最高国务会议组织结构及其功能探析，本文主要内容关键词为：国务论文,探析论文,组织结构论文,功能论文,会议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会召开，会议通过新中国第一部宪法，依据宪法相关规定设立最高国务会议。毛泽东和刘少奇先后担任国家主席，在大约10年间，他们共召集了20次（注：关于最高国务会议的召开时间，首次会议未查到记录，最后一次在1964年12月30日；关于会议召开的总次数有21和20两种说法。对前19次会议没有争议。对于1964年12月18日和1964年12月30日的会议，有的归为一次，有的作两次计算。据查阅当时的《人民日报》，对两次会议基本是连续性报道，并且相隔时间极短，会议议题、参会人员变化也不大，所以应作一次会议为宜，故总次数计20。）最高国务会议。目前对最高国务会议的研究散见于党史和政治学相关领域，尚未形成系统。本文着重探析最高国务会议的组织结构、议题内容、政治功能等特征、影响，深入发掘其在新中国政治进程中独特的历史和政治意义，以及对现实政治的价值。
一、最高国务会议结构开放、内容广泛
笔者查阅了有关公开材料，历次最高国务会议有案可查的约有16次，其中11次有比较详细的记载。虽然没有全部20次会议的记录，但基本可以反映10年间最高国务会议发展、演进的概貌。从16次会议的基本情况分析，首先在会议的组织结构、议题内容方面，最高国务会议呈现出强烈的开放性特征。
1.宪法对最高国务会议组织结构规定简略
1954年宪法对于最高国务会议的组织结构规定相当简单而显模糊。在宪法草案讨论的过程中，这个问题就引起了广泛注意。
当时宪法草案进行了为时3个月的全民讨论，全国人民对宪法草案提出修改或补充的意见，经整理归并后共达1180420条（注：《人民日报》1954年9月11日。）。对这些反馈的信息，宪法起草委员会经研究后采纳了一部分修改意见。在反馈的问题中，关于国家主席的性质、地位和职权议论得较多，并涉及到最高国务会议的权能、组织结构等问题，“主席的职权有召开最高国务会议，它是个什么性质的会议，它与最高权力机关和政府的关系是什么”（注：韩大元主编《新中国宪法发展史》，河北人民出版社，2000年，第58页。）。在当时已经有很多意见要求进一步明确最高国务会议的组织结构、法律地位和权力范畴等。
在制定1954年宪法过程中，曾经参阅若干西方资本主义国家成熟的宪法，更参考了苏联和东欧等社会主义国家的宪法和政治制度。虽然在一些国家存在“国务会议”、“部长会议”等制度，但最高国务会议与这些制度没有直接的借鉴关系，更多地是适应国内政治关系的产物。鉴于当时条件下国内外缺乏成熟经验，有关方面对于最高国务会议的认识可能也还不甚明确，有待于在实践中探索规范。因此宪法起草委员会没有对以上问题或意见予以采纳和补充，依然采取了比较模糊的条文，对最高国务会议的组织、地位和作用等未相应作出具体规范。
最终1954年宪法第四十三条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”“最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。”
2.弹性的会议组织与广泛的会议内容
宪法的相关规定首先非常明确了最高国务会议的召集主体——国家主席，其次相对明确了参与人员的范围，包括国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理，而“其他有关人员参加”的规定就非常模糊。同样，宪法除写清“必要的时候”外，也没有对“必要”的条件进一步解释和明确，可以说对于会议召开的程序、条件等，宪法并没有作出限定性的规定。
