上海人口郊区化与城市可持发展，本文主要内容关键词为：上海论文,郊区论文,化与论文,人口论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：C922(251);X22
文献标识码：A
文章编号：1002-2104(2002)01-0076-05
人口郊区化是指人口（和职能）从大城市的中心城区向郊区迁移扩散的过程。其标志是中心城区的人口数量出现相对或绝对的下降，郊区人口数量则显著上升。全国最大的城市上海，中心城核心区人口、企业持续减少，中心城边缘区和郊区的人口和企业则大量增加，出现了人口郊区化势头。
1 上海人口郊区化的主要特征
1.1 中心城核心区人口大幅度减少，中心城边缘区和近郊区人口大量增加
1990年以来，上海中心城区的政区界线有过几次变动，本文数据均按1999年区县范围作了调整。中心城核心区，包括黄浦、南市、静安、卢湾、虹口5个区，各区全部或大部分位于内环线以内的地区；中心城边缘区，包括徐汇、长宁、普陀、闸北、杨浦5个区，各区全部或大部分位于内外环线之间的地区；近郊区，包括浦东、闵行、宝山、嘉定4个区；远郊区，包括松江、金山、青浦3个区和南汇、奉贤、崇明3个县。
人口（本文人口均为户籍人口）的郊迁扩散，使上海市不同区域的人口密度发生了变化（表1）。①中心城核心区人口密度明显下降，1990～1999年降幅为15.9%，人口郊迁扩散效果明显，但总的来说，中心城核心区人口密度仍过高，有必要继续降低。②中心城边缘区人口密度上升较明显，1990～1999年人口密度增加了12.2%；③近郊区人口密度上升的绝对数不多，仅为221人／km[2]，但增幅较大，1990～1999年增加12.7%；④远郊区人口密度降幅小，下降幅度为3.3%。整个上海市人口密度的增减，表现为“核心区”和“远郊区”两地的降低，“边缘区”和“近郊区”两地的上升。
1.2 大量工业企业外迁，就业岗位分散
上海市工业解放前主要集中分布在中心城核心区，解放后虽经几次大的调整，但是，直到80年代末，工业集中分布的状况依然没有得到根本性扭转，这给上海社会经济的进一步发展带来许多问题。
表1 上海市人口分布的变化（1990～1999年）
资料来源：根据上海各区、县统计年鉴（1991年、2000年）整理
为了尽快实现上海中心城区的功能置换，缓解交通拥挤、环境恶化的矛盾，随着上海确立的“三、二、一”的产业发展方针，上海加速了城市工业布局的调整。对中心城市区能耗高、物耗高、污染严重的工业企业进行外迁，同时，对部分企业实行了“关、停、并、转”等措施，这样，使中心城区的企业数量大大减少（见表2）。
表2 上海市工业企业分布的变化（1993～1999年）
资料来源：根据《上海市统计年鉴》1994年、2000年版整理
与1993年相比，1999年上海市的企业数量增加了6601个，但处于中心城核心区的企业数却大幅度减少，新增加的企业主要集中于浦东新区和闵行、嘉定、宝山等近郊区，其增幅高达125.15%。目前，上海中心商业区内的工业企业大部分迁出，只保留极少数与中心区职能相关的诸如印刷业等企业；中心商务区（包括浦西外滩和浦东陆家嘴）内企业全部迁出，用地主要用于发展金融、商贸等第三产业。工业企业分布的变化促使人口分布变化、就业岗位分散。据统计，1993～1999年中心城核心区工业企业减少从业人员36.35万人，减幅高达58.42%。
1.3 人口和工业企业以同心圈层式向外郊迁移和扩散
