当前中国农村公共品政府供给机制的运行及完善，本文主要内容关键词为：中国农村论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
关于当前中国农村公共品的供给问题，诸多学者都从不同角度进行了探讨和研究，对有关农村公共品供给问题的认识也逐渐趋于一致（张军、何寒熙，1996；胡拓坪，2001；邓有高、王为民，2003；尚长风，2004）。自从叶兴庆（1997）提出当前农村公共品现状根于中国“自上而下”的机制以来，有关改革与完善“自上而下”体制的研究开始增多，将“自上而下”改为“自下而上”，建立需求导向的公共品供给制度逐渐成为改革的共识（刘保平、秦国民，2003；廖清成，2006；吴孔凡，2007）。
但对于什么是“自上而下”的供给机制，该机制有何特征，如何评价这种机制？理论界的关注却明显不够，樊丽明（2005）对政府供给、市场供给与自愿供给等三种机制的划分给解答上述问题提供了一种思路。本文欲从理论上对公共品政府供给的机制进行解释，总结当前“自上而下”机制的运行特征，并从机制角度探讨完善的对策建议。
二、公共品政府供给机制的理论模型
图1是笔者总结的公共品政府供给机制的理论模型，从中可以发现，公共品的政府供给机制是由一系列相互联系的环节组成，它们密切关联，前后呼应，构成一个有机的体系。
图1 公共品政府供给机制的理论模型
第一，需求发现机制。公共财政的主要任务是解决公共需求问题，作为政府活动的主要内容，公共品供给必须以公众的需求为导向。如不考虑需求状况（包括需求的规模和需求结构），则供给只是单方的主观意愿；缺少了需方的呼应与认可，即使供给数量再多、质量再好也难以形成供需之间的均衡，往往造成供给的效率低下与社会资源的巨大浪费。因此，在公共品的政府供给中，首先必须正确地识别与发现公众的公共品需求，唯有如此才能真正建立起以需求为导向的公共品政府供给机制。
第二，决策机制。公共品供给的需求发现机制最终会形成一系列公共品的需求偏好顺序，为满足公众需求，政府必须对公共品供给的数量、结构、质量等方面进行决策。公共品供给决策机制主要解决的是决策权在不同级次政府之间的配置，即由哪级政府进行决策的问题。出于供给效率的考量，决策权的划分需要统筹考虑不同级次政府的能力和优势，一般而言，由中央政府进行有关全国性公共品的供给决策可以发挥其在全国各地间平衡均等的能力，而由地方政府进行有关地方性公共品的供给决策可以发挥地方政府在信息方面的优势。除此之外，国家的政治体制、风俗传统以及不同的国情也会对公共品的供给决策权配置产生重要影响。在一个相对比较集权的国家，即使是一些地方性公共品，如果普遍面临供给缺口，由中央政府集中决策反而可能比由各地方政府分散决策更为有效。
第三，资金筹集与使用机制。根据事权与财力相对应的原则，要保证公共品的有效供给，必须有足够的财力做支撑。因此，一旦公共品的供给决策形成，则资金的筹集就成为保证供给的重要条件。公共品供给的资金筹集机制与决策机制有关，但并不完全一致。对于由中央政府决策供给的全国性公共品，其资金主要来自于全国范围内公众缴纳的税收，决策主体与资金筹集主体是一致的；但地方公共品的决策主体与资金筹集主体并不完全一致，对地方政府来说，在现有税收不能完全满足公共品支出的情况下，还必须要有来自上级政府或其他政府的转移支付，以保证公共品的有效供给。
资金的使用机制与需求偏好发现机制密切相关，就是按照需求发现机制所形成的公共品偏好顺序，在现有财力一定的情况下，根据先急后缓、先主后次的原则安排政府支出的过程。
第四，绩效评价与监督机制。公共财政的公共属性要求公共品的供给活动和供给过程必须接受广泛的监督。一方面，广泛的监督要求公共品供给的全过程纳入监督范围，即从公共品供给的决策到资金的筹集、使用以至公共品供给的结果都必须接受监督；另一方面，广泛的监督还意味着监督的主体来自方方面面，既有来自政府部门的内部监督，也有来自公众和新闻媒体等外部力量的监督，还有来自社会中介机构的第三方监督。
