审计机关聘请中介机构参与政府审计研究，本文主要内容关键词为：中介机构论文,机关论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、聘请中介机构参与政府审计的必要性
（一）是国家审计的必要补充
社会审计是审计队伍一支重要的力量，在国家审计涉及不到的领域，可以有效地实施审计，保证财经法规的顺利贯彻执行。
（二）缓解国家审计机关人员力量不足的矛盾
随着政府投资规模的不断加大，重大投资项目越来越多，审计工作量越来越大，而国家审计机关的人员编制有限，导致审计任务重与审计力量不足的矛盾日益凸显，仅凭国家审计机关的人员是无法按时保质完成这些审计任务的，为此审计机关引入社会中介机构参与政府审计项目已成为解决此矛盾的有效途径。如：外资公证项目审计每年约有10个项目要在6月30日前出具对外公证报告，而卫生、水利等项目多为“伞”型项目，外资授权模式改变后，不能再向地县进行授权审计，如果仅凭国家审计机关外资审计人员，根本无法在短时间内完成，委托中介机构进行审计后可以缓解这样的矛盾。
（三）有效解决国家审计机关专业技术不能全面覆盖的问题
在国家审计机关，由于工程造价和一些专业技术人员缺乏，或相关专业知识受到限制，不能审深审透，面临很大风险，而中介机构往往有这方面的人才和优势，如：一些外资项目涉及基本建设工程结算和决算，国家审计人员难以对工程技术全面把握，可以通过聘请有资质和专业人员的中介机构进行审计，降低由于专业技术不能覆盖而引起的审计风险。
（四）有效防止不如实披露问题的现象
由于地方审计机关隶属于地方政府，在上级审计机关组织的统一审计项目中，经常会出现由于当地政府干预，或牵涉到地方利益的因素，使下级审计机关对有些问题不能查深查透，甚至查出的问题不能全部在审计报告中反映，导致审计工作面临很大风险。将统一项目委托中介组织审计，由于国家审计机关是委托人，中介机构接受国家审计机关的委托，由国家审计机关支付审计费用，向委托机关负责，可以比较超脱，也可以有效防止审计出问题隐瞒不报的现象。
二、社会中介机构参与政府审计项目的资质和要求
（一）资质
1.单位资质。参加政府投资项目审计的社会中介机构应当在资质证书核定的范围内参加招投标，主要规定是：具有国家颁发的甲级《工程造价咨询单位资质证书》的社会中介机构可以审计政府投资规模在0.5亿元以上的项目；具有国家颁发的乙级或乙级以上《工程造价咨询单位资质证书》的社会审计机构可以审计投资规模在0.5亿元（含0.5亿）以下的项目。
2.人员资质。社会中介机构在实施国家审计机关委托项目审计时，必须安排具备相应资格和业务能力的审计人员承担。承办审计业务的社会中介机构审计人员应当具备如下资格和条件：具有与审计事项相关的技能和资格；熟悉有关的法律、法规和政策；掌握审计及相关专业知识；有一定的审计或者其他相关专业工作经验；具有调查研究、综合分析、专业判断和文字表达能力。
（二）要求
1.中标的社会审计机构参加委托审计必须保证足够的人力，并配齐项目要求的相应专业技术人员。人员一旦确定，不得随意变更。
2.必须严格遵守审计法、审计法实施条例、国家审计准则及国家审计工作纪律等规定，遵守相关的法律法规和审计职业道德，严格秉公执法。
3.社会中介机构派出的审计组要依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国家的有关规定。
4.参与政府审计的社会中介机构及审计人员在编制审计实施方案前，应对被审计单位的有关情况进行审前调查，收集与审计项目有关的法律、法规、规章和政策；银行账户、会计报表及其他有关会计资料；重要会议记录和有关文件；电子数据、数据结构文档等，并应对审前调查所取得的资料进行初步分析性复核，关注资料间的异常关系和异常变动，分析被审计单位基建过程中及其有关经济活动中可能存在的重要问题和线索。社会中介机构编制的审计实施方案应当将审计工作目标具体化，经中介机构负责人审核后，应报国家审计机关复核并经批准后实施。
5.参与政府审计的中介机构及审计组要按照审计档案管理要求收集与审计项目有关的材料，建立审计档案，并在审计实施结束后交国家审计机关归档。
三、社会中介机构参与政府审计的范围、程序和方式
（一）范围
