对我国高等教育入学机会分配的历史回顾——基于对1949年以来普通高校招生政策文本的分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,普通高校论文,分配论文,文本论文,招生政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647.32文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2007)02-0059-07
在中国，高等教育入学机会(尤其是进入精英高等院校的机会)历来是一种相当稀缺的资源。由于这一资源的有限性，并且由于它的分配将直接关系到个人向上流动的可能性以及将来其在社会阶层中的处境，因此，通过一种什么样的模式分配教育机会就显得非常重要，而围绕这种独特资源的分配或获得的状况，将成为衡量中国高等教育公平乃至社会公平问题的重要标准。
我国高等教育入学机会的分配与国家的高校招生政策密切相关。按照戴维·伊斯顿的观点，任何政策与法律在本质上都是对社会利益进行权威的分配。建国以来，我国高校招生政策历经变迁，依据分配教育机会的不同标准，大致经历了三个阶段：新中国成立初期；教育“革命”时期(包括文革时期)；改革开放后。① 在不同时期，机会的供给主体、机会的分配标准、机会的分配方式，以及机会向谁开放、为谁所享有等方面存在很大差异，形成了对教育机会分配的不同模式。
一、“身份”与“能力”——新中国成立初期的高校招生政策
新中国成立后，于1950年恢复和重建了高校招生制度。高校招生制度的建立是为了有计划地选择和培养服务于国家建设的专门人才和干部。1950年召开的第一次全国高等教育会议提出，高等教育必须“培养具有高度文化水平的、掌握现代科学和技术成就的……高级的国家建设人才。”[1] 1952年院校调整的指导思想非常明确，高等教育应为建设事业服务，要以培养工业建设人才和师资为重点。[2-3] 这就决定了在新中国建立初期，高校的主要任务是培养服务于国家经济建设的“精英”，尤其是技术精英。然而，作为一个新生的以工农联盟为基础的政权，它在教育上延续了老解放区的教育方针，具有很强的革命意识和平民意识，十分强调教育面向大众，尤其是向工农开放。这就使得建国初期的高校招生政策面临着选择“精英”与面向“大众”的双重使命。
20世纪50年代的高校招生中采取了一系列的措施以确保工农大众进入高等院校。在《教育部关于高等学校1950年度暑期招考新生的规定》中，对录取标准作出了特别的规定：“有三年以上工龄的产业工人；参加工作三年以上的革命干部及革命军人；兄弟民族学生；华侨学生，考试成绩虽差，得从宽录取。”此后又陆续通过对工农干部和革命军人、产业工人采取优先录取、降低分数线、免考外语等方式扩大其进入高等院校的机会。工农速成中学的成立是当时扩大工农干部及其子弟进入高等院校的重要举措。作为一项政治任务，工农速成中学的学生一般可以直接进入高等院校。根据统计资料，1953年第一批毕业的1680人中，有1622人升入高等院校。[4] 通过一系列的举措，高等院校中工农成分的大学生所占的比例逐年上升，由1952年的27.39％上升到1957年的36.42％，1958年的55.28％。[5] 472
然而，就高等教育入学机会的分配而言，新中国成立初期的高校招生政策在价值选择上偏向于建立一种“精英”选拔机制，考试成为选拔精英的主要方式。工农干部作为一种身份，虽然可以通过工农速成中学直接进入高等学校，但是，在形式上还是要参加考试，并没有在根本上否定考试的选拔功能。随着“一五计划”的实施和对苏联模式的学习，这一精英选拔机制不断得到强化。在高校招生政策中，对学业能力的要求越来越高，工农干部的身份优势变得非常有限。高校统一招生考试制度的建立，工农速成中学的撤消可以看作是这一机制运作的两个结果。
我国于1952年建立了全国高等教育统一招生考试制度。通过实行统一计划，统一组织领导，统一报考和统一录取调配方式，动员和扩大报名人数，提高选拔比例，从而达到有重点、较全面地完成招生任务的目的。从1952年至1956年，参加高考的人数由5.7万增加到35万，录取人数从5.1万增加到17万，但是录取比例却从91.4％降到50.5％。[5]