实现监督的主要形式就是对公共品的供给进行绩效评价。在政府理性的前提下，绩效评价机制是政府行动的激励因素，因此，要保证政府行动与公众需求的一致，实现激励相容，必须制定科学合理的绩效评价机制。
对公共品供给的绩效评价与监督并不意味着政府供给的结束，当绩效评价结果不能令人满意时，还要求必须对公共品供给过程进行反思，找出不足的环节，进行修正，从而开始新一轮的公共品供给过程。
第五，信息反馈机制。上述诸环节的有效发挥离不开信息反馈机制的重要作用，信息反馈机制可以及时收集有关公共品需求、决策、资金筹集、使用、供给效果等各方面的信息，并将信息传递给相关部门，从而保证整个公共品政府链条的有序运转。信息反馈机制不仅要求在技术上确立收集、传递信息的现代技术手段，而且还要求在制度上必须建立起畅通的信息收集与传递通道，使信息能在各个环节被收集并能被传递到各部门。
三、当前中国农村公共品政府供给机制的特征
（一）地方公共品有效供给的“自下而上”机制
在多级政府国家中，地方公共品的供给决策权一般或通过宪法授权，或通过地方自治法规的形式配置给地方政府，这样，地方基层政府可以充分发挥获取社会公众需求信息的优势，及时决策并决定资金的筹集与使用。公众可以通过“用脚投票”的形式及时表达其对政府供给的评价。这种“自下而上”的机制保证了地方公共品的有效供给。
（二）中国“自上而下”机制运行的特征
改善农村公共品供给是解决“三农”问题的重要手段之一，在目前农村市场经济初步发展、融资制度尚未完全成熟、农民平均收入水平不高的情况下，政府始终是农村公共品供给的主导力量。与西方国家的“自下而上”机制不同，作为一个拥有世界上独一无二的五级政府构架的国家，中国的农村公共品政府供给机制表现出“自上而下”的特征（见图2）。
图2 中国“自上而下”的农村公共品政府供给机制
从中不难发现，这种“自上而下”的农村公共品供给机制运行表现出如下特征：
1.层层向上传递汇总信息的农村公共品需求发现机制。与“自下而上”体制中居民直接向政府表达有关公共品的需求机制不同，有关农村公共品的需求信息往往是由基层政府收集整理，并层层向上传递汇总，甚至直接汇总到中央政府。因此，在“自上而下”的农村公共品体制中，农村公共品的需求发现机制是存在的，但是具体的运行不仅依靠农民向基层政府的反映，更依靠政府内部的多层级传递，其特点是信息传递环节多、链条长、失真可能性加大。
2.高度集中的公共品决策机制。在“自下而上”的体制中，有关基层地方公共品的供给决策一般都是由基层政府直接决策。但在“自上而下”的体制中，有关农村公共品的供给决策顺序与需求发现完全相反，往往都是由上级政府，甚至是由中央政府决策，然后通过各级政府向下传达，直至最基层政府，农民最接近的最基层政府往往很难独立进行有关农村公共品的供给决策，只是负责执行上级政府的决策。其特点是保证了决策的统一性和权威性，比多层决策效率高，但难以顾及各地公共品需求的具体差异，因而更适合于农村基本公共品的供给决策。
3.层层下拨的公共品供给资金保障机制。与公共品供给决策同时传递的还包括有关农村公共品供给资金的下拨指令。在当前的地方财政体制中，基层政府由于农村税费改革而普遍面临财政运行的困境，很多地方政府甚至连维持运转都依靠上级政府的转移支付，如再要基层政府完全承担相关农村公共品的供给任务，则财力不足与事权压力过大的矛盾势必更加突出。因此，“自上而下”体制必须在供给决策向下传递的同时给基层政府以相应的转移支付。而且，出于激励地方政府积极性的考虑，许多农村公共品的供给决策还要求在中央财政资金层层下拨的过程中，相关中间层次政府（主要是省级政府）以及基层政府再施以相应的资金配套，以保证农村公共品供给任务的顺利完成。