国家审计机关列入年度审计计划的财政财务收支审计、企业和金融机构资产负债损益审计、经济责任审计、国外贷援款项目审计、工程造价确定与控制、以政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算和决算审计、专项资金审计等。在此范围中，特别要加强政府投资工程建设项目的全过程跟踪审计，通过审计关口前移，在项目的立项阶段就引入社会中介机构跟踪，更好地将审计监督与服务贯穿于项目建设全过程，注重对资金使用效益、效果等进行审计，增强对权力的制约和监督，解决管理不完善等问题。
（二）程序
1.建立社会中介机构和审计人员信息库。国家审计机关通过搜集整理相关信息，建立信息库，记录各中介机构资质、等级和信誉等，以及审计人员的特长、执业情况，参与的政府审计数量、质量等，同时记录其参与政府审计过程中守法自律、工作纪律和文明服务等方面的表现和审计成果。通过建立信息库，可以为国家审计机关选择社会中介机构提供参考依据，而且可以增强社会中介机构人员的责任意识，达到提高审计质量的目的。必要时，可以组织对拟聘请人员进行业务测试。
2.合理编制委托审计年度计划。国家审计机关每年要根据年度审计工作计划和审计机关人员力量，制定委托审计年度计划，确定委托审计的项目名称及数量，明确聘请社会中介机构的数量，编制委托审计付费计划，经批准同意后，提交国家审计机关审定。根据批准的委托审计年度计划，对社会审计机构实施招投标，确定取得国家审计机关委托审计资格的社会审计机构。
3.坚持公平、公正、公开、诚信原则选聘社会中介机构。为了保证选聘社会中介机构过程的合法性，《办法》明确规定，国家审计机关聘请外部人员应当遵循公平、公正、公开和诚信原则，采用招标方式进行选聘，从投标人履约、审计人员专业素质、审计质量控制措施、投标人的社会信誉等方面综合考虑择优选择；对于特殊专业人员且不宜实行招标的，可以通过其他方式选聘。在实际工作中，要重点把握以下几个环节：
一是发布招标公告。国家审计机关要根据年度委托审计计划编制招标文件，并在报刊、杂志、网络等媒体上发布招标公告，向社会公开对社会审计机构进行招投标，公告内容包括审计项目名称、内容、工作范围、招标时间、招标条件、中介机构资质、人员资格等。
二是资质审查。对于参加基本建设项目投标的社会审计机构，应当在资质证书核定的范围内参加建设项目委托审计招投标。在领取招标文件前，应向审计机关招标部门提供单位营业执照、资质等级证书原件，同时提供相应的复印件以便存档，由投标部门结合建设部门和财政部门发布的社会审计机构年检公告对其进行资格审查，资格审查合格的社会审计机构才能领取招标文件。
三是发放、编制和递交投标文件。向报名参加政府审计的社会中介组织发放标书，按照招标公告的要求，准备相应的投标文件，在规定的时间内向招标部门提交投标文件。投标文件应包括：投标单位人员及基本情况表和近两年的财务报表；《工程造价咨询单位资质证书》或《会计师事务所执业证书》复印件；《法人营业执照》复印件；投标单位主要审计人员工作简历、学历证书、执业资格证书、技术职称证书复印件；投标单位近两年审计项目清单和主要同类业绩；投标单位主要审计人员近两年审计项目清单；审计质量控制措施；合同履约率；执业规范遵守情况陈述和诚信承诺书等。招标部门收到投标文件后，应当签收保存，不得开启。投标的社会审计机构在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件。
四是组建评标委员会：应由组织招标的国家审计机关组织纪检监察和其他相关内部部门，对于一些特殊的招标项目还可在社会上聘请专家，共同组成评标委员会，开标过程应邀请公证人员全程公证。
五是开标、评标、定标。严格按照《中华人民共和国招标投标法》规定的程序和要求进行招投标。开标应在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行。由委托审计项目的国家审计机关领导负责主持，对于主要内容不符合投标文件组成的，可当场宣布废标。招标部门对开标后符合条件的社会审计机构进行核查，并将核查结果上报评标委员会。评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件中的投标人履约、审计人员资格及专业素质、工作业绩、审计质量控制措施、投标人的社会信誉等因素进行详细评审，评标委员会可以要求社会审计机构对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。评标委员会经评审，认为所有投标都不符合招标文件要求的，应否决所有投标，国家审计机关应重新招标。评标工作完成后，评标委员会主任委员应组织编写评标报告。
