城市农民工的失业与社会保障问题，本文主要内容关键词为：农民工论文,社会保障论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，社会保障问题已经引起社会的普遍关注。然而，迄今为止，各种社会保障体制改革的思路，基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市农民工的社会保障基本上没有考虑到。当然，人们会说，我们连城里人的社会保障体制顾及尚且不周，哪里顾得上流入城市外来民工的保障，可以不涉及他们。但是，我们面临的现实问题却是，离乡背井的外来民工，如果在城里遇到困境、没有工作、又得不到任何社会帮助，他们就会形成城市中社会不稳定的潜在力量。
为回答上述问题，笔者特设计了一次实证调研。笔者于2000年底组织中国人民大学和清华大学部分师生，在北京市丰台区的右安门、西罗园、东铁匠营、丰台镇、花乡，以及在此区域内的建筑工地、服装城、农民工集中居住点等地区作了问卷调查。丰台是北京地区外来民工最为集中的地区，外来流动人口大约有32万人。该调查采取配额抽样和问卷面访方式进行，共完成的有效问卷493份。下面就是对于问卷调查部分结果的一点分析。
一、流入城市农民工的失业与无保障现状
说起失业问题，人们往往首先想到的是国企职工的失业下岗。然而，国企职工毕竟是城市居民，真到了“揭不开锅”的地步，无论是单位还是街道组织都会伸出援助之手的。外来民工则不然，失业后，他们在城市里不从属于任何组织，真正到了混不上一碗饭吃的地步，确实会面临着走投无路的绝境。
本次调查，询问了外来民工的失业情况和失业时间有多长。请参见下面表1和表2。
表1.您外出以来是否遇到过完全没有工作的情况？
人数 有效百分比
遇到过165 33.5
没有遇到过
327 66.5
missing1 100.0
合计 493
表2.如果遇到完全没有工作的情况，请问，最长一次失业几个月？
失业多长时间 人数 有效百分比
1-2个月7347.7
3-5个月3522.9
6-11个月3019.6
12个月及以上
159.8
合计
153
100.0
上表显示，33.5%的农民工在城市里都有过失业的经历，这样的比例显然比经历过失业之苦的城市居民高很多。从失业时间上看，多数农民工还是属于短期失业，表中显示，失业1-2个月的人数最多，为47.7%。当然，一部分农民工的失业还是相当严重的，在有过失业经历的农民工中，将近30%的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的失业。由于农民工多数是年轻人，所以，如此长时间的失业，其后果是令人忧虑的。
那么，在这样长的失业困境中，他们是依靠什么生活的呢？参见下表：
表3.在您失业期间靠什么生活？
失业期间靠什么生活
人数 有效百分比
找亲戚朋友老乡借钱
57 36.1
靠自己过去的积蓄
65 41.1
回家乡去
23 14.6
其他 13 8.2
合计 158100.0
从上表可以看到，城市农民工失业后，多数是靠自己过去的积蓄生活，其次是靠向亲友、老乡借钱生活。在对于回答“其他”选项分析以后发现，在所有的回答者中，没有任何一例是得到了劳动单位或地方组织的帮助，由此可以看到，城市农民工完全是处在城市的保障网络之外。数据还表明，即使遇到了失业的危机，也只有很小比例(14.6%)的农民工表示愿意回家乡去生活。所以，外出的农民工，遇到经济困境以后，回家乡的可能性是很小的。换言之，当农民工在城市里失去生活来源以后，他们在农村的土地，也只能是“远水不解近渴”，实际上并不能保障他们在城里的生活。
更为严峻的问题是“天有不测风云，人有旦夕祸福”。城市农民工尽管是以青壮年为主的群体，但是，生病也是难以避免的。本次调查显示，虽然有63.6%的农民没有生过病，但是，与此相对应的36.4%的人却是生过病的。有些人甚至多次生病，13.5%的农民工生病在3次以上。农民工生病的次数以及花费的具体情况参见下面表4和表5。
表4.您外出以来生过病吗？
生病的次数
人数
百分比
0（没有生过病） 304
63.6
1次
57
11.9
2次
52
10.9
3次
27
5.6
4-7次
25
5.2
8次及以上13
2.7
合计
478
100.0
表5.您生病后看病花费一共有多少（多次请累加）？
农民工生病花费的分组
人数
百分比
10-49元 137.4
50-99元 169.1
100-199元2916.5
200-399元3821.6
400-999元3519.9
1000-1999元
2413.6
2000-4999元
158.5
5000-15000元
63.4
合计
176
100.0
本次调研显示，农民工生病以后，59.3%的人并没有花钱看病，而是仗着年纪轻，挺一挺也就过去了。当然，另外40.7%的人还是要花钱看病的。这部分人，看病人均支出是885.46元，而他们所劳动的单位为他们看病的平均支出却仅有72.3元，不足实际看病费的1/12。调查中最高的看病支出是15000元。由此可见在医疗看病方面，农民工根本谈不上有什么保障待遇。