调查表明，如果以地处人民广场上的上海市政府大厦为全市中心点，1990～1999年间，距离市中心点2.5km环带内，人口减少约18%，2.5～km环带内，人口减少约12%， 5～7.5km环带内，人口增加约8%，7.5～10km环带内人口增加约50%。这充分反映出离市中心越近，人口减幅越大，离市中心点越远，人口增幅超大的特征。
上海城区人口的这种郊迁扩散方式，主要与同心圆式的环市道路与放射形道路作为基本骨架的城市建设格局有密切关系，尤其是受早已建成的内环线的影响（见表3）。按人口增长率对被调查的中心城区85个街道（镇）进行排序绘图，内环线是人口净减少和净增加的分界线，也是人口迁出区和迁入区的分界线。
改革开放以来，随着上海城市功能的转变，产业结构按照三个“圈层”进行了总体布局。第一圈层：内环线以内地区，以发展金融、贸易、信息、中介服务为主的第三产业为重点。第二圈层：内外环线之间地区，重点发展科技含量高，高附加值，无“三废”污染工业，对现有工业小区进行调整、完善。第三圈层：外环线以外地区，积极发展大工业、大农业、大旅游，提高郊区经济规模和集约化水平，重点建设市级工业区，形成若干个制造业中心；同时建设现代化农业基地，完善郊区综合功能。根据工业布局的总体要求，仅“九五”期间，上海工业系统已有1200多家工厂和生产点从中心城区迁出，目前，初步形成了“三圈”工业布局的新态势。按照“市区体现上海城市的繁荣繁华、郊区体现上海工业的实力与水平”的指导思想，将进一步优化“三圈”的工业布局。在“十五”期间，规划调整外环线以内 200多户企业，涉及土地500多hm[2]；新增工业用地20km[2]，其中绝大部分集中在中心城区以外的工业区。这种布局的大调整，将进一步推动上海人口郊区化。
表3 上海内环线内外人口数量变化（1990～1999年）
资料来源：见表1。
注：内环线以内有43个街道，其中，中心城核心区24个，中心城边缘区13个，近郊区（浦东新区）6个。
2 上海人口郊区化的主要条件
2.1 城市土地使用制度的改革
在传统计划经济体制下，我国长期实行土地无偿使用制度，没有建立有效的土地市场，忽视级差地租和竞争原则，造成土地使用的低效率和不合理，土地区位优势无法充分发挥。
改革开放以后，上海市根据国家的有关政策，制定了《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》、《上海市土地使用权有偿转让办法》等有关的规定，确定了土地等级和不同用途的土地使用费征收标准，实现了土地使用由“三无”（无偿、无期限、无流通）向“三有”转换，初步形成了土地市场的运作机制。市域范围，设立了12个基准地价土地等级，其中内环线以内为1～4级，内外环线之间为5～7级，外环线以外为8～12级，基准地价相差20～50倍。上海城市土地价格出现了中心城核心区最高，并向外呈圈层式递减的规律。
城市土地有偿使用制度的确立和实施，成为上海城市空间布局调整的重大契机。城市上地利用开始遵循经济规律并向高效益方向转化，中心城区和郊区的土地优势和潜能得到不同体现，地价规律对城市土地的空间配置作用日益显现。工业企业和人口大量郊迁扩散，商业、金融等第三产业逐步替代第二产业成为上海中心城核心区主要的上地利用类型。
2.2 经济飞速发展与大规模城市基础设施的建设
90年代初期，借助浦东开发的机遇，上海走到了中国改革开放的前沿。上海的经济、城市建设等各方面都有了飞速的发展，经济实力日益增强，正在向国际经济中心城市迈进。上海的国内生产总值(GDP)连续8年保持10%以上的增长率，综合经济实力显著增强，已初步形成“一个龙头，三个中心”的基本职能。在经济高速发展的同时，居民的生活水平不断提高，1999年人均GDP已达到30805元，接近于上中等收入国家的平均水平。根据荷兰学者Leo H·Klasen、日本学者山田浩之和中国学者王桂新等人对西方国家大都市的研究，认为大城市地区人口扩散和减少，是伴随现代社会、经济高度发达的产物，人均GDP达到2500美元以上，城市人口郊区化现象开始出现，到4000美元时人口郊区化明显。从这个意义上说，上海经济的发展，是人口郊区化的物质基础。