六是发出委托审计资格通知书，确定具体审计项目。国家审计机关，应当向确定的社会中介机构发出委托审计资格通知书。在确定具体审计项目时，可以依据业绩等情况进行分配，也可采用抽签、摇珠等形式。社会中介机构进点后，发现不具备审计该项目条件的，国家审计机关可根据项目投资额、社会审计机构资质等级等相关因素，调整相应的审计项目。
4.签订协议。由国家审计机关与社会中介机构签订委托审计协议。协议中应明确以下内容：审计目标、内容和职责范围；工作时限和要求；权利和义务；费用及支付方式；回避和保密承诺；违约责任；其他应当约定的事项。项目审计受托方不得向他人转让或肢解项目。
（三）方式
社会中介机构参加政府审计分两种形式，一是将项目整体委托给社会中介机构，由社会中介机构派出审计组对项目进行审计，并撰写审计报告上报国家审计机关，国家审计机关派出管理人员及质量考核人员，负责对审计全过程进行指导、监督和管理，严格控制审计进度和质量，了解审计中发现的重要问题，积极协调与被审计单位关系；二是由国家审计机关业务人员担任审计项目负责人，并负责对建设项目程序执行情况、财务收支情况进行审计，由社会中介机构的审计人员负责对工程造价真实性进行审核。
四、聘请中介机构的经费来源、标准及支付方式
在审计前，国家审计机关必须与社会中介机构签订委托协议，就付费标准、付费时间、支付方式等内容进行约定。审计项目结束后，社会中介机构及时发出审计报告和审计决定书，档案立卷归档后，国家审计机关对社会中介机构的工作进行综合评定，根据工作完成情况，按协议规定的时间支付审计费用。
（一）经费来源
从目前情况看，经费来源主要有以下几种：一是委托审计经费纳入各级财政预算。审计机关根据年度审计计划，向本级政府提出经费预算，报同级政府批准，由各级地方财政负责拨付经费。二是谁授权谁付费。如国外贷援款项目公证审计，是由审计署授权地方审计机关开展的，此类项目委托审计经费应由审计署与财政部协商，由财政部拨付被授权审计机关，用于聘请社会中介机构参与公证审计的支出。三是谁委托谁付费。若当地党委、政府部门要求追加审计项目，需要委托社会中介机构的，审计机关应及时向本级政府提出经费申请，由本级财政部门拨付。四是由基本建设项目支付委托审计费。有些基本建设项目在初设时，概算中包含了项目审计费用，在国家审计机关需要委托社会中介机构进行审计时，可由国家审计机关与项目单位进行协商，由基本建设项目支付委托审计费用。
（二）支付标准和方式
国家审计机关委托审计付费标准，应参照当地标准，结合市场经济的价格变动规律，根据其工作质量情况，本着节约、适度、按劳分配的原则，合理确定，既不能过高，偏离市场经济规律造成恶性竞争；也不能过低，迫使中介机构降低工作成本，影响工作质量。具体来说，对于财务收支审计，可以不论审计金额大小按照一个固定金额来支付（这是对于各项目审计金额差别不大的项目而言）；也可以按照审计金额的大小，根据一定的比例来计算支付费用。对于基本建设项目委托审计费的支付方式，主要有以下几种：一是国家审计机关在依据有关文件计算的计费标准基础上，再结合项目审计质量考核结果计算实际向社会中介机构的付费额，即：实际付费额=基本费+可变费；二是以前年度常实行按审减额付费，就是按社会中介机构审减的工程额，再按一定比例计算实际付费额，但由于存在一定弊端，现在这种方式已很少使用；三是实行过程控制费与按审减额一定比例付费相结合的方式，防止仅按审减额一定比例计费，中介机构为增加审减额将过程审计拖到结算部分，失去过程审计的作用，同时还可有效防止工程款超拨现象。
五、发挥中介机构优势，加强审计质量控制和督导
（一）开展审前培训
