基于矿产资源开发的农村社区权力运作探析，本文主要内容关键词为：探析论文,资源开发论文,矿产论文,权力论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕C919：D67 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1001-6198（2007）05-0050-06
众所周知，在我国目前矿产资源在法律制度上属于国家所有，取得矿产资源的开采进入权需要严格按照既定的程序。但在实践层面上，充斥各种信息媒体的是我们见惯不惊的、形形色色的无序开采。笔者对该问题的关注始于在山区农村社区的考察，特别是在我国西部山区四个村庄社区发展的观察。本研究拟以农村社区权力结构为分析基础，通过对能够迅速实现超额利润的矿产资源的争夺场景的社会学考察，勾绘农村社区小铁矿开采过程中基于矿产资源开发的权力运作系统，展现和剖析在铁矿资源迅速资本化过程中权力与矿产资源开发高度关联的现实逻辑。
一、矿产资源开发背景下的农村社区权力结构
（一）当前乡村社区权力的主体
1.以乡镇政权为基础的国家权力
以乡镇政府组织为载体的乡政权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。尽管农村社区当前已经开始全面推行“村民自治”为标志的社区治理改革，但乡镇政权对于农村社区的渗透仍显而易见，乡镇在乡村社区权力结构中仍居于优势地位。一方面，在制度化互动层面上，乡镇作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村庄，村级治理在许多方面仍需以乡镇为依托的公共权威作为其后盾，而乡镇则通过支持和协助村的工作来影响村级治理。另一方面，在非正式互动层面上，乡镇干部是村庄精英可以近距离接触的国家科层化官僚体系的正式成员，其职位有很多流动和升迁的机会，与他们发展融洽乃至紧密的私人关系有助于扩展自己的社会资本。当然，为了便于工作，乡镇干部也有与村庄精英建立良好关系的必要和愿望。
2.村庄精英
在乡村社区中，村庄精英具有重要地位，对村庄精英的分析是村庄权力结构分析的切入点。①
治理精英。作为治理精英的村组干部虽然人数很少，但他们无疑既是村政运作的核心，也是村庄政治舞台上的主角。村支书和村主任位于村级正式权力的顶峰，但两者之中究竟谁能最后说了算，不同的村庄和不同的时期也有微妙的差别，这主要取决于他们之间的博弈，即谁更善于谋划，谁更善于权力的运作。
非治理精英。当地的调查中发现，非治理精英的数量、活跃程度、政治取向等等因村庄治理秩序的不同而有很大的差别。在相对稳定的C村、D村，村级领导班子相对团结、稳定，非治理精英一般倾向于围绕着治理精英特别是主要村干部周围活动而相得益彰；而在目前治理状况不太稳定的A村、B村中，由于治理精英的内部不团结，为了各自的“前程”，往往自己都联络一定数量的支持者。非治理精英一般选择对抗治理精英或者分散结盟的策略，非治理精英与治理精英的角色转换机会也相对较多。在非治理精英中，一般来说前任村干部较为活跃，他们有“做官”的经验，了解“做官”的“规则”，特别是其中的那些被赶下台的“村官”，他们往往成为监视现职村干部的主力。另外，比较活跃的是“经济能人”，他们的权力主要源于手中的金钱，而金钱威力的大小，关键在于它的“活化”，才能为自己赚取良好声誉或者潜在的政治资本。当前，这些能人一方面通过对个人“施以恩惠”，另一方面通过投资当地社区的公共产品来获得在社区内部的影响力。
3.普通村民
普通村民尽管在数量上居于多数，但是相对而言，他们接受政治信息较少，利益渠道狭窄，组织化水平偏低，因而在乡村社区的声音和权力都很微弱。当然，就普通村民阶层来说，其内部也有些微小的分化。在当地农村中，“不管谁当权，总有一些人紧紧跟着在后面跑，这些人总是能得到一些大大小小的便宜”。实际上，不论是治理精英，还是非治理精英，均需要有人为其“摇旗呐喊助威”，才能体现出精英们的声势和权力所在。正是由于紧跟治理精英，他们在村庄中才能承包到一些工程等等，以实现自己的利益。
（二）矿产资源开发背景下外力的渗透