90年代以来，上海城市基础设施投资逐年显著增加，从1990年的47.22亿元上升到1999年的501.39亿元。其中，公用设施（包括供电、供水和燃气设施）作为传统基础设施投资比重明显下降，通讯设施和市政设施（包括环境设施和园林绿化）投资比重则是大幅上升，交通设施的投资始终维持在一个较高的比重。因此，基础设施的投资构成变化促进了上海城市发展。
城市交通的发展是人口扩散的载体。90年代以来，上海城市交通投资大幅度增加，从1990年的7.16亿元，提高到1999年的102.24亿元。中心城区建成了内环高架、南北高架、地铁一号线、轨道交通明珠线等立体交通工程，形成了“三横三纵”道路骨架和“申”字形高架网络，郊区建成了一批快速道路和连接长江三角洲城市的沪宁、沪杭高速公路。这些交通设施的建成，极大地改善了城市交通严重拥挤的状况，方便了居民的出行，为人口郊区化提供了基础条件。
同时，大规模的城市基础设施建设，占用了大量的中心城区的土地，也加速了人口和企业向外迁移。
2.3 城市住区空间结构的变化
改革开放以来，上海城市建设和改造的步伐加快，同时也出现了住宅建设的新高潮。上海城市住宅在总量出现高速增长的同时，在“新区住宅建设与旧区住宅改建相结合，新建住宅与改造维护原有旧住宅相结合”原则的指导下，城市住区在空间上不断由中心城核心区向边缘区和近郊区扩张（见表4）。
从表4可以看出，中心城核心区居住建筑面积的增幅最小，说明上海市住宅建设正在向核心区以外疏散，新增居住建筑主要是改善居住条件；中心城边缘区和近郊区居住建筑增幅较大，尤其是近郊区增幅达到了139.60%，说明这两个地区是居住建筑建设的重要发展空间，是人口迁入的主要地区。
表4 上海居住建筑面积变化（1993～1999年）
资料来源：《上海统计年鉴》1994年、2000年版整理
随着上海社会经济的发展，特别是持续多年的大投入、大建设、大动迁，改变了过去市区居民“宁要市区一张床，不要郊区一套房”的观念。内销商品房热销区域发生了明显的变化。据统计，1999年第4季度近郊区的浦东、闵行、嘉定和中心城边缘区的徐汇这4个区房产消化量占全市的80%以上。随着上海市住房制度综合配套改革方案的出台。将进一步繁荣商品房市场，特别是将促进新建的位于中心城边缘区和郊区商品房的销售，带动人口和企业进一步扩散。
3 上海人口郊区化与可持续发展
从总的来说，上海的人口郊区化仍处于开始阶段，人口郊区化是上海城市发展的必然选择，对实现上海人口与经济、社会、环境的相互协调和可持续发展具有十分重要的意义。
3.1 人口郊区化在上海城市可持续发展中的作用
(1)缓解了“城市病”，改善了人居环境。由于中心城核心区人口和企业的外迁，人口和企业高度集中的畸形分布状况逐步改善，促进了人口和企业的合理分布。特别是在上海总人口持续增长的情况下，仍然减轻了中心城区主要是核心城区的人口压力，从而缓解了城市的住房和交通紧张、绿地不足、污染严重等问题，城市拥有更多的蓝天和绿地，保证了城市的发展。