4.层层向上的公共品供给绩效评价机制。为考核农村公共品的供给效果，“自上而下”的体制还设立了层层向上的农村公共品供给绩效评价机制。该机制同农村公共品的需求发现机制一样，通过政府部门内部层层向上传递汇总。这种绩效评价机制在保证了政府体系内部行动目标一致性的同时，也暗含了政府行动与农民需求不一致的风险。
5.政府体系内部的信息反馈机制。从图2可以发现，当前“自上而下”体制中有关信息的反馈主要集中在政府体系内部，对向政府体系以外的社会公众以及社会中介机构的信息反馈渠道尚不完善，全社会监督的机制尚未形成。
（三）中国“自上而下”机制的评价
综上所述，当前我国在农村公共品供给上，多级政府以较高成本集中农民需求偏好——形成和传输决策指令、资金下拨——基层政府执行——获取执行绩效信息反馈——修正决策，由此形成了多环节的较长的程序链。这种相对更为集权的农村公共品供给体制安排是否具有合理性？运行是否有效？对此众说纷纭，莫衷一是。
笔者认为，如果仅就农村公共品供给而言，从经济学的角度分析，这种集中型制度安排是否具有合理性的标准应该有二：一是符合效果标准，政府决策和执行结果与农民真实需求相吻合；二是符合效率标准，集中决策、基层执行的净收益大于分散决策并执行的净收益，这两条标准最终归结为符合农民的根本利益要求。在下述条件下，集中型制度安排具有合理性：第一，公共品需求的地区差异较小；第二，农民对公共品的偏好显示及信息在农民与政府、各级政府间的传递是无障碍、无扭曲的，政府获取的决策信息是充分的；第三，决策的高层政府是充分理性的；第四，各级政府无条件地执行决策，且高效迅捷。而分散型制度安排在下述条件下是合理的：第一，公共品需求的地区偏好有明显差异；第二，农民显示偏好和基层政府获取信息是无扭曲、充分、及时的；第三，地方政府尤其是基层政府是充分理性的；第四，地方政府执行决策规范高效。
成熟的市场经济国家大多选择后一种模式，这是因为他们具备分散型的条件，主要由地方政府供给农村公共品更符合农民的偏好，而且效率更高。但在现阶段的中国却不然。
首先，中国目前农村公共品的整体供给水平十分落后，众多全国一致性、普遍性消费的基本公共品，如基础教育、基本医疗、基础设施等还存在巨大的需求缺口。这些基本国情实际上否定了分权供给的可能性，因为如果此时各地采用“自下而上”的供给模式，则不仅不能实现基本公共品和基本公共服务的全国均等化，而且还会造成新的地区之间公共品供给的不平等，同时也极易造成各地的重复建设与资源浪费。
其次，农村公共品供给不是孤立的问题，而是与财政体制和其他管理体制密切联系的。经过了近三十年的改革开放，各级政府均已成为利益主体。但中国现阶段尚不具备分散体制合理性的必要条件，各级政府并非充分理性，或者是在各种条件约束下局部理性但在宏观上不理性，政府执行决策往往有所扭曲，甚至变通无度，置区域利益于总体利益之上，置自身利益于公众利益之上，以往农村政策外税费负担沉重、干群关系紧张甚至恶性事件发生、地区经济结构趋同等等，即是典型表现。于是，中央与地方的经济关系几经调整，从财政包干的分权体制到适当集中的分税制，又调整到进一步集中的分税制。与之相联系，中央和省级政府选择了相对集中型农村公共品供给模式，以较多的有条件转移支付牵动地方各级政府资金配套，分步骤按项目地推进农村公共品供给的改善，并以加强审计监督予以保障。应该说，这是对以往分散型体制的一种矫枉或否定，对于遏制各行其是、真正利民惠民起到了良好的作用。
再次，从实际供给效果来看，近几年上级政府决策的义务教育达标、卫生院达标、村村通柏油路、村村通自来水、村村通有线电视、土地整理等等，切中中国现阶段农村发展、农民致富要害，与农民需求的契合度较高，并能得到农民的正面评价。这一点可从课题组入户调查的数据中得到印证。对山东、江苏和河北3省53个村庄245个农户的调查表明，当前农民最满意的农村公共服务依次是公共卫生防疫和新型农村合作医疗，农村基础设施和农村义务教育，对其满意度分别为35.47％，19.23％和15.81％。①