在一定意义上，最高国务会议是宪法赋予国家主席的一项完全的权力，其会议组织、内容、规模等基本是由国家主席掌握，对参与人员、议题、会期等都没有硬性规定，表明最高国务会议组织结构的开放程度很高。“最高国务会议是一种不定会议时间、不定会期、不定具体内容、不决定具体事项和不完全确定与会人员及人数的会议……不定期协商和研究国家重大事务。”（注：高金海主编《当代中国政治制度》，中共中央党校出版社，1999年，第87页。）
在最高国务会议内容方面，除部分会议记录过于单薄，无法确定其主要议题之外，一般会议的主要内容大致包括：
——会议召集人即国家主席发表带有国家基本政策性和方针性的讲话，这是最高国务会议的主要内容。如1956年1月25日的第六次会议，讨论中共中央提出的1956到1967年全国农业发展纲要草案，毛泽东讲话指出：“去年夏季以来，社会主义改造，也就是社会主义革命就以极广阔的规模和极深刻的程度开展起来。大约再有三年的时间，社会主义革命就可以在全国范围内基本上完成”，“社会主义革命的目的是为了解放生产力，农业和手工业由个体所有制变为社会主义的集体所有制，私营工商业由资本主义所有制变为社会主义所有制，必然使生产力大大地获得解放。”（注：《人民日报》1956年1月26日。）1956年5月2日的第七次会议，毛泽东宣讲“论十大关系”；1957年2月26日的第十次会议，毛泽东“就人民内部矛盾的处理和解决问题、敌我矛盾与是非问题讲了一次”；1957年2月27日至3月1日的第十一次会议，毛泽东正式地就“正确处理人民内部矛盾的问题”讲话；1959年4月15日的第十六次会议，毛泽东在会议上讲话，谈国际形势、国内形势和西藏问题等。
——有关党政方面负责人向会议做工作性报告。如1958年9月5日至8日的第十五次会议，毛泽东就国内外形势问题讲话，周恩来就外交政策和台湾海峡地区的形势作报告，谭震林、李富春、李先念、陆定一等分别作相关报告；1959年8月24日的第十七次会议，周恩来报告了上半年国民经济计划完成的情况，提出了继续鼓足干劲、反对右倾保守、厉行增产节约的任务，刘少奇就国内外形势作了重要讲话；1963年11月15日至16日的第十九次会议，刘少奇和周恩来就当前国际国内形势和今后任务讲话等。
——讨论中共中央、国务院提交的重大政策意见或国家政治生活中的重大问题。如1955年10月19日至21日的会议，主要讨论农业生产合作社示范章程草案；1956年1月25日的第六次会议，主要讨论全国农业发展纲要草案；1957年4月30日的第十二次会议，讨论有关中国共产党整风的问题；1957年10月13日的第十三次会议，讨论整风问题和全国农业发展纲要问题等。
——在“两会”前夕召开的最高国务会议，主要讨论将提交人大和政协会议的相关报告，协商将提交“两会”的人事提名和任命。这是最高国务会议后期发展过程中的一个重要趋势。如1959年4月15日的第十六次会议、1962年3月21日的第十八次会议、1964年12月18日和1964年12月30日的第二十次会议等。
通常在最高国务会议上，与会人员听取国家主席的报告或其他工作报告后，对这些报告和提交会议的政策草案进行充分讨论、研究，提出不同看法或修改意见，使这些报告得到补充、完善后在适当场合（如全国人大会议或政协会议）公开发表，使必要的政策意见调整、完善后经过一定程序正式颁布施行。
虽然对历次最高国务会议的内容可以从总体上大致概括几个方面，但在当时政治条件下，每次会议的议题内容都是广泛而灵活的。就听取国家主席发表政策性讲话而言，国家主席一般在国家政治形势需要的情况下召集会议，其宣讲的观点主张往往是当前还没有付诸实施的政策意向，因而具有政策导向的意义。讨论中共中央或国务院提交的重大政策意向的报告，也是相似的情形。最高国务会议所讨论研究的议题，多是关乎国家政治、经济、外交、军事乃至思想、学术领域的大政方针，涉及的领域多，层次也高。