(2)促进了产业和劳动力的合理布局。随着经济的发展，上海加快了工业布局和产业结构调整的步伐，使其布局更加合理。这种调整，在地理空间上，内环线以内和内环线周边地区的“退二进三”，主要发展金融、商贸等第三产业，适当发展无污染的都市型工业；外环线以内、内环线以外地区以及外环线以外一定区域，主要发展第二产业；外环线以外地区主要发展第一产业和以制造业为主的第二产业，结合市区大工业的调整、扩散，建立了松江、浦东康桥、嘉定等9个市级工业区。工业布局的调整使得大量工业企业从核心城区和边缘城区搬迁至郊区，这样，客观上要求劳动力布局必须进行调整，人口郊区化使劳动力的分布也更加合理。
(3)优化了城市土地利用结构和城市功能。土地有偿使用制度的建立使城市土地资源重新优化组合，达到了逐步减少工业用地，增大第三产业用地、交通用地、城市绿地的目标。随着上海经济的发展、产业结构的调整。房地产业的兴起、住房制度的改革，中心城区成为开发热点。人口和企业的郊迁扩散不仅减少了中心城区，尤其是中心城核心区的交通运输、环境压力，而且为核心区发展金融、商贸等第三产业提供了宝贵的建设用地。所以，人口郊区化有利于发挥中心城区的区位优势，获得更高的土地利用效率，实现有效的城市中心职能。
(4)有利于加快中心城区边缘的辅城建设。上海中心城区人口与企业的郊迁扩散，基本是按上海城市总体规划同步进行的，对调整和改善上海城市形态布局发挥了积极作用。而且，城市人口和企业的郊迁扩散，又主要是沿主干交通线跳跃式推进，并主要集中于中心城边缘地带的辅城（副都心）。人口和企业的集中，带来了商业等服务业的发展。因此，这样既有利于城市总体布局的调整和城市的扩展，又有利于促进辅城（副都心）的建设和发展。从整体上来看，上海的人口郊区化改善了上海的环境及空间结构，促进了上海城市体系的完善和优化发展。
(5)促进了郊区的发展。随着中心城区人口和产业向郊区的集聚，城市建设的许多项目也转向郊区，并同步推动了郊区工业化、城市化和现代化进程。以人口资源为基础，以产业发展为动力，依托市域范围内的道路交通、市政配套等完整的基础设施为体系，发挥集聚、规模和乘数效益，促使高起点地规划建设相对独立、功能齐全、各具特色的郊区城镇，从而推动了郊区经济、社会的迅速发展。
3.2 注重解决人口郊区化中出现的矛盾，推进上海城市可持续发展
上海人口郊区化虽然在治理“城市病”、改善城市环境、实施可持续发展战略上取得很大的成功，但是，同时也带来了一些需要及时解决的矛盾和问题。
(1)人户分离人员增多，管理难度增大。人户分离的主要原因是搬迁者对新迁入区在心理和感情上尚缺乏充分的认同感，另外，一些实际利益，如幼托和中小学均与户口挂钩，而人口导入区各种设施和教育质量难以与老区相比。人们不愿意在搬迁后及时申报户口。人户分离对人口迁出区、迁入区的管理、建设、治安等都是不利的。
(2)中心城核心区的人口消费力下降。商业、饮食业等都是以人为中心，人口规模的减少，服务对象就相应减少。随着人口郊迁扩散，居民原来在中心城核心区进行的活动也随之迁入了新的生活区。这批居民除了有些人的工作在核心城区外，在核心城区的活动内容及次数大大减少，核心城区不同程度地出现“空心化”现象。据调查，过去居住在离主要商业网点1km以内的居民是作为这些商业网点的固定客流量，这批居民的迁出导致固定客流量的减少，加上人口导入区购物条件的逐渐完善，居民无需辗转乘车赶到核心城区购物，从而使核心城区消费力下降。国外许多大城市在进入人口郊区化阶段时中心城区出现了“空心化”现象，严重的甚至导致中心城区的深度衰退。上海部分城区的“空心化”虽有临时性客观因素的作用，但需要引起重视，并有针对性地采取一些必要的措施：一是商业应根据新情况改变类型结构和经营模式；二是在已进入信息时代的背景下，传统的办公大楼云集的中央商务区的意义有所变化，对上海中心城核心区的功能定位也作修正；三是加速培育城市型工业。