工农速成中学的撤消可以看作是国家在招生政策选择上偏向“精英”选拔机制的另一个典型结果。政务院1950年发布的《关于举办工农速成中学和工农干部文化补习学校的指示》指出，工农速成中学成立的初衷在于培养具有高度政治觉悟和一定文化科学知识的工农干部，作为建设新中国的骨干力量。[4] 因此，它的成立具有很强的政治性，但是，从一开始，工农速成中学就不是面向一般的工农大众，而是面向其中的优秀分子，如工农干部、劳动模范、军事干部和军人。根据1953年统计资料，工农速成中学在校学生28000余名，其中工农干部占56.3％，产业工人占25.5％，军人占18.2％。在全国工农速成中学中，劳动模范和先进工作者共有1572人。[4] 即使如此，由于工农速成中学与培养技术精英的目标相悖，② [5] 341955年便停止招生。
新中国成立初期，在“服务于国家建设，向工农开门”的教育方针指导下，我国的高等教育事业有了很大的发展。高等院校由建国初的205所发展为1957年的229所，在校生人数由11.7万，增长到44.1万人，在校学生数从1949年到1957年共计增长254.6％，平均每年增长19.4％。[5] 294教育规模的不断扩大，极大地扩大了高等教育的入学机会，特别是工农干部在高等教育在校生中的比例不断提高。但是在服务于经济建设的方针指导下，高等教育事实上成为培养技术精英和政治精英的机构。在教育机会的分配上，侧重于建立一种通过考试选拔精英的模式。尽管高等教育的机会向各个阶层、各个群体开放，但是享有高等教育机会仍然是少数人的“特权”，普通大众在事实上并没有享有这样的机会。另外，由于高等教育在新中国成立初期基础薄弱，发展极其不均衡，各地高等教育入学机会存在很大差异。1952年统一招生考试制度的建立虽然能够统一调配生源，但是历史原因导致的区域差异、城乡差异以及阶层差异，导致高等教育机会的分配极度不均衡。
二、“出身”与“表现”——教育“革命”时期(包括“文革”时期)的高校招生政策
新中国成立初期，高校招生政策在面向工农和选拔精英之间一直存在尖锐的冲突，毛泽东强烈批判这种正规化、以升学为导向的教育，并在1958年和1966年两度发起“教育革命”加以冲击。1957年，毛泽东在召开全国宣传工作会议期间，批评了教育中的“三脱离”(与政治、与生产、与工农脱离)现象。1958年，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》发表，指出建国九年来，教育工作曾经犯过脱离劳动、脱离实际，并且在一定程度上忽视政治、忽视党的领导的错误，今后，党的教育方针是教育为无产阶级政治服务，培养一支又红又专的工人阶级知识分子队伍。对政治的强调，直接导致在高校招生政策中的政治挂帅。过去依靠学科成绩高低依次录取的政策受到了批判，而政治出身和政治表现则成为分配高等教育机会的重要标准。《教育部关于高等学校1958年招考新生的规定》指出，高等学校录取新生的原则是：“在保证政治质量的前提下，结合学业、健康条件，选择录取质量较好的新生入学。”对政治质量强调的直接举措是对考生实行政治审查和对工农成分的学生实行保送入学制度。
对学生进行政治审查开始于1953年，但是到1958年得到了强化。由于反右斗争的扩大化，以及在教育领域不断强化阶级斗争，“非劳动阶级”接受高等教育的机会几乎被剥夺。在文革中，血统论甚嚣尘上，使得这一问题变得更加突出。对政治质量强调的另一个方面是对工农速成中学毕业生、工人、农民、工农干部和老干部实行保送入学制度。通过这一系列的措施，考试成绩作为进入高等院校的选拔标准被弱化，而政治出身和政治表现在高等教育的机会分配中的作用得到了强化(见表1和表2)。
从表1可以看出，剥削阶级家庭出身的子弟逐步被剥夺了接受高等教育的机会，到1964年，剥削阶级家庭出身的子弟在录取新生中所占的比例降到了5.32％，而工农家庭及本人工农成分的在历年录取新生中的比例则逐年上升，到1964年上升到了70.10％。
从表2可以看出，除了个人的家庭出身之外，个人的政治表现也是影响到其能否接受高等教育的重要因素。与非党团员相比较，党团员接受高等教育的机会相对而言要容易一些。此外，由于政治出身的缘由，每年有近1/3的学生不能进入绝密专业和机密专业学习。在重视工业建设，尤其是国防建设的年代，这些“热门”专业将直接关系到人们在未来社会中的境遇。但对于“非劳动阶级”子女而言，这些专业并不是他们能够企及的。