3.与会者规模和范围容纳了社会各方面政治力量
参与者的范围广泛和一定的人数规模体现了最高国务会议的开放性。
除宪法明确规定为数不多的几个与会人员外，国家主席就某些专门事务邀请或召集一些特定人士进行研讨，人员范围是相当广泛的。如著名的第十一次（扩大）最高国务会议与会人数创造历次会议之最，达到1800多人，当时正值政协第二届全国委员会第三次全体会议开幕在即，赴京开会的政协委员“除了请假的一百零八位以外，共计六百二十一人……曾经被邀请参加了扩大的最高国务会议”（注：周恩来：《关于访问亚洲和欧洲十一国的报告》，《人民日报》1957年3月6日。）。另外，还有1千多来自社会各方面的人士。
在笔者查阅的16次会议中，明确记载参会人数的会议有11次。人数最多的一次当然是1957年召开的第十一次（扩大）最高国务会议，最少的一次也有37人（第十次，1957年2月26日（注：本次会议的时间、内容、人数均参考《毛泽东传（1949-1976）》（中共中央文献研究室编，中央文献出版社，2003年）第620页；据该书内容所提会议时间只涉及1957年2月26日下午。））。在毛泽东担任国家主席期间所召开的会议人数变化比较大，从30多人到1800多人；而刘少奇任国家主席之后召开的会议在参会人数上趋于稳定，除1959年8月24日的第十七次会议（扩大）为82人外，其余3次均为150人至180人之间，正常会议的规模比以前有所扩大。这样的人数规模已经能够容纳范围广泛的各种社会政治力量代表人物。一般而言，最高国务会议的当然与会人员包括国家主席、副主席、全国人大委员长、国务院总理等，另外通常包括“国家领导人员，中国人民政治协商会议全国委员会，中国共产党、各民主党派和人民团体的负责人，以及社会各界著名人士”（注：《毛主席召集第十六次最高国务会议》，《人民日报》1959年4月16日。）。有时还包括“有些大学校长、知名学者、各界人士以及各省、自治区、直辖市负责人等。与会人员的多寡与方面似视会议主题或国家主席讲话涉及面而定”（注：王敬松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社，1995年，第69页。）。
4.会期普遍较短
从会期来看，最高国务会议进行时间普遍较短。在笔者所查16次会议中，除第十和十四次会议时间不甚明确外，有9次会议记载的时间只有1天，有3次会议进行了3天，有1次会议进行了2天，另外第二十次会议也可视为2天会期。
最高国务会议本身即是国家主席在必要时候召开的“行政会议”（注：郑宪、王志功主编《统一战线与多党合作》，华文出版社，2002年，第169页。），集中各种社会政治力量的代表人物，就某些国家政策和重大事务进行协商讨论，需要迅速有效集中意见，反馈到人大或政府部门，以敦促其决策或执行，冗长的会期与这样的要求是不相符的。另一方面，许多提交最高国务会议协商讨论的重大议题在会议前即已传达到社会各界尤其是民主党派、无党派及相关专业人士，经过充分酝酿和准备，最高国务会议主要在于听取反馈的意见和建议，加以集中和整理，由国家主席提交立法或行政部门。如第六次最高国务会议，讨论中共中央提出的1956到1967年全国农业发展纲要草案，会前，中共中央即召集各省委、市委、自治区党委和有关部门的负责人，就该草案进行了讨论。并且“在最近几天，中共中央邀请了在北京的工业、农业、医药卫生、社会科学等各方面的科学家、各民主党派、各人民团体的负责人和文化界、教育界的人士，共1375人，分组进行了讨论。提交今天的最高国务会议讨论的全国农业发展纲要草案是根据在这以前的多次讨论中所提出的意见作了修正的。”（注：《人民日报》1956年1月26日。）