由于近年来矿产资源开发的升温，面对迅速带来的巨大利益空间的分割，各种新旧势力在当地乡村社区进行新一轮的角逐和博弈。其中尤为外显的是相关部门的行政权力进入，还有让当地村民胆战心惊的黑恶势力。
1.国家行政权力的延伸
随着当地矿产业的发展，以县级为主的国家行政权力开始频频出现在乡村视野中。一方面，代表国家权力的相关部门要加强各项管理，以逐步建立和规范当地矿产资源开发的秩序，实现“矿产资源国家所有”应当分割的利益；另一方面，在国家权力深入的前提下，当地人就需要“策略地”与这些国家行政权力周旋，以尽可能实现自身利益最大化。于是，在当地这个偏远农村社区中，国家行政权力开始了其新的延伸历程。与国家权力向乡村社区延伸相伴随的，还有一些地方各级政府、管理机构公职人员以“私人”身份的进入，正是这些具有明显公权力优势的人员涉足乡村社区的矿产资源开发，显著地改变了乡村社区的权力平衡。
2.黑恶势力的介入
黑恶势力在当地显现主要是近几年的事情。随着小铁矿开采的急遽升温，在巨额利润的驱动下，一些带有黑恶势力性质的人员趁地方政府监管不严、开采秩序较为混乱，迅速进入当地社区，利用其身体暴力，通过威吓、直接施暴等手段，甚至从承包荒山农户手中强取豪夺，肆意开采，他们的进入无疑使得矿山开采秩序日益复杂化。
二、基于矿产资源开发的农村社区权力运作系统
（一）发展主义的话语
话语的优势构成一种权力关系，即话语权。在某种意义上，权力者可以通过自身的优势地位，产生和施加对他人（群体）的影响及控制，限制某些事件“浮出水面”。在多年来地方经济低度发展的背景下，当人们一旦发现了铁矿资源这一可以迅速集聚财富的天然宝库之后，“经济第一”自然将成为首要选择，而难以顾及其他社会、生态等问题。一方面，作为地方政府（主要指县、乡级）以及村级正式组织，开始谋划招商引资。在招商引资开办矿产企业之后，在地方经济发展的同时，各级政府以及相关部门的权力也就“活化”了。另一方面，对于当地村民来说，矿产业的发展给村民发家致富带来了新机遇，“挣钱”成为第一目标。但是，在当地矿产资源开发导致地方经济迅速繁荣的背后，有着极其沉重的代价。当然，这些问题也引起了当地村民和地方政府的一定注意，不少村民就曾说，“现在是在吃将来的饭，造子孙孽”；地方政府也关注环境问题、资源退化与浪费问题。在众多因开矿带来的各种问题中，最为表观化并且将影响深远的严重问题就是选矿后剩余尾矿的处理。经过选铁之后的尾矿是一种非常细小的粉末，一般带有较深的颜色，其实这就是起初环保管制不严时，河水迅速变黑、变浑浊的原因。在当地，在建有铁矿选厂的地方附近，一般是在河道内的滩地上就地取材用推土机围成简易的尾矿坝。“一旦夏季发洪水，这些尾矿还是避免不了被冲到下游。”可以想像，这些尾矿将存在长期的隐患。但是，相对于发展的迫切需要，类似问题远远难以提到备受重视的议事日程；同时，由于其间难以厘清的经济利益的交织，也难以从根本上解决相关问题。
（二）公共权力资本化
当地矿产资源开发带来巨大的利润空间和利益诱惑，致使在当地社区出现了关于村庄正式权力的争夺。例如，在2003年村级干部换届选举中，A、B村均出现了明显的贿选现象。“有职就有权”，职位使得拥有社区公共权力的治理精英在追逐经济利益上的明显优势。因此，一些村干部将手中掌握的社区公共权力当做攫取个人财富的“资本”。
1.全面代理
由于村庄治理精英掌握着村级的公共权力，外来投资商要在村中开办铁矿选矿企业，自然首先要通过村级干部。一方面，要通过村干部协助办理征地、营业执照等各种手续，并且在占用公共水资源、河套地时需要与村干部协商；另一方面，如果在土地征用等事情上由企业自己与千家万户直接交涉，无疑谈判成本巨大。因此，村干部自然而然地成为企业与村民以及村集体互动的中间人、代理人。
F村的铁矿选厂最多，并且绝大多数是吸引的外来投资。在F村调查，村民谈论最多的话题就是现任村干部的借权生财，主要涉及企业对于农地或者河套地的征用、占用公共道路或河套等的赔偿问题，所有这些事宜的交涉均由主要村干部负责。同时，据村民介绍，由于村干部历来在这些问题上就有好处可捞，村干部也不同意企业与村民直接接触。
选矿企业进驻村庄之后，就地解决劳动力问题，对于企业业主和雇工来说，是双方最优的选择。而在F村关于雇佣本村劳动力的实际运作中，村主任，村支书以村集体的名义而事实上以私人身份全面代理企业与村庄集体或者个人的业务往来，全面控制和支配企业对劳动力个人实体的选择，为他们的权力运作提供了一项重要资源。在F村，企业用工的决定权完全取决于现任村主任。村干部个人主宰着劳动力资源配置权，有效地活化了个人手中掌握的权力。