自1958年以来，在高校招生政策中，政治出身和政治表现被突出强调，但是并没有从根本上取消把考试成绩作为获取高等教育机会的标准。由于学业成绩仍然作为进入高等学校的标准之一，高等教育入学机会在向工农子弟和党团员开放的情况下，仍然为“非劳动阶级”的子女进入高等院校留下了一条狭窄的缝隙。但是，随着文化大革命的开展，以学业成绩作为选拔标准的高校招生政策受到了攻击。高考被看作是“分数挂帅”，是产生修正主义的祸根，把优秀的工人、贫下中农、革命干部、革命军人和革命烈士的子女，排斥在学校大门之外，迫切地要求把它扔入了历史的垃圾堆里去。[6] 1966年，高校招生制度被停止。高考制度的取消意味着以学业成绩作为分配高等教育机会的相对客观的标准被彻底废除，意味着一种相对公平的竞争制度遭到了破坏，标志着政治出身和政治表现在高等教育机会分配中占有首要地位。
1970年，北京大学和清华大学的招生(试点)工作，采取群众推荐、领导批准和学校复审相结合的办法招收工农兵学员。此后，“自愿报名、群众推荐、领导批准、学校复审”成为“文革”时期分配高等教育机会的基本制度。实行这一制度的本意是使高等学校的大门破除学业成绩的障碍，向工农完全敞开。但是，这一制度的突出特点是强调政治挂帅。在强调阶级斗争的环境下，通过特殊的身份标签剥夺了一部分人获得高等教育入学的机会。另外，由于把高等教育机会的分配权由国家和学校下放到个人手中，并且由于缺少统一、客观的选拔标准，这样就为滥用职权提供了便利。在文革期间，滥用职权谋取高等教育入学机会的事件就时有发生。为此中共中央还专门发出《关于杜绝高等学校招生工作中“走后门”现象的通知》[5] 646。“文革”期间，为追求结果的平等而通过革命的方式，以不公正、不平等的方式而追求不可能的结果的平等，只能造成更大的不平等与不公平。[7]
三、“能力”与“实力”——改革开放后的高校招生政策
“文革”结束后，为了恢复和发展经济，我国于1977年恢复了统一招生考试制度。高考制度的恢复打破了不合理、不平等分配高等教育机会的现象。分数—能力作为一种客观的标准，取代了强制性的政治出身和政治表现成为分配高等教育入学机会的重要依据。③ 加之，在改革开放初期实行人民助学金制度，使得对机会的分配摆脱了来自个人经济条件和政治方面的制约。把获得高等教育的入学机会建立在依据个人的成绩和努力程度上，在一定程度上扩大了不同阶级、阶层进入高等院校的可能。但是以分数—能力作为分配高等教育入学机会的标准必然使得在文化资本的积累方面处于弱势的群体在获得高等教育机会方面处于不利地位。这是因为，个人的知识和能力不仅取决于个人的意愿和努力程度，而且还受制于其所处的社会条件、家庭背景等外在因素，甚至个人的意愿与努力程度本身也受这种外在因素的制约(见图1)。
从图1可以看出，在以分数—能力作为分配高等教育机会的标准后，工农子弟在高等院校总的比例急剧回落。以北京大学为例，从1977年到1980年，工农子弟在北京大学就读的比例远远低于干部军人子弟。如果考虑到全国人口构成比例，这样的差异就更加显著。
农村学生接受高等教育机会是衡量高等教育机会城乡分配差异的一个重要指标。据2000年第5次人口普查数据表明，城市本科生是农村的281倍。清华大学、北京大学、北京师范大学等国家重点大学，自20世纪90年代以来，农村学生的比例呈下降趋势：清华大学在2000年是17.6％，比1990年下降了4.1个百分点；北京大学在1999年是16.3％，比1991年下降了2.5个百分点；北京师范大学在2002年是22.3％，比1990年下降了5.7个百分点。而唐山学院、华北煤炭学院等非重点大学，2002年农村学生的比例高达63.3％，高出2001年7.9个百分点。[8]