审前培训是委托社会中介机构参加国家审计的重要环节。社会中介机构的特点是专业化程度高、专业人才较多、工作认真细致，业务素质较高。但是，由于其地位的特殊性，社会中介机构审计人员对宏观政策和法律法规的把握存在不足。审计前要对受聘人员进行相关法律、法规和业务培训，对其进行工作纪律、职业道德的教育。通过审前培训，一是可以完善审计人员的知识结构，明确审计目标和各项要求，并掌握必要的专业知识和审计技能；二是可以帮助社会审计人员树立国家审计的观念，正确理解代表国家审计机关执行审计任务的责任使命和职责权限；三是可以帮助社会审计人员更好地掌握不同项目的特点和审计方法，正确按国家审计准则的规定开展审计工作。
（二）加强协调与控制，提高审计效率
协调与控制就是要通过审计机关的跟踪指导，为社会中介机构营造良好的审计工作环境。一是审计过程中，审计机关应加强与中介机构和被审计单位的沟通，实时了解审计进展情况，及时协调工作中遇到的困难和问题，并在工作中给予必要的指导和检查；二是社会中介机构也要及时向国家审计机关反映审计中存在的困难和问题，积极提出建议，以规范工作程序，提高工作效率，避免走弯路。
（三）尊重中介机构审计意见和建议，发挥社会审计人员的优势
由于其职业特点，社会审计人员往往在发现某些违规行为后就不再深入调查，而国家审计则强调通过对这些审计线索的深入分析，进一步审查是否存在重大违法违规行为，以及问题发生的原因，甚至对体制上和制度上的原因进行综合分析。这就要求国家审计机关要充分调动社会审计人员的积极性，与其密切合作，对发现的问题线索进行动态沟通和协调，充分掌握问题线索和有关情况，与社会审计人员进行充分讨论和分析，发现问题线索要组织审计力量进行重点突破。
（四）落实双方的“三级”复核制度
社会中介机构要落实内部复核制度，实行三级复核制，即审计人员、审计项目负责人、中介机构负责人三级复核。中介机构负责人对审计范围和重点的适当性负责；审计项目负责人对审计内容的适当性、步骤和方法的可操作性负责；社会审计人员对审前调查过程中形成的有关记录的真实性和完整性负责。同时，国家审计机关对社会中介机构提交的审计工作底稿和审计报告也应严格实行业务处室领导、国家审计机关法制部门和国家审计机关领导的三级复核制。
（五）严格审计纪律
国家审计机关必须在合同协议的签署中明确社会中介机构应执行审计纪律的要求，以保证其在审计过程中严格遵守。在审计过程中，一是审计机关业务部门和纪检监察部门应到审计现场进行督导；二是审计项目结束后，业务部门和纪检监察部门应择机到被审计单位回访，将中介机构遵守廉政纪律情况作为回访的一个重点内容；三是要求中介机构进点审计时，向被审计单位宣讲审计纪律，并向被审计单位提交审计反馈表，待审计项目结束后，由被审计单位密封盖章后交审计机关纪检监察部门；四是中介机构审计人员如发生隐瞒审计发现的问题或者与被审计单位串通舞弊、利用受聘工作从被审计单位获取不正当利益、违反保密纪律或回避规定、拒绝接受审计机关指导和监督等违纪问题，除对本人追究责任以外，审计机关可以采取按照合同约定进行扣减酬金、取消其参加国家审计机关委托项目的审计资格等方式对其进行惩罚。情节严重的，对个人可以提请有关部门吊销其执业资格，对单位可以提请相关部门注销其营业执照。
（六）加强全过程质量控制，确保审计质量
国家审计机关应实行审计项目质量评估和责任追究制度，评估中介机构审计项目质量，追究审计人员应承担的责任。对于社会审计机构审计项目中，存在重大违规问题应当查出而未能查出的；收集的审计证据严重失实，隐匿、篡改、毁弃审计证据的；重要审计事项未收集审计证据或者审计证据不足以支持审计结论，造成严重后果的；审计工作底稿不真实完整，严重失实的；未执行审计实施方案导致重大问题未被发现的；审计过程中发现问题隐瞒不报或不如实反映，以及审计查出的问题严重失实的；三级复核中未能发现审计工作底稿严重失实的；审计报告对审计工作底稿记录的重大问题不予反映或不如实反映，审计报告反映的问题严重失实的；代拟的审计报告、审计决定书、审计移送处理书不恰当，反映的事实严重失真的，由社会中介机构负责人、审计项目负责人和社会审计人员分别负相应的责任。通过审计机关的质量评估，对工作质量好、评级高的中介机构应纳入审计机关委托中介机构参加国家审计项目备选库。在同等条件下，优先委托备选库中的中介机构开展审计。
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