2.资源侵占
在某种意义上，权力意味着对资源占有的优势，对于正式权力来说尤为如此。在E村，现任村干部FGH占据着村里绝大多数的铁矿，并开有自己的铁矿选厂。FGH已经干了十几年，在村里已经建立起个人的绝对权威。正是具备了坚实权力基础，FGH开始逐步利用村庄的优势资源，实现其财富的积累。
从2003年“非典”过后，当时因精铁粉价格上涨，当地掀起了找矿开矿热，后来在E村的山上也发现了铁矿。正是由于过去开矿积累起来的丰富资金②，FGH又开始筹建铁矿选厂。在当地开采铁矿与开办铁矿选厂具有大致相当的利润，而拥有自己的铁矿就意味着双倍的利润，并且由于原料是自己供应的，即使铁精粉价格下落，投资风险也可以降到最低。E村发现的铁矿矿点原是某村民承包山，正是FGH利用其在村里的强大权势地位，轻而易举地取得了该矿的开采控制权。
（三）权力上收与整治
在矿产资源开发的初始阶段，出于优先吸引资金以快速发展经济的考虑，以及其他因素的影响，当地地方政府尤其是县级以上政府没有实现对矿产资源的有效控制。尽管矿产资源国家所有，但具体哪一级政府来代表国家，在现实中就有了具体操作的弹性。于是，从初期的“没有人管”，发展到后来的乡里发包。随着矿产资源开采的升温和利润空间的增大，县级政府及其相关行政部门开始全面介入，2004年6月X县矿管办对辖区内十多处较大的矿点进行了公开拍卖，在笔者调查期间X县召开了“矿山安全生产专项整治和规范采矿秩序”会议，准备对矿山开采秩序实行“封矿”整治。
在随后一个多月的“封矿”整顿期间，由于县里要求比较严，风声比较紧，同时层层签订了责任状，这一段时间基本上没有开矿的；只是选矿厂一般都有一些积攒的矿石，选矿企业大多还在运转。笔者曾多次询问过村民和矿主对县里封矿的看法，大部分村民都认为“上级要管，咱们也没有办法，不过也该管”；矿主们则认为“上级要封就得听着，谁能对抗国家呀”。其实，从开始了解当地的矿产资源无序开采状况，到乡镇干部谈及黑恶势力横行乡村时表现出的无奈，禁不住要感叹国家权力在农村社区的无力。但是，从“封矿”会议之后立竿见影的效果来看，从广大村民对国家权力的认同来看，就可以充分体会到国家权力在乡村社会的重要地位。因此，之所以造成较为混乱的状态，不是基层政府部门管不了，而是因为种种缘由造成的不作为。
直到2004年底，当时已经过了综合治理突击月的期限，但是县里一直没有下达恢复矿山开采生产的通知，矿主和参加矿山、选厂打工的村民们都在观望。不过在此期间，实际观察到的所谓拉网式的检查，主要就是在村里见到过呼啸而过的关于非法采矿的宣传车和路边的宣传标语，据说也曾查处过一些个人非法采矿的矿点。但除了两个村基本没有开采铁矿之外，其他几个村都有开采铁矿的，并且这些矿山均没有合法的手续，但不知是因何缘故，并没有听说哪个矿山受到查封。另外，在封矿期间，“偷采”活动也时有发生，“这关键要看开矿的是什么背景”。
对矿产资源实际控制权的上收，从起初的村，到乡镇一级，再到县级，乃至下一步可能的省级，是一个利益分配格局调整的过程，而贯穿其中的非法采矿问题一直是各级政府打击的重点。其实，正是由于牵扯到方方面面的利益，个中关系错综复杂，封矿会议上的综合治理方案一直停留在文件状态，如何真正能够实现有效整治，对于当地地方政府来说无疑将是巨大的挑战。
（四）权力的经济网络
为了分析透视基于矿产资源开发过程中的权力运作，这里拟使用“权力的经济网络”来分析、总结在当地小铁矿开发过程中权力的运作系统，即如何实现权力与资源的关联。之所以称其为“权力的经济网络”主要基于以下考虑：其一，经济发展是当地的主流话语，地方政府和村级领导不惜现实存在和潜在威胁而大力“招商引资”；其二，这里的权力是指支配村庄社区内矿产资源非市场化配置运作的决定力量，业已超越了村庄的边界，作为“全面代理”也好，村干部直接。“侵占资源”也好，外部势力迅速渗透乡村社区也好，均是公共权力经济化的具体体现，“经济网络”可以有效涵盖类似的权力技术或权力运作。为了更有效地阐释“权力的经济网络”，这里将以C村的小铁矿开采为例加以分析。
