行动”[2]
危机预防是危机管理计划最具有挑战性的部分。事实上，确定那些常规事件和危机相对容易，但是确定那些意外危机确实是很难的。特别是在中长期发展过程中更是如此。一般来说，那些突如其来的危机往往隐含在常规事件和常规危机背后，由常规危机和事件演化而来。在这样的情况下，常见的办法是对常规事件和危机进行干预，防止它们转变成意外的危机。随着国内外环境的变化，常规事件和危机也在不断变化，不但这些危机的可能性和危机可能造成的影响在发生变化，而且危机的种类也可能发生变化或改变。所以，预见危机是一件极其富有挑战性的工作，也是对新时期国民经济和社会发展规划的一个严峻挑战。
在这方面，美国的经验值得借鉴。美国是一个非常注重危机管理的国家。在美国，从联邦政府、州政府到地方政府，从企业到学校，都有相应的危机管理计划，对可能引发危机的常规事件和危机进行干预，通过事前危机干预来预防突如其来的冲击。上世纪90年代中后期，美国西南、中南、东南部各州相继发生了大范围的严重干旱，引起政府对持续干旱引发的缺水所造成的影响的极大关注。为此成立了由“西部州长联合会”支持的“西部干旱协调理事会”；国会通过了“国家干旱政策法”，目的是将工作重点更多地放在减灾和预防工作上来获得更为积极的干旱管理方式，预防干旱危机的发生。
可以说，干预是防范危机的最高级的形式。高明的危机管理不在于事后如何采取措施，而在于排除各种形成危机的可能性，从根本上消除危机。要干预常规事件和危机，首先要对此类事件和危机进行确认、分析和评估。对中长期发展规划来说，就是要对国家、地区和部门在中长期发展过程中存在的问题、危机、冲击因素进行确认、分析和评估，并根据评估结果和优先顺序制定相应的政策，进行干预，保证经济社会发展沿着既定的轨道进行。在这个过程中，科学的预见与分析十分重要。“信息是影响危机管理成效的关键性因素，要准确地识别危机，最为重要的就是要针对各种社会问题相关的各种信息进行系统的扫描，收集其中的危机信息，分析他们对危机管理的潜在影响，进而对可能引发突发性危机事件的信息加以防范和疏导，争取把危机消灭在萌芽状态”[3]。
对于我国中长期发展中的危机因素，国内外已经谈论很多，如就业问题、收入分配问题、金融体系问题、国有企业问题、三农问题、地区差别问题、腐败问题、中美关系问题、台湾问题、周边关系问题，等等。而且针对这些问题，政府已经采取了一系列措施。在着手制定“第十一个五年”计划的时候，我们需要考虑的问题是这些政策干预的效果如何？这些问题的现实发展态势又如何？为了避免这些因素演变成突发性事件，我们需要对它们进一步确认、分析和评估，这对于防止事态在未来的发展中进一步扩大和演变成突发性事件是非常有帮助的，也是确保全面建设小康社会目标顺利实现的重要保证。
（二）对于可能发生的冲击国民经济和社会发展的突发性事件作出快速反应，在遭受冲击后能够尽快恢复正常
事实上，人类不可能预见所有的危机，这就要求我们在中长期发展规划中既要预防危机的发生，也要在危机真正发生以后，能快速反应，做出决策，采取行动，将损失控制在最小的范围内。国民经济和社会发展危机管理计划必须在突发事件发生时执行。它必须在任何时候发挥作用，以防意外事故中断经济社会正常秩序。
“9·11”事件发生的第二天，作为世贸中心最大主顾之一的摩根斯坦利就宣布，公司已进入正常工作状态。原来，摩根斯坦利在此之前就已经花费巨资添置了远程数据防灾系统，大楼发生火灾后，这个系统就马上启动运行，并忠实地工作到大楼倒塌前的最后一秒钟。将重要的公司信息完好无缺地传送到了几英里以外的另一个办事处。摩根斯坦利事前制订的数据安全战略在这次大劫难中发挥了将突发危机的不利影响下降到最低程度的功用。这不仅表明它的危机管理机制如何有效，更重要的是它向它的投资者和消费者表明：摩根斯坦利是值得信赖的，有能力处理任何危机，并保证客户的利益。这实际上已经是危机的事后管理。没有人会知道危机何时降临，但是，管理部门必须作好一切准备应对突如其来的危机，把损失限制在最小的程度。危机事后处理的最基本目标是在危机发生的开始阶段采取行动降低危机爆发的强度，这样就可以为危机反应和恢复正常状态争取时间，减少危机所造成的损失。
三、应当把哪些危机管理内容纳入国民经济中长期发展规划