另外，当最高国务会议集中在某些开放性的政治议题，会议时间也会相应比较充裕。如第十一次（扩大）的最高国务会议，大会听取了毛泽东主席关于正确处理人民内部矛盾问题的讲话，进行了充分讨论和发言，会议为期3天。1958年9月5日至8日召开的第十五次会议内容和议题都比较多，也进行了3天。
当然，对于最高国务会议广泛而具有重要政治意义的会议内容而言，会议的时间还是显得有些紧张局促，可能影响对一些问题进行深入的协商和讨论。
二、最高国务会议提升和展现了党的执政能力
与对会议组织结构及内容规定模糊一样，1954年宪法对最高国务会议的权能规定也较简单：“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”
结合前文分析，对宪法规定可以从三个层次来理解：首先，最高国务会议由国家主席召集，参与者基本上是中共和党外的高层政治人物，所讨论的是国家重大的事务；第二，会议对国家重大事务讨论研究，提出的只是意见而不是具有法律和政策效力的政治决定；第三，这些意见通过国家主席提交、转达到人大、国务院或相关部门，由这些具体部门讨论并最终作出政治或政策决定。
1.最高国务会议在实际政治过程中发挥了重要影响
对于最高国务会议在当时国家政治生活所发挥的作用，目前研究对其实际影响力的认定存在分歧。比如有的分析认为，从国家权力结构和运行过程来看，最高国务会议不是国家最高权力机关，也不是国家最高行政机关。它对于国家重大事务的意见，并不具有法律上的强制力，只是由国家主席提交相关具体部门讨论并作出决定。如果这些机关认为意见不妥，可以不予执行。（注：浦兴祖主编《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社，1999年，第279页。）因此，最高国务会议不具备决策权、指挥权、立法权，仅具有象征性的讨论权并提出无约束力的讨论“意见”，其“本身并不作出决定，也不通过有法律效力的文件，在国家政治生活中实际作用不大”（注：李寿初编《中国政府制度》，中央民族大学出版社，1997年，第133页。）。
当然，这种认识仅仅是从会议“本身”，即从会议的相关规定和形式的角度而言的。如果把会议的召开及其内容置于当时政治环境来考察，可以看出最高国务会议对当时的国家政治生活产生了重要的影响，其影响力取决于两方面因素：最高国务会议组成和参与人员的特殊性；国家主席制度及其主席个人的权威。
从组成和参与人员看，最高国务会议汇集了中国共产党和各民主党派的政治精英、非党的社会各界知名人士，特别是基本包括了执政党的高层重要的政治官员，使得会议的讨论及其意见对国家政治具有举足轻重的影响，并在很大意义上成为政策的先导。“在实践中，由于最高国务会议的组成人员的特殊性，它的意见往往成为最后决定。”（注：王守法编《中国政治制度史》，山东人民出版社，2002年，第264页。）当然，这种特殊性本身就包含了国家主席作为主导者角色所发生的影响力。
从1954年宪法的规定来看，我国国家元首已经从中央人民政府委员会的集体国家元首向国家主席的个体元首过渡（注：刘少奇在《关于宪法草案的报告》中阐述我国国家元首是国家主席与全国人大常委会相结合的集体元首。），这一时期国家主席“所拥有的权力最全面、最具实质性”（注：杨凤春：《论我国国家元首制度的演变及其未来发展》，《当代中国史研究》1997年第6期。），基本可被视为个体的实权国家元首，其法律权威远高于1982年宪法重新设立的国家主席。
另外，从个人角度看，由于先后担任国家主席的毛泽东、刘少奇特别是毛泽东，在党内外、国内外享有崇高的威信，他们召集最高国务会议并在会上发表重要的政治性讲话或报告，本身就足够引起社会各界、党政机构的高度重视，往往成为党政各部门政策制定、实施的根本依据。