C村的铁矿主要由现任村主任RSQ开采，该铁矿的发现和开采也始于2003年“非典”期间。在此之前，RSQ于2002年就建立了铁矿选厂，并承包了E村的矿山。这里主要探讨RSQ的企业家经历（或发家史）以及权力的经济交换。RSQ的父亲曾任附近某县某乡的书记，正是由于父亲的从政生涯，给RSQ创造了最初的社会关系资本。因此，在村级干部由乡里来定的改革开放的初期，RSQ一直就在村里任主要干部，并且与历届乡镇主要领导“关系”甚好。
正是由于曾经有过担任村支书的经历，具有向上联系、沟通的渠道，在乡政府鼓励发展乡镇企业的优惠政策下，RSQ于1990年到乡政府驻地开办了蛭石厂，一边积累资金，同时再利用赚来的钱来拓展和加强关系资源。据说在开办蛭石厂期间，RSQ并没有积攒多少钱，他开建蛭石厂靠的是贷款，就是利用其关系网络弄到的扶贫贷款。正是由于RSQ有“过硬”的“关系”，才使得RSQ能够“基本上在X县畅通无阻”。当然，即便通顺了“关系”，“你办什么事也得找钱”（引自RSQ语）；同时，“关系”的维系也是经济往来的结果，“挣了钱也不能他自己花”（引自某村民语），正是类似的经济联系打通了RSQ联系上层权力的通道。
说起RSQ在本村开采铁矿的事情，其实是一个非常有意思的话题，RSQ不但占有了铁矿资源，而且不少人还都“念叨他的好”。该矿点所在的地块，在1996年就承包给农户，但是“谁也犯不着挡他，就那么稀里糊涂让他开了。人家说了，矿是国家的，不是说在谁家山上就是谁的；咱自己谁也没有那个能耐开，咱没有那个本钱，也没有那个‘关系’，就是想开也开不成”（引自某村民语），结果“村集体没有任何说法”，也没有给农户以任何赔偿，而且在2003年秋季的换届选举中被村民推选为村主任。正是由于强大经济基础的有效运作，RSQ的开矿不但没有带来村民的埋怨，反而有人说他开矿以后，在山上修了道，为村民上山干农活、打草、砍柴等等带来了方便。
综观前文中的相关案例，在当地矿产资源非制度化配置、开采过程中，可以看出明显的“权力本位”，权力者在占有矿产资源、攫取经济利益上具有明显的优势。在现实层面上，这种“权力的经济网络”以经济链条将社区权力紧紧联结在一起，逐步构结成一张“总体性”的权力网，主导着当地乡村社区的矿产资源开发，这或许正是“县里想管，但迟迟拿不出方案”的注脚。
三、结论与讨论
（一）权力与支配
在当地农村社区小铁矿开发过程中，某些权力者以直接或间接控制和支配矿产资源为手段，实现自身经济利益最大化，充分体现了权力的趋利性特点。“有职就有权”，一些村庄正式权力者通过其权势地位直接占有资源、全面代理企业与村民的关系等等。权势集团不仅支配着资源的占有、利用，也控制当地主流的话语，尽管环境污染、资源破坏等问题层出不穷，但是在出于发展地方经济的需求和自身利益的考量下，相关问题难以得到真正的重视。
（二）制度与情理
笔者曾数次与许多当地人讨论“非法”或“合法”开矿的问题，但后来全面了解这一社区的小铁矿开采状况之后。就开始意识到，在当地社区来区别“非法”与“合法”的问题，好像并没有太多的现实意义，实际上“别说咱这几个村，就是整个X县，有正规手续又有几个？还不都是因为人家有‘人’、有‘关系’、有‘门子’呀”（引自某村民语）。因此，不是缺少矿产资源相关法律制度，而是缺少遵守制度的环境。
（三）权力的再生
在实行村民自治之后，村庄正式权力在来源上实现了民主化。但是，近年来在不少地方出现了“欲当村镇干部，要有经济基础”等现象。特别是在当地矿产资源开发的上升时期，权力即意味着对于资源的占有优势，意味着巨大的经济利益，于是就出现了贿选等对正式权力的争夺现象；同时，巨额的利益驱动着权力的再生。权力者活化利用各种资源，借权生财，迅速积累个人财富，然后再仰仗财富稳定和拓展自己的权力优势，实现权力再生的良性循环。“什么得人心呀？还是这钱得人心”（引自某村民语），那些“会办事”的村干部们依靠沿用传统乡绅式“慷慨解囊”，在乡村社会中既实现了个人利益最大化，又成为村民眼中的“好人”，不但可以保全其位置，有的甚至还可以被“抬进”村委会。
注释：
①关于村庄精英类型，学界对此的划分不尽相同，这里采用仝志辉、贺雪峰（2002）、吴毅（1999）等的治理精英两分法。
②在当地建立铁矿选厂一期投资至少需要80万元，对当地普通村民来说无疑是一个天文数字。