（一）在国民经济社会发展规划中建立危机管理计划
在制定国民经济和社会发展规划的同时，需要制定一个有效的，能够帮助快速沟通、快速作出影响评估和控制的危机管理计划，并使之成为国民经济和社会发展规划的重要组成部分之一，甚至是最为重要的部分。因为一般来说，危机管理在管理层次上高于日常管理，是管理的最高层次。危机管理计划不是独立的，它必须与整个国民经济和社会发展规划结合起来，也必须与国家、地区和部门的危机管理体系相适应。就我国来说，在制定危机管理计划的同时，还需要进一步建立和完善危机管理系统，这也是我们在制定国民经济和社会发展中长期规划时必须考虑的问题。有关危机管理计划的具体内容应当包括：
1.在制定国民经济和社会中长期发展规划时，筛选和确认可能危及国民经济和社会发展的最关键因素，这包括确定和评价所有可能危及国民经济和社会发展远景规划目标和方向的因素，并根据其危害大小排列优先顺序；
2.基于危害因素的优先排序，展开对突发事件的情景分析，明确危机控制的范围，根据危害程度最终确定哪些是可以忽略的，哪些是必须关注的；
3.根据情景分析为所有重要系统制定突发事件处理计划，为了确保计划的有效性，要对危机管理进行实验，对危机管理人员进行培训；
4.建立与公众和相关部门沟通的方式和方法。使他们成为危机管理机制的一部分。从目前我国的危机管理体制来看，主要问题来自条块分割，不利于统一行动，新的国民经济和社会发展规划的危机管理计划要考虑克服这类问题，着手建立一个统一的、固定的全国性处理危机事件的机制和系统。
换句话说，在国民经济和社会发展规划中建立危机管理计划的原则应当满足下列条件：危机管理计划在横向和纵向都可以执行，可以不同部门实施，也可以在不同层次实施，这就要求所有制定国民经济和社会发展规划的部门在制定自己的规划过程中，都要考虑和制定危机管理计划；危机管理计划必须确定相应的危机管理机构的责任，当然，这就不是仅仅依靠国民经济和社会发展规划可以解决的，必须有配套的法律和法规来支撑；危机管理计划必须确定一个可以及时，准确交流信息的部门与部门之间、各级政府之间的沟通机制，管理与紧急事态有关的信息，包括事态本身、应急计划和应急资源。危机管理计划必须规定针对潜在危机，制定危机管理人员的培训计划，形成振兴国民经济与社会的危机文化；
5.国民经济和社会发展危机管理计划要包括正常运作恢复和复苏计划。在紧急事态过去后，对事件有一个“暂停”计划并恢复组织正常运作很重要，也是危机管理的重要组成部分。其实，在准备应对危机的同时，危机管理机构就应当考虑如何结束危机和恢复正常秩序的问题。一旦管理机构有信心从危机中解脱出来，管理人员就需要一步一步终止危机管理程序，使组织过渡到正常状态；为了实现这一步，危机管理人员必须制定相应的工作计划。
6.评估后果，国民经济和社会发展危机管理的基本前提是要评估危机可能要产生的潜在后果，它需要一个威胁分析，包括分析它的环境，确定潜在的威胁，每一个威胁的结果，以及每一个威胁的可能性，由此来制定计划和规划。
制定反危机计划自然要以可能的危机威胁的优先性为依据。所以，反危机计划，不能与国民经济和社会发展规划严格区别开来。因为前者强调了一些可能阻止后者发展的因素。在国民经济和社会发展规划中应用这个理念，可以在我国经济和社会发展中创造一种进行成功危机管理的危机文化。
还有，要把国民经济和社会发展规划危机管理计划变成切实可行的，必须进行必要的演练和演习。如果没有常规训练来检验危机管理计划，这些计划在真正的危机中就会成为一纸空文。制定计划有时会给组织造成一种错误的感觉。似乎有了计划就等于解决了问题，相关训练则可以告诉人们，如何现实地应对危机。为了使危机管理计划行之有效，不仅要建立和完善相应的危机管理系统，还要对危机管理人员进行针对性培训，这些也要体现在国民经济和社会发展中长期规划中。
就即将制定的“十一五”发展规划来说，有必要考虑：在国民经济和社会发展规划中制定全国性危机管理计划。各个地区、各个部门、大的组织也有必要考虑建立危机管理计划，并在部门和地区发展规划中有所体现。对于大部分的组织来说，组织规模不大，危机发生的概率也不高，一般不要成立专门的危机管理组织，但有必要根据自己的具体情况，制定危机管理计划，并开展一些危机管理训练和演练。