当然不能否认，并不是每一次最高国务会议都产生了重大政治影响，有的会议如同政治过程中众多的例行会议，不论在当时还是对以后历史，其影响都是相当有限的。比如笔者在写作本文过程中只收集到存录16次会议的材料，其余4次会议在一般资料中均无从查阅，甚至《人民日报》也没有报道的记录；在“次会议的信息中，尚有几次只存录了寥寥几笔。
就这16次最高国务会议而言，有11次会议在时间、人数、会议进程等方面的记录都比较丰富，这些会议在当时政治环境下必定是很有影响的，如每年“两会”前召开的最高国务会议审读工作报告和协商人事提名等，就是非常有实际政治意义的；又如1958年召开的第十五次最高国务会议，《人民日报》连续三天对会议进行了详细报道，甚至与会人员的职务、身分等信息都一一见报，在当时特定政治形势下也是很有政治象征意义的；更有几次会议对以后历史发展具有深远影响，如前文所举1956年5月2日第七次最高国务会议上，毛泽东主席宣讲“十大关系”，并宣布著名的“双百”方针；又如第十一次会议毛泽东主席关于正确处理人民内部矛盾的政策宣讲等。
由于参会人员的特殊政治身分，加上国家主席本身的主导作用，最高国务会议具有了实际显著的政治意义。这两个因素对于最高国务会议作为国家权力体系中的联系协调机构、作为国家主席对国家事务最高干预权的重要内容、作为与非执政党进行沟通的政治性合作组织、作为统一战线高级形式等功能作用都具有决定性的意义，是考察最高国务会议政治功能发挥的标尺。
总的来说，“在实际上最高国务会议具有重大的政治影响力，往往会受到有关方面的高度重视”（注：浦兴祖主编《中华人民共和国政治制度》，第279页。）。如早在1980年就有评述：最高国务会议“公布过许多法律、法令，发挥了重要的作用”（注：肖蔚云主编《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社，1986年，第69页。）。有的观点则认为，最高国务会议“实际上起到了最高政治动员会、政策宣讲会和最高层统战会的作用”（注：王敬松：《中华人民共和国政府与政治》、浦兴祖主编《中华人民共和国政治制度》、高金海主编《当代中国政治制度》中均有相同提法。）。
虽然无法对其影响力进行具体的衡量和测算，但在充分肯定最高国务会议的重要政治影响力的前提下，可以对其政治功能展开进一步的分析。
2.作为国家机关间的联系协调机构
前文提到在讨论宪法草案过程中，广大群众对于最高国务会议的性质、地位和职权及其与最高权力机关和政府的关系等问题，反馈到宪法起草委员会。但起草者对这些问题没有予以明确答复，只作出一个解释——“起草者解释，最高国务会议是包括整个国家机关在内，起联系协调作用的机构”（注：韩大元主编《新中国宪法发展史》，第58页。）。
这是宪法和国家政治制度设计者们的良好初衷。在实际政治过程中，最高国务会议作为国家最高层政治体制的一个组成部分，发挥了在国家机关之间进行必要的信息沟通、联系和意见协调的作用。
最高国务会议的参加者包括了国家各个机关——人大、国务院、政协及其他政治机构的重要领导人，因此在有关国家政治的信息沟通过程中、有关国家重大事务和决策的讨论中，就可以充分发挥出联系协调的作用。特别是最高国务会议容纳了来自执政党、民主党派、无党派代表人物及国家立法机关、行政机关、司法机关各个权力体系的主要负责人，会议上所传达和交流的政治信息是非常重要的，几乎都关乎国家大政方针的制定和执行。会议对这些信息的讨论和反馈都极大程度地影响了国家政策的确定或调整。