另外，从劳动时间上看，农民工的劳动也谈不上什么劳动保障体制。农民工一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时的。此次调研表明，从劳动时间上就可以看出，符合劳动法一天工作8小时的劳动者仅占1/4。也就是说，3/4的农民工都属于超时劳动。参见下表。
表6.城市农民工每天劳动多少小时？
劳动小时 人数 百分比
7小时及以下28
5.8
8小时
100
20.7
9小时
41
8.5
10小时
170
35.2
11小时 30
6.2
12小时 79
16.4
13小时 51.0
14小时及以上
30
6.2
合计
483
100.0
二、农民工的违规活动与社会保障、社会稳定问题
此次调查再次显示，外来民工是一个主要由年轻人组成的群体。其中，30岁及以下的人占64%,31岁及以上的人口只占36%。这样一个年龄主要为20-30岁的高活力群体，如果失去经济生活来源，又不从属于任何组织系统，上文又证明他们中绝大多数失业后也不回家乡，显然，对于社会稳定是一种严重的威胁。年轻人的优点是“初生之犊不畏虎”，不太受规范的束缚，敢闯、敢冲。但是，与之相对应的缺点却是不稳定、遵循规范的能力弱，容易违规、越轨。
在问卷中，我们询问了这样的问题：
表7.您是否出现过身上一点钱也没有的时候？
选项
人数
有效百分比
出现过
161
32.9
没出现过 329
67.1
missing
3
100.0
合计
493
由上表看到，约1/3的城市农民工都遇到过身上一点钱也没有的时候。对于从小在城里长大的、社会关系比较广的城里人来说，解决经济困境的方法会比较多。但是，对于无根基的外来农民工来说，身上一文不名，那是十分可怕的事情。在调查中，我们还进一步询问：“当出现身上一点钱也没有的时候，您当时怎么办？”结果，回答都比较含混。当然，调查再次证明，即使身上一点钱也没有，也只有很小比例的人准备回家乡去。这是很可以理解的，因为，农民工出来一趟不容易，外出是要花成本的，如果就这样两手空空回去，他们无论如何是难以接受的。有些人回答说，“那就省吃俭用呗”，也有人回答：“就这样过，不花钱”。显然，不花钱是不可能的，农民工在此，恐怕也有难言之隐。
在北京城，我们每天都可以看到大批的非正规经营者游荡于城市的大街小巷，在北京市丰台区的32万外来人口中，务工的估计有16.7万人，其中办了合法就业手续（领到就业证）的仅有3万人。也就是说，82%的丰台区外来民工是非正规就业者。当然，非正规就业也不一定就是坏事情，作为对于正规劳动力市场的一种补充，非正规就业也往往是不可缺少的。很多非正规就业对于社会是有正功能的，比如收废品，就起到了废物利用、保护环境、减少垃圾的作用。但是，在非正规就业者中，确实有一部分人是违法经营者。比如，我们随处可见的制假贩假者，严重的甚至制造贩卖假证件、假文凭、假发票、私刻假公章，等等。以往的调研已经证明，流动人口中确实有一部分人是以盗窃为生的，有些甚至形成“敲诈勒索团伙”、“打架斗殴团伙”、“抢劫团伙”。在问卷中，我们询问了农民工的违规与违法经营问题，有28.4%的农民工承认他们在经营时被城市工商、税务、治安管理人员等查抄过，违规活动的比例超过了1/4，问题确实是很严重。参见下表。
表8.你是否被城市工商、税务、治安管理人员等查抄过？
是否被查抄过人数百分比
是 139 28.4
否 350 71.6
合计489 100.0
表9.被查抄后，又受到罚款的数额分布。
被罚款数额分组
人数百分比
10-99元
23 22.3
100-299元
26 25.2
300-999元
24 23.3
1000-1999元 17
16.5
2000元及以上 13
12.6
合计103 100.0
在受到罚款处罚的农民工中，29.1%的人受到的处罚在1000元以上，有52.4%的人受处罚300元以上，对于收入不高的农民工来说，此种处罚的力度还是比较高的。
这样，就遇到了农民工职业的合法性与非法性的问题。我们知道，所谓“职业”是人们在现有社会分工体系中找到的一种活动位置，人们往往是依赖于此种位置才获得了生活的经济来源。我国城市市民由于其“近水楼台先得月”的便利条件，一般说来，很容易进入到正规就业体系中来。而对于外来的城市农民工而言，要想进入到正规的职业体系中来，则要困难一些。由于很难进入到正规职业体系中来，很多城市农民工从事的是非正规职业，有些甚至进入到违法职业体系中。在此有必要澄清一下所谓正规就业、非正规就业以及违规、违法职业问题。在我国，传统上，所谓正规就业是指由政府或各级组织正式分配的工作，一般都是转去正式的档案关系。近来，随着市场体制的演进，传统的正规就业比例已经大大下降了。