需要进一步指出的是，现行的统一高考制度，仅仅具备了形式上的公平——分数面前人人平等，但实际录取学生采取的是分省定额、划线录取的办法，各地录取定额并非按考生数量平均分配，而是按各地高教资源的状况，以及优先照顾城市考生的准则。因此，出现各地之间录取率、录取分数线存在极大差异。例如1997年高校在校生较多的前10个省市，占全国高校在校生总数的53.6％，中间的11个省占35.2％，后10个省、市、自治区仅占11.2％。[9] 与此相关的现状是中央部属院校招生的本地化倾向。2006年，同济大学、上海交大、复旦大学在上海市的招生比例分别是40.7％、44.2％、49.7％；南开大学和天津大学在天津的招生比例分别是23.3％、27.1％；浙江大学在江苏的招生比例为47.1％；山东大学在山东的招生比例为54.6％。④ 这种基于教育资源分布状况，采取“倾斜的高考分数线”的教育机会分配方式，加剧了地区和城乡之间原已存在的教育不平等。
当前的高校招生政策在延续了以分数—能力作为高等教育机会分配标准基本方式后，还具有三个基本的特征：
其一，通过扩招不断扩大高等教育入学机会。到目前，我国高等教育的毛入学率已经达到21％，在校生人数达到2300万人。[10] 但就高等教育的机会分配上，已有多项实证研究表明(杨东平，2006；张衡，王云兰，2006；谢作栩、王伟宜，2006；刘精明，2005；卢乃桂，许庆豫，2001；张德祥，2000)，中国社会阶层地位与子女高等教育机会成正比，这不仅体现在获得高等教育机会方面，而且体现在获得什么样的高等教育机会方面(见图2)。
图2表明教师、工人和公务员等家庭职业背景的学生，就读部属院校的机会要远远高于就读专科院校的机会，而农民子弟就读专科院校却是就读部属院校的两倍。
其二，实行教育成本分担机制。成本分担机制的实行使得我国高等教育机会分配标准由依据分数—能力转变为依据能力和经济实力。按照谁受益，谁付费的原则，高等教育实行成本分担机制并不存在多大争议，存在争议之处在于成本分担机制是如何影响到高等教育的入学机会分配的。
自1996年始，中国高等教育开始全面实行教育成本分担制度，高等教育经费投入由政府财政单一化负担转向社会各方多元化分担的新格局。根据1996-2003年的统计数据，在中国高等教育经费结构中，国家财政性教育经费的比例从1996年的78.56％降到2003年的46.80％，学费和杂费的比例从15.06％提高为29.29％。从分担比例结构来看，现行高等教育成本分担体系中社会分担能力太弱，社会团体和公民办学经费、社会捐资和集资办学经费占高等教育经费的比例都低于5％，大大低于西方发达国家的水平。由于社会分担能力不足，国家财政与个人分担的份额压力越来越大(见图3)。
从国际经验看，学费所占高等教育成本大约都在20％左右，如：美国1994-1995学年，美国公立高校学费占经常性成本的比例为18％，私立高校学费占经常性成本的比例为42％；新加坡公立高校学费占经常性成本的比例为20％，香港为18％，澳大利亚为20％，印度为18％，印度尼西亚为11％[11-13]。相比之下，高校收费政策实施以来，我国高等教育的私人成本分担比例较高。高校学费的上涨给高校学生及其家庭都带来了较大的经济压力，城乡不同来源家庭高等教育支出负担率的差异很大(见表3)。
表3 1990-1999年城镇与农村居民对高等教育学费的经济承受能力
年份 全国普通高 城镇居民人均 学费占城镇居 农村居民 学费占农村居民
校平均学费
可支配收入
民可支配收入 人均年纯 人均年纯收入的
(元) (元) 的比例 收入(元)
比例
1996 2000 4839 41％1926 251％
1997 2000 5160 39％2090 247％
1998 3500 5425 65％2162 251％
1999 3200 5854 55％2210 265％
资料来源：康宁，“论教育决策与制度创新：以’99高校扩招政策为案例的研究”载袁振国 主编《中国教育政策评论》，教育科学出版社，2000：9-36；《中国统计年鉴》1997-2001年。
由前述可知，以能力—实力(分数和个人经济承受能力)作为分配高等教育机会的标准时，不利群体获得高等教育，尤其是进入精英型高等院校的机会变得非常艰难。