(3)教育、医疗卫生等设施布局需要重新规划调整。人口郊区化带来的人口分布变动，对教育、医疗卫生等设施布局影响很大，需要作进一步的调整。因为这些设施建设的布局是围绕着人“就近”进行的，哪里人口分布数量多、密度高，哪里对教育及医疗卫生设施的需求就大，需要建设和布局的学校、医院等教育及医疗卫生设施就多。否则将给变动人口接受教育、医疗及其他日常生活带来极大不便，增大了交通的压力。
(4)道路交通负荷增大，市民通勤成本上升。人口郊区化使居民与工作、学习地点的距离拉大，促使市民通勤时间成本与经济成本上升。为了保证市民出行，公交车辆数量不断增加，公交线路也在不断延长，使道路交通负荷持续大幅度上升，交通压力增大。
对以上人口再分布过程中出现的新矛盾和新问题，都应该认真对待，并采取积极措施，在今后发展中逐步妥善解决。
3.3 推进人口郊区化，实现上海城市可持续发展
城市人口的合理分布，关系到上海城市功能的优化和经济社会的可持续发展，也是上海城市建设和管理的重要环节。当前应采取措施，积极推进人口郊区化，实现上海城市可持续发展。进一步疏解扩散内环以内人口，降低人口密度。经过人口的郊迁扩散，上海中心城区核心区的人口密度大幅度地下降，城市人口分布不合理的状况有所改善。但与著名的国际性大都市相比，其人口密度仍然过高。因此，可适当扩大城区范围，使外环线以内地区均成为中心城区。这样，中心城区面积可扩展到 600km[2]左右，人口可达到 815万左右。内环线以内的中心城区，要再迁出100万人口，使人口密度不超过3万／km[2]；内外环线之间应进一步导入居民，人口密度可接近1万／km[2]。需要注意的是，在中心城区和郊区、浦西城区和浦东城区的比例上，仍应保持较高的主城集中度和西密东疏的基本格局。
(1)交通业发展更适应中心城区的扩大和人口郊区化的要求。重点构筑两张交通“网”。一是解决车流的高速公路网，全面建成外环线和郊区环线，形成上海公路“三路十射”主干道新格局；二是解决客流的中心城区轨道交通网，形成地铁、城市轻轨、新型有轨电车等多种方式组成的轨道交通网络体系，形成“申”字形的轨道交通网络。同时，还要建设一系列枢纽、换乘、停车设施，在郊区和中心城区间组成强大的交通流，使上海的交通更加便捷。进一步实行“公交优先”政策，努力降低市民通勤成本。
(2)加快郊区城镇建设，完善城镇体系。这是吸纳人口，促进城市可持续发展的重要措施。要坚持走“乡村城市化”和“郊区城市化”相结合的道路，将远郊区的区县所在地建设为人口规模在25万左右、相对独立的新城；借鉴国际成功经验，实现高起点规划、高质量建设、高效率管理，有重点的建设使人口控制在3～6万左右，职能特色鲜明又兼具综合性的中心城镇。在“十五“期间，要重点发展“一城九镇”，即松江新城，以及朱家角、安亭、高桥、浦江等9个中心镇。在城镇功能上，实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长的城镇综合功能的转变；在投资重点上，实现重视直接经济效益的基础设施建设向注重社会效益的人文、生态和环境建设转变。“以人为本”，城镇将多渠道吸引人口进入，明确市中心城区人口迁入城镇的引入政策。
(3)进一步优化产业结构布局，促进人口郊区化。上海人口分布变动和郊区化的发展与产业结构及空间布局的调整、城市交通等规划及发展等是相辅相承、联动发展、相互促进的，上海未来人口分布变动和郊区化的发展，将促进产业结构及空间布局的调整，使人口与经济、社会、环境的关系更趋协调，并进一步推动上海整个城市的可持续发展。
收稿日期：2001-04-30