尽管这种“自上而下”的机制客观上发挥了积极的作用，但笔者并不认同应继续坚持这种机制。当前农村公共品供给过程中普遍存在的“重供给、轻需求；重数量、轻质量；重投入、轻效果；重短期、轻长期；重硬品、轻软品”等问题，无不根源于“自上而下”的供给机制，因此，要改善农村公共品供给，必须改革和完善现有的农村公共品政府供给机制。
四、中国农村公共品政府供给机制的改革与完善
（一）完善农村公共品的需求发现机制
首先，建立畅通的农村公共品需求表达通道。这是能否准确发现、识别农村公共品需求的基础和关键。目前，农民对农村公共品的需求表达主要有正式与非正式两种途径。正式途径就是农民直接向村集体或基层政府表达其对农村公共品的需求偏好，在正式途径效果不佳或未被采纳之后往往再通过非正式的途径，即通过向专家学者和新闻媒体倾诉，甚至通过越级上访等形式来表达他们的需求偏好。但总体来说，由于知识结构、信息掌握、认知水平以及集体行动与个人收益不对称等方面原因，农民的需求表达意识还不强烈，正式与非正式表达途径中的诸多问题与困难也往往增加了农民需求表达的成本，影响了进一步表达需求的意愿。因此，一方面应提高农民的自主意识，特别是要加强农民代表在农村公共品需求偏好表达上的重要作用，使农村公共品的真实需求能够从正式途径中得到准确、完整、及时的表达；另一方面应完善整顿现有的正式与非正式表达途径，加强政府部门、专家学者和新闻媒体对农村公共品需求表达的关注力度，降低农村公共品需求表达的成本，提高需求表达的效率。
其次，建立农村公共品的需求偏好甄别机制。需要注意的是，注重对农民需求偏好的表达和发现并不意味着完全根据农民的需求进行供给，由于单个农民对农村公共品的需求偏好往往掺杂一些非公共利益因素，因此，在农村公共品的需求偏好通过正式与非正式途径表达以后，政府的主要职责就是要通过实地调查、专题访问、个别访谈等途径对已经表达的农村公共品需求偏好进行甄别，主要是识别农民的真实需求，剔除夸大的或不真实的需求。只有真实的农村公共品需求才能成为政府下一步进行供给决策的依据，也只有这样才能实现农村公共品供需的均衡。
最后，建立科学合理的农村公共品偏好汇总机制。由于农村公共品供给是一个集体选择行为，因此，在甄别出真实的农村公共品需求之后，必须对总体的农村公共品需求偏好进行汇总。由于不同农民对不同的农村公共品有不同需求，而且即使对同一种农村公共品也往往会有不同的偏好强度，因此，农村公共品的需求偏好汇总实际上就是根据当地的经济社会发展水平，分别针对不同类型的农村公共品需求以及同类农村公共品不同强度的偏好赋予不同的权重，将其加总后得出农村公共品需求轻重缓急的顺序，而这个顺序正是政府进行农村公共品供给决策的最终依据。
（二）改革完善农村公共品的供给决策机制
当前这种“自上而下”体制的有效性是建立在严格限定条件之上的，也只是一种暂时的有效。可以预见，随着全国各地区基本公共品和基本公共服务均等化供给任务的完成，农民对农村公共品需求的差异性会日益显现，届时，继续采用“自上而下”的集权决策势必会在某些公共品的供给上造成无效的局面。因此，笔者建议，随着基本公共品和基本公共服务均等化任务的完成，应适时改变农村公共品的供给决策方式，适当减少“自上而下”决策供给农村公共品的比重，逐步改为“自下而上”供给决策方式，以切实保证符合当地农民差异性需求的农村公共品的有效供给。
（三）改革完善农村公共品供给的资金筹集与使用机制
农村公共品供给的资金筹集机制与供给决策机制是一致的，在当前“自上而下”的供给决策机制下，农村公共品的资金筹集也呈现出典型的“自上而下”的特征，这种特征也与近几年我国财政体制的改革直接相关。在财力逐渐上收、事权逐级下放的过程中，基层政府不可避免地面临事权压力大与财力不足的矛盾，因此，要完成农村公共品的供给任务，“自上而下”层层下拨和配备配套资金就成为必然的选择。