其三，高校在招生录取中的自主权不断扩大。随着高等教育管理体制的变革，高等学校的办学自主权在不断扩大。1985年，《中国中央关于教育体制改革的决定》规定，“要扩大高等学校的办学自主权，在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生。”1999年，《高等教育法》第四章第32条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”高校在招生录取中自主权的扩大有利于学校根据自身的特点“择优录取”适合自己的学生。但是由于对学校的招生自主权缺乏有效的制度制约，出现了以钱换分、以分卖钱的现象。招收保送生、特长生成为钱分交易、权学交易的重灾区。当教育机会分配标准受到权力和金钱的掣肘时，将严重影响教育机会分配上的公平性。
标准决定着资源的分配方式，决定着不同群体的处境。总体而言，在新中国成立初期，由于主要采取精英选拔方式，工农干部，成绩优异者在高等教育的机会分配中占有优势。而在以政治出身和政治表现作为选拔标准的教育“革命”时期，学业成绩优异但“出身”和“表现”不好者则处于弱势地位。改革开放后，重新确立了以分数—能力为标准的精英选拔机制。能力优异者在获得高等教育机会方面重新占有优势，随着高校扩招和实行成本分担机制后，经济实力成为影响高等教育机会分配的一个重要因素。
事实上，资源总是有限的，由于地缘优势，或者是凭借权力，亦或是借助知识，总有些群体在资源的分配中占有优势。相反，那些远离资源、无权力可依，无能力可争的群体，总是在资源的分配中处于劣势。并且，这种优劣势群体总是处于一个常态当中。我国高等教育入学机会分配模式的演变过程正呈现了这一图景。如何打破这一常态，实现某种程度的均衡。本文赞同世界银行在《2006年发展报告：公平与效率》中所提出的两个基本原则：公平的机会和避免绝对的剥夺。就高等教育入学机会而言，它事实上涉及到两个问题，其一，是否有接受高等教育的机会。其二，具有接受什么样高等教育的机会。对第一个问题而言，相对而言是一个“量的概念”。在高等教育大众化阶段，各国解决高等教育入学机会的方式无不是在原有的传统的高等教育系统中通过扩展新的高等教育机构类型来实现。但对于第二个问题，却是一个“质”方面的问题。对这一问题的回答比较复杂，本文认为，以下几个问题是必须考虑的：
其一，确保获得基本高等教育入学的机会，即对基本机会的保障。使那些基于能力(成绩)而赢得机会的人，能够毫无阻碍地获得接受高等教育的机会。其二，享有进入不同类型高等院校的机会，即享有选择的机会。高等教育是一个多层次、多类型的系统。这些院校正式的或非正式的在地位和声誉、在财富和和权力以及各种各样的影响方面分成等级。政策的选择应该是给予个体进行多次选择的机会，在不同层次和类型高等教育系统之间构架起可以互相沟通的“立交桥”。其三，高等学校入学机会的分配标准应该由学校自主确定，使得每个高等学校在机会分配上对每个学生都是一致的，不能以“国家标准”代替高等学校所确立的标准。国家的作用在于对入学机会进行保障、监督和调节，维护规则公平以及通过立法和拨款手段维护不利群体接受高等教育的机会。
同时，为了保障高等教育的入学机会，政府的作用还在于要均衡区域和城乡的教育资源。均衡教育资源不仅体现在空间上对不同区域和城乡之间的资源进行合理分布，而且还体现在各个阶层和地区享有平等获得资源的机会。此外，政府要大力发展基础教育，尤其是落后地区和农村的基础教育。在一定程度上，高等教育入学机会不均衡是基础教育机会不均衡的延伸。
注释：
①本文对三个时期的划分依据历史的发展路径和教育机会的分配标准，把新中国成立初期大约限定于1949年到1958年；1958年教育“大跃进”与“文革”时期的分配标准类似，因此在行文中把这一阶段的高校招生政策就放在“文革”时期进行分析。
②《1953年全国高等学校招生委员会关于今年高等学校统一招生发榜后从人民来信、来访中发现的问题及处理过的报告》中指出，由于片面强调照顾工农入学，将某些考试成绩不够录取标准的工农速成中学毕业生和在职干部，勉强分配入报考人数较少的学校和系科，产生了一些问题。如将有7年煤矿工龄的工农速成中学的毕业生分配到天津大学测量绘图专科。
③虽然这一阶段，个人的政治表现与身份，如“优秀团干部、优秀班干部、优秀三好学生”仍可以通过加分或免试的方式获得进入高等院校机会，但是这一部分人在高等院校录取新生中所占的比例微小，并不会影响到我们对分配标准的基本判断。
④钟秉林：合理分担教育成本，缩小区域配置差异，促进高等教育入学机会均等。教育部社政司课题成果。