在另一层面上，最高国务会议在理顺和协调党政关系方面具有重要意义。以一届人大召开和宪法实施为标志，确立了社会主义政治制度。中国共产党作为执政党，并没有垄断政权，相当多的民主党派和无党派人士进入国家政权机构担任各种重要职务。共产党在国家事务的决策、国家权力行使等方面，杜绝了一党包办、以党代政，创造并运用多种政治协商和合作的形式，如人民政协、党派座谈会等，而最高国务会议也是中国共产党实践民主执政理念，创新执政方式的一个新举措。执政党与各种社会力量通过最高层的、正式的、经常性和开放性的会议机制进行沟通和磋商，提升了社会政治生活的民主化程度和水平，有利于增强国家决策的科学性和有效性，是中国共产党在处理党政关系方面的一个成功举措。
有的观点把最高国务会议界定为“1954年至1966年中华人民共和国的国家集体领导制度”（注：刘国新主编《中国政治制度辞典》，中国社会科学出版社，1990年，第604页。），突出强调了最高国务会议在人员组织、功能形式等方面与前中央人民政府委员会的相似性，充分显示其在国家权力结构中所发挥的联系、协调作用。但是这种解释忽视了两者在法律地位、职能范畴等方面的差异，因此，笔者认为尚不宜把最高国务会议上升为国家集体领导制度来定位。
当然对于最高国务会议联系协调功能的实际发挥，应当具体地进行分析。如在毛泽东同时担任国家主席和中共中央主席时期，党政关系、国家各个机构之间关系是高度协调的，最高国务会议在讨论和干预国家事务、调动民主党派和社会力量参与国家政治等方面充分显示了政治影响力，发挥了联系协调的功能。但后期随着党政关系的协调程度下降，国家权力机关之间也无法协调同步，最高国务会议逐步丧失了在国家机关间起协调联系的作用，并逐步转化为中国共产党与民主党派、社会民主人士、各种社会力量进行政治协商、建立统一战线的政治形式。
3.国家主席对国家事务最高干预权的重要体现
1954年宪法所确立的国家主席制度具有突出的政治地位和影响力。最高国务会议是依附于国家主席的政治存在，与国家主席（元首）制度的发展紧密依存。
按照宪法对最高国务会议的相关规定，实际上“赋予了国家主席对国家事务的最高干预权，在某种程度上意味着国家主席对于国家政务具有最高的责任和义务，而其他国家机关被降低为对国家事务只具有从属和执行责任的执行机构”（注：杨凤春：《论我国国家元首制度的演变及其未来发展》，《当代中国史研究》1997年第6期。）。显然，作为国家主席对国家事务干预权的重要内容，最高国务会议的权威性和最高性是不容置疑的，而由于最高国务会议组成人员的特殊性，其实际权力也是相当有效的。“国家主席召集最高国务会议的职权是其在管理国家重大事务方面所享有的具有实际意义的权力。”（注：杨凤春：《论我国国家元首制度的演变及其未来发展》，《当代中国史研究》1997年第6期。）
在一定意义上，最高国务会议是宪法赋予国家主席的一项主动的、独有的、完全的权力，会议组织、内容、规模等都由国家主席掌控，因此国家主席个人的权威及其各自特点将直接决定其主持召开的最高国务会议的政治影响力。
这一时期先后担任国家主席的毛泽东、刘少奇，在国家政治生活中享有崇高的威信，他们召集最高国务会议并在会上发表政治性讲话或就重大事务作报告，社会各界、党政机构都高度重视，他们在最高国务会议上的言论往往主导了党政各部门政策的制定和实施。
毛泽东和刘少奇个人的一些特点也深刻影响最高国务会议的面貌、特征及其功能作用。概言之，在毛泽东担任国家主席时期（1954年9月至1959年4月），最高国务会议召开了16次，在国家政治生活中比较活跃；而刘少奇担任国家主席期间（仅计从1959年4月当选至1964年12月）的最高国务会议趋于规范而形式化，在与前一时期大致相同的时间段（5年）内，只召开4次，前后比例是4∶1。