而现今，相比较而言的正规就业是指，成为一个单位的正式职工、或申请了合法执照的就业，此种就业一般能够按照劳动法交纳医疗、养老等保险金，因此能够享受到一定的福利保障待遇。所谓非正规就业，是指仅仅是一种临时工性质的就业，仅仅是从劳动力的市场交换中获得劳动收益，基本上享受不到实质性的福利保障待遇。从这个意义上看，我国城市居民就业者大多属于正规就业，而农民工大多属于非正规就业。当然，世界各国的经验都证明，非正规就业也是劳动力市场的重要组成部分。只要所从事的不是违法的活动，也会对于经济运行起到很重要的作用。但是，我们一定要区分非正规就业中的合法部分与非法部分。所谓非法职业活动，就是在不同程度上违反了现行制度法规的就业活动。比如，上述的无照经营、制假贩假，推销违法商品等。当然，这类活动，因其违规、违法的程度不同而有所区别。多数从事违规活动的农民工，尚属于轻微违法，严重违法的只是一小部分人。
然而，不管是哪一种违法、违规活动者，他们作为一种社会基础，构成了社会恶性事件滋生的土壤。例如，从前一阶段的石家庄靳如超爆炸案中可以看到，靳如超之所以能够购买炸药、购买雷管、导火索等，以及在深夜中运送炸药等，是在一系列违规违法活动的土壤中发展起来的。如果在这一系列事件中，有一个环节上有人出来举报，靳如超的犯罪计划就会被终止。但是，问题是，人数众多的农民工的违规活动，已经到了失去控制的地步。
农民工的逻辑很简单，那就是“要生存”的逻辑，一部分人错误地把它发展成了“铤而走险”的逻辑。近年来，我国城市发生了一系列恶性犯罪事件，其犯罪者主要是外来农民。所以，在笔者的调查中，曾经有被调查的农民工反问道：“你们城里人当然没有生存的问题。但我们乡下来的人如果遇到完全没钱的时候，我们不去偷、不去抢，怎么生活？”根据浙江城市外来工犯罪问题的调查，犯罪的外来民工中，有35%的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作。[1]城市农民工的无保障状况是引发社会犯罪的重要因素之一。所以，尽管从现行体制“制度安排”的角度看，农民工的社会保障不应由城市财政来承担，但是，如果不解决失业的、生活陷入困境的城市农民民工的保障问题，城市市民的生活也不会安全。
三、对策建议
针对上述情况，笔者特提出两方面对策建议。一条建议主要是应由政府管理部门实施的，这就是，在大城市里应建立“公共劳动”形式的流动人口的“最低生存保障”体制，以使得那些失业的、身上一点钱也没有的外来民工能够通过“公共劳动”找到饭吃，这样至少可以减少犯罪率，使得那些陷入困境的外来民工能够暂时找到合法的活路。同时，此种体制，也可以将散乱的农民工纳入一定的管理体系。
既然外来民工大多是年轻力壮的劳动力，那么，对于该群体的社会保障就不应是单纯的经济救济，而应该是为其提供劳动机会。在我国的城市中，我们每日看到的是这样一种奇特的反差现象，即一方面是大量剩余的、四处游荡、无所适从的、年轻力壮的失业农民工；另一方面，我们面对的常常是这样一幅市政景观：街道上尘土飞扬、垃圾堆积、铺面不洁，公共服务很不健全、城市环卫劳力十分有限等等。所以，由政府组织公共服务型的劳动不仅与一般就业不同，在形式上是一种就业，实质上是一种社会“安全阀”，是一种特殊的保障体制。目前，农民工找工作拒受率是很高的，所以，这样一个来者不拒的机构，对于失去工作的外来民工是很有吸引力的。当然，在政府具体操作的细节上，可以考虑，雇佣农民工的具体组织工作由城市“环卫部门”来承担。不过，这是一种特殊形式的环卫工作。
所谓“公共劳动”形式的流动人口最低生存保障体制，与城市收容的概念不一样。传统的城市收容对象是社会弱势群体，而目前的失业外来民工是社会强劳力群体；传统的收容针对的是零星的社会散落群体，因此，其“容量”十分有限，而目前的城市流动农民工数量巨大，远非现今的“收容”所能接纳。而且，外来民工这一高活力群体，他们陷入绝境只是暂时的。他们一旦找到工作，不但可以养活自己，而且可以养活全家。“公共劳动”机构可以成为一个“中转站”，对于这些身强力壮的人来说，可以找到暂时的栖身和劳动之地。此项调查显示，农民工更换工作是非常频繁的，所以，建立这样一个中转站与农民工的频繁更换工作的特点也是相适应的。
这样一种体制比单纯的救助体制更有效率，更节省成本。由于是最低生存保障，所以，雇人单位所付出的工钱可以是比较低的，这样，对于政府财政来说不是很大的压力，反而是边际效益很高的投入，换句话说，不很大的一笔经费，带来的却是更为安全稳定的社会。
另一条政策建议是针对雇人单位而言的，即雇人单位不管是公有体制的还是私人的，都应按照劳动法的规定，为受雇者支付一定的保障金、保险金，这方面已经有了明确的法规，问题是很多单位都只顾省事或多捞钱，拒不执行相应法规，所以问题的关键是如何监督实施。虽然监督实施的责任主要应由各级政府的劳动部门来承担，但是，工会、青年团、妇联、各类民间NGO以及大众传媒等也应有所作为，而不应袖手旁观。