上文已经分析过，在基本公共品和公共服务均等化供给的任务在全国完成以后，农民对农村公共品需求的差异性会逐渐突出，此时要适时改变农村公共品的供给决策机制，实现由“自上而下”到“自下而上”的转变。为适应供给决策机制的变化趋势，农村公共品的资金筹集机制也要发生变化，而其变化的核心就是要改变政府间的财政分配关系。具体来说，其一是改革地方税体系，增大地方政府的自有财力。由于各地区的需求差异悬殊，再由中央政府“自上而下”地进行决策并进行资金下拨的指令安排已经不再有效，相反，地方基层政府要充分发挥其贴近农民的优势，进行自主决策，供给有差异需求的农村公共品，而保证地方政府自主决策的一个关键就是要有自有财力作保证。因此，下一步应改革现有的地方税体系，确立各级地方政府的主体税种，保证地方政府拥有独立稳定的财政收入来源。其二是改革转移支付制度。地方税体系改革的一个直接结果是很可能会导致不同地区因税基差异而带来的财力差异，因此，下一步应以财力均等化为目标，改革现有的转移支付制度，尽可能减少专项转移支付的比重，而增大一般性转移支付力度，保证地方政府的有效运转。
农村公共品供给资金的使用机制主要涉及资金在不同公共品项目上的配置和安排，其取决于农村公共品的需求状况，即根据农民对农村公共品需求显示最终汇总形成的偏好顺序和偏好结构直接决定了其供给资金在不同公共品项目上的使用顺序与使用重点。
（四）改革完善农村公共品供给的绩效评价与监督机制
第一，改革农村公共品供给绩效评价的主体，实现由一元评价转向多元评价。传统的绩效评价主要来自上级政府，从而容易形成对上负责的路径依赖。要真正解决这种问题，必须改变评价的主体来源，即不仅由上级政府进行考察评价，还要由农民及其他受众作为主要方面进行评价，从而将农民的满意度纳入考察评价之中。同时，还应积极引入第三方评价，由于没有利益倾向的影响，以社会中介组织（各种事务所）、新闻媒体、科研机构等为代表的第三方，其对农村公共品供给绩效的评价要更为客观和公正。因此，多元评价不仅可以得到有关农村公共品供给绩效的全部真实信息，而且还有助于实现公共品供给主体对上负责与对下负责的结合。
第二，改革农村公共品供给绩效评价的内容，实现由简单评价转向以效益、效果、效率（3E）评价为主的综合评价。传统的绩效评价只侧重对于供给结果的简单考核，注重考察供给的数量指标，这种考核方式容易导致地方政府的“数字冲动”，即只注重增加农村公共品供给的数量，而忽视农村公共品供给之后的使用及消费情况，因此，必须改革绩效评价的内容，在注重数量考核的同时，更为强调农村公共品供给的效益、效果、效率评价。
第三，延长评价链条，实现事前、事中和事后监督的全过程评价与监督。传统的对农村公共品供给的监督机制过于强调对资金运用结果的评价，而忽视了对资金运作之前的预算以及运作过程的监督，从而容易忽略或看不到农村公共品供给过程中的问题，因此，下一步应扩大延长评价的链条，将整个资金运作过程纳入评价之中，实现从事前预算、事中运作以及事后决算的全过程评价。
第四，建立完善农村公共品供给绩效评价的责任机制，实现绩效评价的正向激励作用。农村公共品供给绩效评价的一个重要作用在于激励地方政府的行为，但在目前绩效评价的责任机制尚未完善的情况下，这种正向的激励作用还未充分显现。因此，要通过建立完善的绩效评价责任机制，使绩效评价的结果能够真正激励地方政府去供给符合农民切实需要的农村公共品，实现激励目标与地方政府行动目标的相容。
（五）改革完善农村公共品供给的信息反馈机制
随着现代科学技术的发展，信息反馈机制的技术障碍已经基本消除。因此，下一步要逐渐改革影响信息反馈与传递的制度障碍，消除政府体系内部以及政府与公众之间的信息传递障碍，建立起公开透明的信息反馈与传递通道，将有关农村公共品供给的各种信息及时通过各种途径传达给公众，以保证公众的知情权，将农村公共品供给的整个过程纳入公众的监督视野中，实现全社会的监督。
注释：
① 樊丽明、解垩、石绍宾《基于农户视角的农村公共品供需均衡研究》，《当代经济科学》2008年第5期。