从权威层面上，毛泽东在党内外、国内外所享有的绝对权威，决定了无论他担任哪个政治职务，其政治言论或政治举动都将直接影响国家政治生活的走向，他是当时中国共产党和国家政治体系的核心并居于最高地位。由此，毛泽东主持的最高国务会议比较频繁，议题比较广泛，从整体上看政治影响力突出，其中最为著名的几次会议都是在他主持下召开的。相比之下，刘少奇担任主席期间最高国务会议的功能及其影响则相对有限。
从一些个人特点上，毛泽东一贯的领导风格是在重大决策之前非常重视并善于宣讲自己的或党的观点主张，争取获得更多有益的意见，或者得到更广泛的理解和支持。最高国务会议提供了一个进行政策宣讲和研讨的组织机制，毛泽东很重视发挥其功用，经常在会议上发表带有国家基本政策性和方针性的重要讲话，听取广大党外人士对党的政策主张及国家政治的意见，研讨完善政策规划，改进政策执行和实施中的问题。而刘少奇被一般公认为以严谨著称，在国家行政理念上更倚重和信任制度化的政府体系本身的功能，具体在政策过程中，注重由政府及其职能部门主导政策制定、执行，监督政策实施的反馈，在此基础上改进和完善政府政策。因此，在刘少奇担任国家主席期间，最高国务会议和其他形式的政治协商会在组织机制方面更规范而趋于制度化，在功能上也更趋于纯粹的政治协商性质，作为执政的中国共产党向党外政治力量通报和传达政策的形式化的政治体制，更多地具有政治象征性。
4.与非执政党进行沟通的政治性合作组织
最高国务会议是在当时的政治条件下中国共产党执政方式的积极创造。从会议参加者的基本构成来看，最高国务会议的参加者一方面是作为执政党的中国共产党高级领导层，另一方面是以各民主党派、社会各界民主人士为主体的非执政党政治力量；从会议的人数规模上，能够保证充分容纳来自各方面政治力量的代表；从会议的形式和基本内容来看，以听取党和国家重要领导人的讲话或报告并对其进行讨论为主，对国家政治、政策共同研究、协商。
最高国务会议“由国家主席召集，参加会议的主要是人大和政府部门的领导人，所以是高层次的。前期因民主党派和无党派人士在政权中任职较多，所以会议的参加者中，民主党派负责人和无党派人士也占到一半以上，虽然他们是以国家工作人员身分参加的；在后一时期，最高国务会议中明确规定参加者包括各民主党派和全国工商联、无党派民主人士及民族、宗教、华侨界上层人士。这样，除国家领导人和政府部门负责人出席会议外，各民主党派、团体也派代表参加会议。当时，国家的许多重大决策都经这种形式协商讨论后做出决定”（注：萧超然、晓韦主编《当代中国政党制度论纲》，黑龙江人民出版社，2000年，第285～286页。）。如在1957年前的13次最高国务会议中有8次以上是“协商讨论国家大事和现行政策”（注：宋春、刘志强主编《民主党派与中共合作史》，辽宁大学出版社，1991年，第358页。）。
1954年宪法确立最高国务会议体制，赋予其崇高的政治地位和权威性；而其由国家主席召集，参会人员、组织规模和会议形式等继承了前中央人民政府委员会的诸多特征，但又有别于政协和人大。在当时我国政治环境下，最高国务会议是作为执政党的中国共产党在国家制度层面上，与民主党派和社会政治力量进行政治沟通并就国家大政方针进行磋商、研讨的政治性合作组织形式。这些特点决定了其地位和影响力高于政协一般性质的参政议政和政治协商活动，同时也比人大更便利和更深度地介入国家高层政治。
最高国务会议的设立在一定程度上将建国初期的基本政治体制与人大召开和宪法颁布后的国家政治体制，特别是高层的国家权力体系延续或衔接起来，使民主党派及社会民主人士仍能通过正式的、高层次的政治会议，充分和直接地参与国家高层政治活动。一方面，这对于民主党派和参政的各方面人士非常有意义；另一方面，也显示了执政党吸纳和组织非执政党（包括无党派人士）参与国家高层政治的能力和魄力。其政治功能的有效发挥，有力提升了国家政治生活的民主化水平，有利于培养和形成民主有序的政治文化，也进一步加强和巩固了执政党的领导地位。