（二）把建立一个强有力的预警系统作为国民经济和社会中长期规划的内容之一
仅仅有危机管理计划是不够的，必须建立一个强有力的系统来预警、危机提示、命令和控制。有效的危机管理始于规划事先准备。危机规划的主要收益是对于危机有所准备去避免危机。
一个行之有效的危机处理机制，除统一指挥外，还包括预警成熟的操作方案、透明公开的信息披露等诸多方面。
就“十一五”发展规划来说，可能要考虑的问题包括：
1.确定“十一五”期间需要对哪些危机建立预警系统，这要在我们对于目前和今后一个时期危机因素分析的基础上进行。
2.评估这些危机风险源、危机征兆、危机征兆与危机发生之间的关系。这需要组织国内外专家和可能受到影响的地区、部门的有关人员一起参加评估。
3.根据评估结果确定危机监测的内容和指标，并确定危机预警的临界点。
4.确定建立什么样的危机预警系统，采取什么样的技术、设备、体制、组织、程序，需要为可能发生的危机处理准备什么样的资源，等等。
5.建立危机预警系统的组织体系，配备必要的人力、物力和财力来支持这个系统的正常运行，并发挥积极作用。
6.与可能遭受危机的部门和地区建立密切关系，争取他们的支持和配合。
（三）建立与国民经济社会发展管理部门相匹配的、不同类型和层次的危机管理机构
成功的危机管理离不开一个高效率的危机处理机构，以便在危机出现时及时化解危机。危机处理机构必须有核心决策人员组成，受过危机管理方面的培训，能够应对各种不测。危机处理机构的成员必须由有专业知识的人参与，这样可以很快确定危机的性质，进而提出切实可行的危机处理方案。在危机管理中有两个关键问题：第一，只有当危机管理机构的全体成员理解危机计划和并承诺有效执行它的时候；第二，只有当组织建立了危机文化并时刻准备应对危机，在这样的条件下，危机管理才能有备无患。
危机管理组织成立之后，选择一个具有亲和力的领导人很关键，领导人必须有能力协调日常工作会议，培训，危机评估，等等。领导人还要组织班子确立危机管理的基本原则，包括：制定一个在组织内部纵向和横向都可以实施的危机管理计划；确定每一位成员的职责；制定危机管理机构培训日程；建立一个可以及时准确传达信息的沟通机制；建立可以促进组织繁荣的危机文化。
一个理想的危机处理机构组成应当包括设施管理、法律、风险、信息技术、人力资源、财政服务、地产管理、公共关系、公共安全和一个有能力的领导者。一个有能力的领导人可以领导危机处理机构齐心协力，同舟共济。
就“十一五”规划来讲，危机管理可能要考虑的组织建设包括：
1.建立一个全国性的，长期的危机管理组织。这个组织要有能够协调各个部门、地区和组织的能力，保证信息畅通，反应迅速。其目的是改变目前日常危机管理职能分散在各个部门，无法对危机管理进行战略规划，各个部门之间协调困难，危机管理缺乏整体和长远考虑的局面。
2.各个地区、有关部门以及大的组织也有必要考虑建立危机管理机构。
（四）通过演习和培训保证国民经济社会发展规划中危机管理机制的可操作性
演练是危机管理训练的有效工具。这个训练需要谨慎计划和严密组织。必须准备有关的书面预案。事先进行的训练和测试要经过很长时间的磨合才能保证应急计划的顺利执行。在演练活动中，强有力的沟通和管理，也是非常重要的。在国民经济和社会发展规划中必须保证每一部门和机构都知道危机管理计划正在执行，还必须让他们知道计划已经被激活，在危机发生时会发挥作用。
没有常规练习来检验危机管理计划，往往会使危机管理计划在遇到真正危机时失效。从练习中得到的经验可以使国家、地区和部门保持声誉和生存。
演习训练的目的是验证危机管理机构的计划的执行状况，实施的条件，计划的优势和弱点，以及危机管理机构成员在压力下的表现；让危机管理机构成员经历真正的危机和压力，以提高危机管理机构处理真正危机的能力。训练是危机管理计划的最后一步，也是最重要的一步。许多组织往往轻视训练，因为他们认为只要有个计划就可以，训练会浪费组织资源，这是错误的。规划严密、切合实际的危机管理，将会有效地发挥保护生命，保护财产和其他资源的不可替代的作用，而一个组织的快速反应取决于它的准备程度，这是社会为了应对突如其来的危机所必须付出的成本。