5.向单纯的高层政治协商和高级统一战线形式转化
考察最高国务会议的发展历程，特别是1958年以后的历次会议，从其参会人员，到会议的主要议题、会议活动方式及其结果，时间多在“两会”召开前夕，讨论主题也多是围绕“两会”工作报告、人事提名问题及“听取国家领导人作有关国际国内形势的报告”（注：宋春、刘志强主编《民主党派与中共合作史》，第358页。）而展开，最高国务会议与当前我党经常采用的民主协商会及各种情况通报会、座谈会等形式和功能具有极其相似的特点。这表明在最高国务会议发展后期已经逐步过渡为中国共产党与民主党派、社会民主人士进行高层政治协商的形式。所以，虽然“最高国务会议为行政会议，但在统一战线、多党合作的条件下，具有政治协商的性质”（注：郑宪、王志功主编《统一战线与多党合作》，第169页。）。
同时，最高国务会议的人数规模已经包括了各种政治力量代表人物，特别在后一时期（1958年以后），会议明确的参加者除国家领导人和政府部门负责人外，各民主党派和全国工商联、无党派民主人士及民族、宗教、华侨界上层人士都有代表参加（注：萧超然、晓韦主编《当代中国政党制度论纲》，第286页。）。最高国务会议参与者几乎包括了党的统一战线所有对象，范围进一步扩大，逐渐演变为统一战线的一种高级组织形式。
最高国务会议经历十几年的发展，最终归于“消失”，也可以说功能和形式发生了转化，这个转化的过程就是从原来国家政治制度层面上，兼具国家事务干预权力、党派政治合作与协商性质的高层政治会议，向纯粹的高层政治协商和高级统一战线形式转化。正如有的观点从作为政治协商机制的角度解释最高国务会议被取消的原因认为，“现在已经有了多种政治协商的渠道和方式，最高国务会议这种形式已没有继续存在的必要”（注：李寿初编《中国政府制度》，第133页。）。这个转化过程一度中断，直到进入社会主义发展新时期才得以延续和恢复。
三、在现实条件下创造性利用的价值
不断提高发展社会主义民主政治的能力是党的十六届四中全会确定的当前和今后一个时期加强党的执政能力建设的主要任务之一。从当代中国政治发展的实践出发，把历史和现实中的成功经验加以总结和确认，将过去国家政治生活中曾发挥积极作用的好形式、好做法加以创新性的利用，具有极其现实的政治意义。
最高国务会议是建国初期我党民主执政的一种重要而有效的方式。最高国务会议消失转化后，在当前中国共产党与各民主党派、无党派进行多党合作、政治协商的诸多机制中尚能发掘一些传承的印记。但从某种意义上，当前的诸多机制不能等同、更不可替代最高国务会议。除人民政协外，目前在多党合作和政治协商过程所经常采用的民主协商会、情况通报会、座谈会及国务院和各级地方政府全体会议邀请有关民主党派成员和无党派代表人士列席的形式等，其作用也在于参政议政，但在参政层次、法律地位和组织规模等方面，显然都与最高国务会议不能相比，而参政的实际效果也必然受到一定影响。
“中共十一届三中全会以来，多党合作与政治协商制度得到恢复和发展，这是一个基本事实。但是应当看到，过去的一些成功的经验和政治性合作的好形式，由于各种原因，有的未能很好地总结和恢复，尤其应结合今天的实际创造性地加以利用。如五六十年代的最高国务会议形式……从发展政治性合作的角度来看，对诸如最高国务会议这样的形式重新加以创造性地利用，也可以说是一种创新。”（注：萧超然、晓韦主编《当代中国政党制度论纲》，第285～286页。）这一具有现实价值的课题有待于在理论和实践中进一步研究和探索，与现实政治条件紧密结合，把这一形式创造性地利用和创新，进一步加强执政党与参政党及社会各方面力量的政治性合作，发展和丰富党的执政方式，提高党的民主执政水平。